“兩手發力”推進小水電綠色改造和現代化提升的思考

劉 嘯

（水利部發展研究中心，100038，北京）

一、我國小水電發展概況

1.小水電發展歷程

小水電是水利基礎設施的重要組成部分，是國際公認的清潔可再生能源，也是我國最具優勢的可再生能源之一。我國將單站裝機容量5 萬kW 及以下的水電站界定為小水電站，小水電技術可開發量達1.28億kW，年發電量超過2300 億kW·h。多年來，小水電在改善農村能源結構、節能減排、保障能源安全和農業產業鏈及供應鏈安全、促進貧困地區經濟社會發展等方面作出了積極貢獻，提供了源源不斷的水電動力。小水電發展從無到有、從小到大，被廣大山區群眾譽為“小太陽”“扶貧工程”“光明工程”，目前全國仍有300多個縣以小水電供電為主或依靠其獨立供電。

我國小水電發展歷程可大致分為四個階段。第一階段是1912—1949年，小水電發展處于萌芽期，各地由政府出資，陸續開始建設小水電站，對水力資源的開發利用逐漸起步。第二階段是1949—2000年，新中國成立后，國家為切實解決偏遠地區農村用電問題，加大對小水電站建設的支持力度，小水電在滿足山區群眾電力需求、幫助貧困地區群眾脫貧致富等方面發揮了重要作用。第三階段是2000—2012年，中央鼓勵和支持集體資本、非公有資本投入農村水電建設，在國有資本引導下，持續推進水電新農村電氣化建設，啟動小水電代燃料工程，實施小水電增效擴容改造、小水電扶貧工程等，小水電迎來重大利好和建設熱潮。第四階段是黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指引下，堅持統籌發展和安全，小水電進入綠色轉型發展階段，著力破解對生態環境的負面影響，河湖生態持續復蘇。

2.小水電綠色轉型發展進展

黨中央、國務院把生態文明建設擺在全局工作的突出位置，黨的十八大以來，習近平總書記多次對小水電生態保護工作作出重要批示，加快推動小水電綠色轉型發展。水利部貫徹落實黨中央、國務院決策部署，深入開展長江經濟帶、黃河流域小水電清理整改，綠色小水電示范創建，小水電綠色改造和現代化提升等一系列工作，小水電綠色轉型發展進展顯著，河湖生態環境狀況明顯改善。

截至2023年年底，全國在運小水電站約4.1萬座，裝機容量8000 多萬kW，約占水電裝機容量的19%；2012—2022年年平均發電量約2300億kW·h，據估算，可替代標準煤約7400萬t，減少二氧化碳排放約2.3億t。全面完成了長江經濟帶小水電清理整改，4000多座小水電站完成退出，穩步推進黃河流域及其他地區小水電清理整改，完善生態流量泄放和監測設施，全國4.1萬余座小水電站已基本落實生態流量，修復減水河段9萬多km，基本消除了廠壩間河段脫流等流域性生態問題，河流連通性持續恢復。同時，各地因地制宜，積極發揮電站業主、小水電行業協會等社會力量的作用，“兩手發力”籌集資金，推動小水電綠色改造和現代化提升，累計創建綠色小水電示范電站1067 座，在復蘇河湖生態環境、增進民生福祉、推動安全生產標準化建設等方面發揮了示范引領作用。

3.小水電發展存在的難點堵點

實施小水電綠色改造和現代化提升工程是更好應對我國小水電安全生產嚴峻形勢，切實提高小水電站管理質量、效益和生態環境友好程度的重要舉措。但是，現階段小水電綠色改造和現代化提升仍存在一些難點堵點。一是由于我國小水電民營化程度高（超過80%），小水電站多（裝機容量500 kW以下數量占比近一半）（見圖1、圖2），且“三老”（建設年代老、業主年齡老、管理人員老）特點突出，業主對電站綠色智能改造、集控運維的認識、理解和接受程度不高，加之部分業主考慮到電站退出、限制運行等有關政策性風險，投資改造提升電站的意愿不強，多數仍持觀望態度；二是有關激勵政策還不夠完善，尚未形成反映生態修復和環境治理成本的小水電上網電價政策，對綠色小水電示范創建、安全生產標準化評級等的鼓勵和引導還不夠；三是技術標準還不統一，改造提升探索以各地的企業自行研發為主，缺少統一的技術標準規范引領。

圖1 小水電建設年代分布

圖2 小水電裝機規模分布

二、小水電發展面臨新形勢新要求

1.貫徹習近平生態文明思想，發展新質生產力，要求小水電綠色轉型升級

生態文明建設關系人民福祉，關乎民族未來。習近平總書記強調，要把生態環境保護放在更加突出位置，像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境。貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，要求正確處理高質量發展和高水平保護等“五個重大關系”，推動形成綠色發展方式和生產生活方式。綠色發展是高質量發展的底色，發展新質生產力，必須加快發展方式綠色轉型，加快綠色科技創新和先進綠色技術推廣應用，推動生產力綠色迭代升級，堅定不移走生態優先、綠色發展的道路。

實現經濟社會高質量發展，應該堅持生態惠民、生態利民、生態為民。要充分認識生態環境保護的重要性，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的觀念，從對子孫后代高度負責的出發點，從維護河湖健康生態、發展新質生產力角度，推動小水電綠色轉型升級，切實改善小水電老舊落后、不夠環保的面貌，提升科學、規范、高效管理水平，使小水電更好適應新發展階段的新定位，并作出新的貢獻。

2.統籌發展和安全，兜牢安全生產底線，要求小水電加快綠色改造和現代化提升

安全生產是民生大事，事關人民福祉，事關經濟社會發展大局。我國小水電點多面廣量大，小而分散，裝機容量小于1000 kW 的電站比例超過67%，分布在全國近1800個縣（市、區），超過91%的電站為2010年以前建設，約2/3的電站建設時間超過20年，民營化程度超過80%，安全生產風險隱患問題較多。同時，小水電管理屬于地方事權，審批監管主體責任基本在縣級及以下政府，安全生產監管能力和手段嚴重不足，安全生產管理的形勢嚴峻。堅持問題導向，針對小水電“小、散、舊”的突出特點，實施小水電綠色改造和現代化提升，有效提升小水電智能化、集約化、規范化運行管理水平，消除安全生產風險隱患，進一步筑牢小水電安全生產基礎。

3.實現“雙碳”目標，保障能源安全，要求實施小水電綠色改造和現代化提升

力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和是黨中央作出的重大戰略決策，也是推動我國經濟結構轉型升級、形成綠色低碳產業競爭優勢、實現高質量發展的內在要求。能源安全事關經濟社會發展全局，要積極發展清潔能源，推動經濟社會綠色低碳轉型，以更大力度推動我國新能源高質量發展，為中國式現代化建設提供安全可靠的能源保障。

“碳達峰碳中和”背景下，最關鍵的就是減少碳排放量，因此發展清潔能源是必然要求。通過小水電綠色改造和現代化提升，進一步優化電站調度、運行、管理，在清潔能源替代上深度挖潛，充分發揮小水電的比較優勢，注重水電與風電、光伏、氫能等新能源的多能互補、深度融合，優化能源結構與戰略布局，保障國家能源安全。國家發展改革委等10部門聯合印發的《綠色低碳轉型產業指導目錄（2024年版）》，首次將小型水電站更新改造納入其中，明確對小型水電站設施設備進行更新改造，消除安全隱患，提高能效水平，實現無人值班、遠程監控，具備條件的通過集控中心實現集約化管理，提升優化小型水電站生態流量泄放監管、促進河流連通性恢復等。

4.推動新階段水利高質量發展，推進小水電基礎設施改造，要求“兩手發力”創新機制引導社會資本參與

堅持政府作用和市場機制“兩只手”協同發力，按照政府主導、市場運作、社會參與的方向，創新拓展水利投融資體制機制，健全水生態產品價值實現機制，不斷提高水治理管理效能。

全面加強和改造提升小水電基礎設施對資金和技術的要求高，需要不斷創新投融資體制機制，充分發揮市場機制作用，更多利用金融信貸資金并充分吸引社會資本參與，多渠道籌集資金，滿足小水電改造提升的大規模資金需求，用好“看不見的手”和“看得見的手”，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調的格局，不斷提升水利水電發展整體效能，助力高質量發展行穩致遠。

三、小水電綠色改造和現代化提升的投融資機制創新探索

小水電具有穩定的現金流收益，“兩手發力”進行市場融資的基礎較好，盡管目前暫無中央財政資金支持，但各地以小水電站業主或行業協會出資為主，輔以“資源-資產-資金”生態價值轉換，積極探索“兩手發力”推進小水電綠色改造和現代化提升，形成投融資良性循環，試點示范作用明顯。近年，各地探索了政府收購、國企入股、社會資本參與、創新金融工具和信貸支持政策等融資模式，以及“取水貸”、“綠電貸”、水利基礎設施REITs等典型融資案例。

1.投融資支持小水電綠色改造和現代化提升概況

我國常見的融資方式主要有債務性融資和權益性融資兩類，債務性融資包括銀行貸款、發行債券、融資租賃等，權益性融資主要指股票融資，如發行股票、基金等。目前，小水電綠色改造和現代化提升主要通過固定資產抵押貸款籌資，但受制于電站相關權屬證明不全、資產折舊高等制約，導致抵押難度大、貸款額度小，繼而產生了質押小水電站取水權、綠色電力證書等方式，解決了小水電權證不齊、權屬分散、無抵質押物、無擔保等融資堵點。浙江、安徽、福建等10余個省份開展了小水電綠色改造和現代化提升試點，投運了200多處小水電站集控（運維）中心，近4000座電站完成智能化改造、集約化運營，有效消除了安全隱患的同時，降低5%～20%的小水電站運行成本，增加清潔電能供給10%以上，發電收入反哺河流生態治理修復，形成綠色改造提升與生態修復的良性互動，綜合效益進一步凸顯。

2.地方典型做法

（1）政府收購

浙江麗水婺城區探索“國資統籌”模式，由區政府所屬綠能水電開發公司出資2.5 億元，收購33 座非國有電站并接受整體劃轉的5 座國有電站，實行統一運營管理。浙江紹興新昌縣由政府主導出資，鼓勵引導民營企業資金入股，建立“政府-民企-基金管理團隊”利益聯結機制，設立“興村富民基金”1.43 億元，其中0.9億元用于整合全縣21座村（鄉鎮）集體小水電資產，0.53億元用于實施21座電站改造提升，實現電站年收益562萬元，年利潤增長115%。

（2）國企入股

貴州黔東南州由州地方電力公司牽頭出資，分為統一移交運管權責并負責提升改造和僅接入集控平臺并自主提升改造兩類模式，引入華自科技公司、力得公司開展技術服務，目前已有30余座電站移交運管權責，30余座電站選擇僅接入平臺實現智能化集約化管理，另有120余座電站正在進行談判協議。湖北興山縣依托興發集團，由集團出資對所屬30余座小水電站實施提升改造和流域智能集約管理，建成古夫河、南陽河、高嵐河等三大流域集控中心。

（3）社會參股

湖南瀏陽市引入江河能源科技公司，建設集中運維平臺，接入16 座電站開展集約化運營；湖南炎陵縣引入華自科技公司與縣屬企業成立合資公司，并與19家電站簽訂智能運維服務協議。福建福州永泰縣引入福建力得公司的資金和技術，于2020年建成全省首個縣級小水電集控中心，目前已接入50余座小水電站進行集約化管理。

3.創新投融資模式典型案例

在傳統抵押貸款、股權轉讓等方式基礎上，各地因地制宜，探索水資源生態產品價值實現路徑，創新了“取水貸”、“綠電貸”、水利基礎設施REITs 等模式，通過實現“資源-資產-資金”轉換支持小水電綠色改造和現代化提升。

（1）“取水貸”

“取水貸”是一種“取水權質押+登記”的抵押貸款新模式，小水電站將電站的核心生產要素“取水權”作為抵押物，根據核定的年取水量換算出理論可發電量及發電收入后，水利部門對取水許可證進行質押登記，金融機構以“取水權”作為質押物向企業發放貸款，用于實施小水電綠色改造和現代化提升工程，提升改造后小水電站發電運營收益進一步提高，形成了小水電投資改造與效益提升兩者良性互饋，有效破解了小水電改造提升時融資貸款“企業不敢貸、銀行不敢放”的難題。

浙江麗水市、廣東韶關市等地成功探索了“取水貸”融資模式，將籌集的資金用于小水電站設施設備更新改造、智能升級、集約管理、增效擴容、綠色水電認證等，進一步激發綠色小水電的營收能力。其中，浙江麗水市水利局會同中國人民銀行麗水中心支行制定了《麗水市取水權質押貸款管理辦法》，進一步規范“取水貸”管理，成功盤活了全市48億m3“沉睡”水資源，解決了小水電不動產抵質押登記存在的權證不齊、股權復雜、多頭登記、程序繁瑣等制約，為小水電綠色改造升級籌集了寶貴資金，截至2023年12月，已完成“取水貸”授信超過300億元，發放貸款超過100億元，貸款利率也比普通抵押貸款偏低，有力支撐了地區小水電綠色轉型發展。

（2）“綠電貸”

“綠電貸”是在國家“雙碳”戰略部署背景下，探索出的一種綠色電力交易融資模式。“綠電貸”基于由國家可再生能源信息管理中心頒發的綠色電力證書，將證書核算認定的可再生能源環境價值作為抵押物，進行抵押貸款，用于支持水電、風電、光伏發電等新能源企業發展。“綠電貸”有利于加快推進綠色能源開發利用，有助于在電力市場中體現可再生能源的環境價值，以市場化方式引導綠色電力消費，促進企業拓寬減排路徑，推動能源清潔低碳轉型和產業升級，并為促進“電-碳”市場協調發展發揮重要作用。

浙江新昌縣成功探索“綠電貸”支持小水電綠色轉型發展，通過創新引入水電行業的生態產品價值理念，探索建立水電站生態產品價值核算體系，確定不同特征的單座水電站生態產品價值核算方法、定價方法和價值量核算方法。根據國內首個全電站單站GEP（生態產品總值）核算成果，新昌縣綠色能源發展有限公司所屬的30 座電站生態產品總價值為31.5 億元，據此獲得了新昌縣農商銀行授信“綠電貸”10 億元，將主要用于進一步解決水電站增效擴容、技術改造、機電設備更新、生態修復、安全生產標準化和綠色水電建設等的資金需求，推動“綠水變現”釋放更大經濟價值。

（3）水利基礎設施REITs

水利不動產投資信托基金（簡稱REITs）是將具有持續穩定收益的水利存量基礎設施資產或權益，轉化為流動性較強、可上市交易的標準化、權益型、強制分紅的封閉式公募基金，相較于股權轉讓、TOT等傳統融資模式，具有資產定價更具優勢、規范化程度更高、流動性和交易靈活性更強、項目運營的連續性更強等特點。2022 年5 月，水利部部署開展水利基礎設施REITs試點，進一步盤活水利存量資產，深化水利投融資改革，加快推動市場化證券化。單從資產收益率、經營穩定性及合規性角度看，水電是更為適合的REITs底層資產。

2024 年3 月28 日，全國首單水電公募REITs——嘉實中國電建清潔能源封閉式基礎設施REITs 在上交所上市，它以位于四川省甘孜藏族自治州九龍縣的五一橋水電站（1-5 號機組）項目為底層資產，成功盤活了總裝機容量為13.7 萬kW、多年平均發電量約5.3億kW·h 的優質水電基礎設施存量資產，加快了水電站投資資金周轉，為水電基礎設施提升改造項目提供資金，并與市場共享水電站運營帶來的穩定收益，實現多方共贏。

目前，小水電領域正在積極推進的REITs 項目包括：浙江江山市城投集團的江山水利水電公募REITs項目、四川能投集團旗下的橫江水電站公募REITs、新華水力發電有限公司水電基礎設施公募REITs 項目、湖南湘水集團水電公募REITs 項目等。但是，由于小水電單站資產估值偏低，為達到10億元資產規模門檻，需要通過多站資產整合，與城鄉供水、風電等資產打包的方式，統籌推進水利基礎設施REITs，因此實施難度較大，推進進度也整體較慢。

四、“兩手發力”推進小水電綠色改造和現代化提升的路徑建議

對地方“兩手發力”推進小水電綠色改造和現代化提升的實踐探索進行總結，分析研判有關形勢要求，針對客觀難點堵點，從宏觀頂層設計、融資機制創新、分類試點示范引領等方面，提出了以下實施路徑建議。

1.因勢利導，完善政策供給

現階段，伴隨把加快發展新質生產力的部署要求落實到水利工作全過程各方面，小水電領域生產力和生產關系也發生變革，相關科學技術創新被提到新高度，為更好推進小水電綠色改造和現代化提升，需要因地制宜、因勢利導，著力完善有關頂層設計和政策供給。一是強化頂層設計。建議推動出臺國家層面小水電綠色改造和現代化提升的指導性文件，明確小水電綠色改造和現代化提升的任務分工、組織實施、標準規范、資金保障、監督管理等內容，豐富完善相關政策頂層設計。二是加強規劃引領。小水電管理事權在地方，建議各地制定完善小水電綠色改造和現代化提升工程規劃，以河流或縣級區域為單位，進一步明確電站水工建筑物除險加固、設備設施智能化改造和集約化運營、生態修復、多能互補示范等目標任務，以及相關進度安排、資金籌措、監督管理等，統籌協調推進。三是完善標準規范。在印發《智能化小型水電站技術指南（試行）》《小水電集控中心技術指南（試行）》基礎上，充分研究將小水電站水工建筑物監測、流域電站電力綜合調度納入智能集控運維，進一步完善智能化集約化相關技術標準。四是用好激勵引導。綠色小水電示范電站創建實行以來國家層面尚未出臺實質性激勵政策，建議各地加快推動出臺綠色小水電示范電站創建獎補、綠色生態電價激勵等激勵引導政策，加快推進綠色小水電示范電站創建，推動小水電綠色轉型發展。

2.創新機制，開源爭取籌資

“兩手發力”推進小水電綠色改造和現代化提升，要堅持機制先行，不斷完善投融資機制，破除小水電行業融資壁壘，提升籌資能力。一是充分借助小型水電站更新改造納入《綠色低碳轉型產業指導目錄（2024年版）》等政策利好，積極爭取相關財政資金支持引導，提振行業信心，推進小水電綠色改造和現代化提升。二是發揮水電集團、行業協會、金融機構平臺等的作用，搭建政銀企合作平臺，用足用好信貸優惠政策和金融支持工具，積極探索水資源生態產品價值實現路徑，實現“資源變資產、資產變資金”，解決部分資金缺口。三是進一步加強各部門協調，化解小水電市場融資堵點，積極引入多元投融資主體，創新采用抵押融資、政府和市場合作新機制、不動產投資信托基金（REITs）等，籌資開展小水電改造提升工程建設。

3.試點先行，分類示范引領

小水電綠色改造和現代化提升暫未在全國整體推進之前，建議各地分類試點、大膽探索，積累不同地區、不同類型、不同對象的成功經驗。一是對于政府支持力度大、企業積極性高、基礎條件好的地區，選擇適宜的實施范圍（單站、片區、整流域或是整縣域等），因地制宜、分類施策，科學有序推進綠色改造、現代化提升及集約化運維，探索出適合當地情況的路徑和模式，以點帶面，輻射帶動更大范圍的改造提升。二是將小微電站作為實施智能化改造、集約化運維和物業化管理的重點之一，例如對裝機500 kW以下的電站針對性開展試點探索，及時總結出穩妥有效的推進模式并推廣指導實踐。三是對已有成功經驗的試點地區，全面總結不同實施范圍、所有制形式、裝機容量、建設年代、綜合利用情況等的成功經驗，提煉形成分類別、分對象的推進模式和策略，為其他同類型地區在政策依據、實施流程、關鍵問題等方面提供針對性和操作性強的經驗借鑒。四是加強推廣和宣傳，推廣各地“兩手發力”推進小水電綠色改造和現代化提升的典型案例，特別是在融資方式創新、破解小水電行業融資瓶頸和壁壘等方面的成功做法，同時加強對小水電分類整改政策以及改造提升的生態、經濟、社會等綜合效益宣傳，切實改善小水電行業形象，爭取得到更多電站業主的支持和參與。