蘇州市公共健康治理能力的評價與比較

皇甫慧慧,周慶譽,陳婷,石菀琳,施培武,沈群紅,張朝陽,陳政,蒲川,徐凌忠,馬安寧,龔朝暉,徐天強王磐石,汪華,郝超,陳任,胡志,李程躍,郝模

1.南京中醫(yī)藥大學(xué)養(yǎng)老服務(wù)與管理學(xué)院,江蘇 南京 210023;2.健康風險預(yù)警治理協(xié)同創(chuàng)新中心,上海 200032;3.復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心,上海 200032;4.浙江省醫(yī)學(xué)科學(xué)院,浙江 杭州 310012;5.清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100084;6.中國農(nóng)村衛(wèi)生協(xié)會,北京 100061;7.中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會公共衛(wèi)生管理分會基層公共衛(wèi)生管理學(xué)組,上海 201800;8.重慶醫(yī)科大學(xué) 公共衛(wèi)生學(xué)院,重慶 400016;9.山東大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院,山東 濟南 250012;10.山東第二醫(yī)科大學(xué),山東 濰坊 261053;11.致公黨中央醫(yī)藥衛(wèi)生專業(yè)委員會,北京 100011;12.上海衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督所,上海 200031;13.上海市衛(wèi)生健康委員會,上海 200031;14.江蘇省衛(wèi)生健康委員會,江蘇 南京 210008;15.常州市疾病預(yù)防控制中心,江蘇 常州 213003;16.安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院,安徽 合肥 230032

蘇州市是長三角區(qū)域最重要的中心城市之一,2022年其GDP總量已達到23 958.3億元[1],居全國城市的第6位,是全國經(jīng)濟總量排名前10位城市中唯一的地級市。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最新發(fā)布的《城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒2022》[2],蘇州市也已邁入特大城市行列,成為長三角區(qū)域第5座超大或特大城市。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,蘇州市提出要建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強市,促使高品質(zhì)生活實現(xiàn)更優(yōu)提升,使得衛(wèi)生健康體系更加完善,實現(xiàn)“爭當表率、爭做示范、走在前列”,力促公共服務(wù)體系優(yōu)質(zhì)均等化,建成“健康中國”典范城市[3]。在公共健康領(lǐng)域,面對城市發(fā)展和經(jīng)濟社會交流帶來的公共安全方面的挑戰(zhàn),以及“韌性城市”建設(shè)的需要,《蘇州市“十四五”衛(wèi)生健康規(guī)劃》明確了“健全公共衛(wèi)生體系,筑牢公共衛(wèi)生安全屏障”的發(fā)展目標[4]。而發(fā)展適宜的公共健康治理能力是實現(xiàn)目標的重要抓手,也是提升居民健康水平、促進健康公平的必要條件,更是促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

因此,需明確蘇州市當前公共健康治理能力的水平如何,在江蘇省、長三角區(qū)域40個城市(上海除外,下同)以及全國GDP總量前10位的城市當中的地位如何,存在哪些優(yōu)勢和不足,進而確立公共健康領(lǐng)域的發(fā)展方向。本文運用課題組構(gòu)建的適宜公共健康體系評價標準[5],從社會環(huán)境支撐、資源配置、組織體系、管理運行機制、服務(wù)功能、關(guān)注公眾需要的能力、把握公眾需要的能力和把控公眾健康風險的水平等8個方面對蘇州市公共健康治理能力開展系統(tǒng)評價;評價共涉及8個一級指標、31個二級指標、44個三級指標。在此基礎(chǔ)上,選取南京市、杭州市和深圳市3個同屬全國GDP總量前10位的城市進行比較,分析蘇州市的優(yōu)勢與不足,3個城市分別為省內(nèi)、長三角區(qū)域和域外的代表性城市。

1 蘇州市公共健康治理能力的現(xiàn)狀評價

1.1 公共健康治理能力在江蘇省、長三角區(qū)域和全國范圍均居于先進行列

聚焦傳染病防制、慢性病防制、婦女保健、兒童保健、精神健康和衛(wèi)生應(yīng)急6個領(lǐng)域,2022年蘇州市公共健康治理能力評分為623.3分(滿分1 000.0分,下同),位居江蘇省第1位;位居長三角區(qū)域40個城市第2位,僅次于杭州市。同期,蘇州市GDP總量在前10位城市中居于第6位,而公共健康治理能力在其中居第7位,與其經(jīng)濟發(fā)展水平基本相當。得益于公共健康治理能力的提升,蘇州市“十三五”時期核心健康指標水平也得到了長足進步,人均預(yù)期壽命83.82歲,嬰兒死亡率1.87‰,孕產(chǎn)婦死亡率3.43/10萬[3],均高于全國同期水平[6]。

1.2 各領(lǐng)域治理能力發(fā)展不均衡,存在結(jié)構(gòu)性短板

蘇州市各領(lǐng)域治理能力評分在江蘇省內(nèi)均處于領(lǐng)先位置,其中突發(fā)應(yīng)急和慢性病防制領(lǐng)域評分分別為871.7分和434.6分,均位居江蘇省第1位,與總體表現(xiàn)相當;精神健康、婦女保健和兒童保健領(lǐng)域評分分別569.9分、668.4分和781.8分,均位居江蘇省第3位;傳染病防制領(lǐng)域評分667.9分,位居江蘇省第4位。

在長三角40個城市中,蘇州市各領(lǐng)域也都處于前列,但與人均GDP第2位的經(jīng)濟水平相比表現(xiàn)不一。其中,慢性病防制領(lǐng)域在長三角城市中位居第2位(第1位為杭州,評分為479.4分),突發(fā)應(yīng)急領(lǐng)域位居第3位(第1位為杭州,評分為917.8分),兒童保健領(lǐng)域位居第4位(第1位為南京,評分為823.9分),精神健康領(lǐng)域位居第5名(第1位為杭州,評分為690.3分),傳染病防制和婦女保健均位居第6名。(第1位均為杭州,評分分別為752.4分和731.4分)。

而與全國GDP總量前10位的其他城市相比,各領(lǐng)域均有一定的提升空間。蘇州市慢性病防制領(lǐng)域位居第5位(第1位為上海,評分為562.2分),突發(fā)應(yīng)急領(lǐng)域位居第5位(第1位為北京,評分為973.3分),處于中等水平;精神健康位居第7位(第1位為北京,評分為781.3分)、傳染病防制位居第8位(第1位為上海,評分為890.0分)、婦女保健位居第9位(第1位為上海,評分為928.8分)、兒童保健領(lǐng)域位居第9位(第1位為上海,評分為986.4分),排名相對靠后,提升空間較大。

1.3 公共健康治理能力提升幅度明顯,發(fā)展勢頭優(yōu)于其他城市

2002—2022年,蘇州市公共健康治理能力提升了383.3%,增速快于江蘇13個城市(302.2%)和長三角區(qū)域40個城市(300.7%)的平均水平。與長三角區(qū)域公共健康治理能力第1位的杭州市(221.9%),以及全國GDP總量前10位中公共健康治理能力領(lǐng)先1位的深圳市(203.5%)相比,蘇州市的提升幅度也更為明顯。

結(jié)合蘇州市自身的發(fā)展定位和當前公共健康治理能力的水平,為打造“健康中國”典范城市,未來的發(fā)展方向應(yīng)錨定“鞏固在江蘇省內(nèi)、長三角區(qū)域的領(lǐng)先地位,并逐步追趕其他經(jīng)濟社會發(fā)展水平在全國領(lǐng)先的城市”,力爭在國內(nèi)打造品牌、樹立典范。

2 蘇州市公共健康治理能力的優(yōu)勢與不足

2.1 具備的優(yōu)勢

2.1.1 健康優(yōu)先的氛圍逐步形成 在健康中國戰(zhàn)略全面實施的背景下,蘇州市于2017年出臺實施《健康蘇州2030規(guī)劃綱要》,堅持“健康優(yōu)先,將健康融入所有政策”,把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位,為人民群眾提供全生命周期的衛(wèi)生與健康服務(wù)。此后相繼出臺了細化健康戰(zhàn)略的地方性法規(guī)和配套政策,包括《蘇州市精神衛(wèi)生條例》《蘇州市“十四五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《進一步落實健康中國行動建設(shè)健康中國典范城市的意見》《蘇州市醫(yī)療衛(wèi)生資源補缺補短“123”方案》《蘇州市“十四五”結(jié)核病防治規(guī)劃》等,健康優(yōu)先程度評分為824.3分,與杭州市和深圳市水平相當。

2.1.2 健康治理的規(guī)制日趨完備 在黨和政府的高度重視下,蘇州市“共建共享、全民健康”的體系正在逐步形成。在憲法-法律的主干框架下,蘇州市進一步完善了規(guī)范文件體系,形成了相對系統(tǒng)的規(guī)制框架,法律規(guī)制框架完備程度評分達到805.7分。公共健康管理機制的要素、內(nèi)容覆蓋齊全,涉及目標、評價考核指標等多方面,內(nèi)容形式完備程度評分達到816.9分。此外,蘇州市也建立了以健康為導(dǎo)向的評價指標體系,在多個領(lǐng)域設(shè)置了相應(yīng)的考核標準和評價指標,能有效約束各方行為。

2.1.3 政府主導(dǎo)的投入機制建立 由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,蘇州市統(tǒng)籌推進醫(yī)療衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置,著力建設(shè)與經(jīng)濟社會水平相適應(yīng)、與居民健康需求相匹配的醫(yī)療衛(wèi)生體系。針對在空間、功能、發(fā)展、基層等方面存在的不足,推進醫(yī)療衛(wèi)生資源補缺補短“123”方案的實施,包括遷建蘇州市疾病預(yù)防控制中心、新建蘇州市婦幼保健院等、提升公共衛(wèi)生和基層機構(gòu)配置標準與水平[7]。政府主導(dǎo)的明確程度793.6分,充分體現(xiàn)政府在維護體系運行中的主導(dǎo)地位。

2.1.4 人員隊伍的建設(shè)成效明顯 蘇州市在公共健康人力資源配置方面積極努力彌補短板,穩(wěn)定了專業(yè)人員隊伍。全市專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員數(shù)由“十三五”時期初的2725人增加到3150人,增長15.6%,“十四五”時期目標提出要在此基礎(chǔ)上繼續(xù)增員50%[4]。持續(xù)完善人才引進、職稱晉升和人員激勵制度,例如修訂實施的《蘇州市姑蘇衛(wèi)生人才計劃實施細則》[8]明確將公共健康領(lǐng)域納入其中等。評價結(jié)果顯示,蘇州市人員規(guī)模適宜程度712.7分,能力勝任程度698.8分,激勵有效程度511.3分,各項指標與杭州市和深圳市相比均有優(yōu)勢。

2.1.5 數(shù)據(jù)底座的建設(shè)扎實有效 蘇州自2020年起,創(chuàng)新性地啟動建設(shè)蘇州市醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)中心,力求打造標準統(tǒng)一、融合開放、安全可控的數(shù)據(jù)底座,為數(shù)據(jù)收集、利用和互聯(lián)共享提供支撐[9]。目前已接入66家市級機構(gòu)、10個區(qū)縣基層數(shù)據(jù)平臺,包含醫(yī)療、疾控等315個數(shù)據(jù)集,收集各類衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)130億條,全市個人居民電子健康檔案1 013.3萬份。評價結(jié)果顯示,公共健康信息的廣泛收集程度評分725.1分。

2.2 存在的不足

2.2.1 職責分工難于明晰 這也是當前全國公共健康治理領(lǐng)域的通病和頑疾,主要表現(xiàn)為衛(wèi)生健康行政部門,疾病預(yù)防控制中心、醫(yī)院等業(yè)務(wù)部門和機構(gòu)的職責分工相對清晰明確;而包括財力、人力、醫(yī)保等在內(nèi)的相關(guān)支撐部門的職責模糊、不可考核。蘇州市職責明確程度評分僅為286.9分,低于杭州(398.1分)、深圳(316.5分),各市與適宜標準的差距均在60%以上。分工不明確將會導(dǎo)致公共健康工作的開展難以形成合力。

2.2.2 管理機制難以落實 職責分工不明確直接導(dǎo)致了管理機制的落實困難,外部考核主體缺位,難以形成有效監(jiān)管;部門職責和標準設(shè)置存在缺陷。蘇州市各項管理機制的可落實程度評分均較低,管理與監(jiān)控機制的可行程度評分為113.5分,中長期目標及其評價體系的可落實程度評分為284.7分、協(xié)調(diào)與激勵機制的可行程度評分為139.6分,與杭州市相比均有較大差距。

2.2.3 健康投入難于固化 職責分工不明確、管理機制難落實會使得各方在公共健康工作中的職能發(fā)揮受到極大影響。例如在籌資方面,2015—2022年,雖然蘇州市衛(wèi)生健康行政部門的公共衛(wèi)生財政支出從18 828.0萬元[10]增長至 59 000.9 萬元[11],但歷年的增長幅度波動劇烈(最低增幅為-3.7%,最高增幅為36.0%),未能形成穩(wěn)定增長。這種隨意性極大影響了公共健康體系的建設(shè)和治理能力的提升。

4 蘇州市公共健康治理能力的完善方向

蘇州市目前已具備黨和政府對衛(wèi)生健康工作高度重視,健康優(yōu)先發(fā)展的社會氛圍逐步形成的有利條件,以此為契機,借鑒近年來在重大疫情聯(lián)防聯(lián)控實踐過程中的成功經(jīng)驗,著力推動各方明確職責、強化落實,將能夠在保持優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,全面提升公共健康治理能力。

第一,明確各方職責。業(yè)務(wù)部門應(yīng)繼續(xù)狠抓職責落實,例如衛(wèi)生健康行政部門應(yīng)提升工作目標設(shè)置的定量可考核程度,并圍繞目標開展評價、監(jiān)管與激勵工作;專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)注重提升服務(wù)質(zhì)量與效率;其他相關(guān)支撐部門,政府需牽頭統(tǒng)籌、清晰界定各個部門的職責分工和具體任務(wù),細化工作流程、明確質(zhì)量要求,制定相應(yīng)的評估標準及考核指標,并據(jù)此督促考核各部門職責落實情況。

第二,提升管理效能。提升管理與監(jiān)控機制的權(quán)威性,強化常規(guī)工作的協(xié)調(diào)能力,在職責清晰、激勵明確的基礎(chǔ)上,參照應(yīng)對重大疫情時的經(jīng)驗,由政府牽頭或授權(quán)委托,建立健全協(xié)調(diào)機制。建立行之有效的監(jiān)督、考核及評價機制,圍繞健康優(yōu)先發(fā)展目標,將核心指標納入各部門的考核體系。蘇州在此方面已有措施,例如在《進一步落實健康中國行動建設(shè)健康中國典范城市的意見》中明確將考核結(jié)果“作為各縣級市(區(qū))黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、干部獎懲的重要參考”。此外,還應(yīng)探索構(gòu)建和落實以公眾健康目標實現(xiàn)程度為導(dǎo)向的部門激勵機制,落實到位的給予獎勵,反之追究責任,力促各方統(tǒng)一行動。

第三,形成投入保障。堅持政府在投入與籌資過程中的主導(dǎo)作用,有效調(diào)集和調(diào)配資源的同時,要著力建設(shè)穩(wěn)定增長機制,將蘇州市的社會經(jīng)濟優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為公共健康事業(yè)發(fā)展的強大動能。可以地方性法規(guī)或政策文件的形式,明確政府每年對公共健康的投入總量(例如明確投入占全市GDP的比例),以持續(xù)推動體系建設(shè)和服務(wù)提供;在投入總量適宜的基礎(chǔ)上,建立政府對公共健康投入的穩(wěn)定增長機制(至少與上一年度全市GDP增幅相當),減少投入的“隨意性”,以此在區(qū)域內(nèi)、城市間起到創(chuàng)新示范作用。

綜合施策,加大落實力度,蘇州公共健康體系的各類要素將能得以綜合改進,如資源配置適宜程度將有望提升111.6%,管理機制健全程度將有望提升151.1%,服務(wù)功能健全程度將有望提升98.1%,環(huán)境因素把控程度將有望提升131.9%,從而有望推動整體治理能力提升60.4%,鞏固長三角區(qū)域領(lǐng)先地位,逐步追趕其他經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的城市,建成“健康中國”典范城市。

利益沖突無