數字賦能下沉式基層治理：基于農村基層治理“懸浮化”問題的分析

[摘要]稅費改革后，農村基層治理場域出現“懸浮化”問題：政府“行動難”“不行動”，政策資源“下放未到位”并“選擇性下放”，基層治理的規范性與有效性失衡，村民自治與鄉村共治共享局面尚未形成。數字技術賦能下沉式基層治理是克服農村基層治理懸浮化問題的必然要求，它不僅為公共權力下放提供新模式，為財政保障提供新平臺，也為公共服務下沉提供新引擎，為公共精神重塑提供新場所。數字賦能下沉式基層治理的關鍵在于深化財政數字化改革、聚焦基層網格化數字治理與加強智慧村莊建設，從而破解農村財政之困，有效放權于農村基層，打造新型村莊治理共同體。

[關鍵詞]基層治理；治理“懸浮化”；數字技術；下沉式治理；農村

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2024）01-0062-10

基層治理是國家治理的基石，其治理能力的優劣關乎國家治理的成敗。農村基層治理是實現國家治理能力現代化和治理體系現代化的重要構成維度。隨著互聯網、大數據、人工智能、云計算等數字技術的不斷發展，“數字治理”和“數字政府建設”為基層治理體系和治理能力現代化提供了新角度和新機遇。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》要求積極“構建鄉村數字治理新體系”，2022年中央一號文件明確指出，要推動“互聯網+政務服務”向鄉村延伸覆蓋，推行網格化管理、數字化賦能、精細化服務。數字賦能基層治理成為創新基層社區治理格局、打造現代化品質鄉鎮的重要方向和關鍵舉措。將數字化治理體系延伸至組織最基層和區域最末梢，推動基層治理手段和治理范式創新，有利于提升公共服務的質量和效率，實現農村基層治理智能化精細化。

2001年我國開始農村稅費改革，2006年國家全面取消農業稅，農村稅費改革及其配套改革開啟了一個新的時代——“后稅費時代”，基層政府從依靠收取農村稅費維持運轉變為依靠上級轉移支付，基層政府與農民的關系由汲取型轉變為松散的“懸浮型”，出現“國家政策意志不能有效深達基層、基層政府動員能力和服務能力減弱、基層政府‘失信’和化解社會矛盾不利”等問題。治理“懸浮化”導致基層行政機制激勵不足，財權向上集結而事權不斷下放，自上而下的壓力型公共行政體制下部分行政部門出現“空轉”“停轉”甚至“倒轉”，弱化的農村基層權力與不斷增長的社會治理和服務需求之間出現矛盾。面對社會自主發展、基層事務復雜化、基層民眾訴求多樣化等新變化趨勢，亟須推動社會治理重心向基層下移，促使基層政府職能轉型。下移的治理趨近于下沉式治理，下沉式治理將從治理內容和方式、治理權限和重心出發對創新農村基層社會治理模式的實踐路徑作出有效回應。基于此，本文針對農村基層治理中存在的“懸浮化”問題提出，要通過數字賦能下沉式治理實現基層治理的去“懸浮化”。

一、農村基層治理“懸浮化”的主要表現

“懸浮”概念最早是針對農村稅費改革后出現意外后果而提出來的，意指基層政府“懸浮”，與鄉村社會難以對接。農村基層治理“懸浮化”問題使政府對農民公共服務訴求的回應性較差，對上過度依附，對下行動乏力，嚴重影響基層治理的合法性和有效性。農村基層治理“懸浮”問題主要表現為基層治理結構中治理主體、治理要素和治理對象之間聯系不緊密甚至背離的狀態。

（一）公共權力“懸浮”：政府“行動難”和“不行動”

稅費改革后，鄉鎮政府的財力不足制約政府職能承擔，導致基層權力“行動難”。實踐中，“鄉財縣管”、事權上收、工資統發作為稅費改革的輔助和配套措施，使得鄉鎮財政主要依賴于上級撥款，鄉鎮政府治理主動性不足。一方面，鄉鎮政府作為基層一線政府需要直面各類基層問題，但由于原有納入財政預算和財政開支的稅費項目被取消造成可用財力較少而“行動難”，其公共服務職能難以有效發揮；另一方面，隨著財權的上攏，農村基層公共事務的支出和管理責任也在調整與改革中逐漸上移，基層治理空間被壓縮，基層權力在部分領域“退場”，“懸浮”于鄉村社會之上。稅費改革改變了縣鄉之間的財政體制和資金流動方向，政府對農村的責任從以鄉鎮為主轉到以縣（市）為主，鄉統籌減少以及無法靈活使用轉移支付資金給鄉財政日常運轉帶來影響。

稅輕費重、缺少規范是稅費改革前農民負擔的主要特點，這種狀況嚴重威脅農村基層社會穩定。基于此，稅費改革以公共財政反哺農村，并以規范的收費制度防止聚斂和農民負擔的反彈，在此情況下，鄉鎮政府行為呈現新特點。首先，鄉鎮政府收入主要來源于轉移支付，鮮有其他非規范性收入渠道，部分鄉鎮政府工作人員因自己應盡的職責多是“無利”之事而變得工作懈怠。其次，財權與事權成正比例關系，在財力較之前相對薄弱的情況下，基層政府提供的公共服務質量受到影響。稅費改革后，鄉鎮政府管理職能及公共管理方式發生了顯著變化，但從總體看，鄉鎮政府服務職能轉變得較為緩慢，面臨施政成本上升、發展空間縮小等挑戰。同時，鄉鎮政府又承擔著絕大部分基層社會矛盾的預防、化解和調解處理等任務，作為民眾訴求的直接回應者和直接責任人，“權責不等也抑制了基層的自主性和能動性”。

（二）配置資源“懸浮”：政策資源“下放未到位”并“選擇性下放”

取消農業稅后，國家與農民的關系從“汲取”走向“反哺”，數量眾多的政策資源不斷地流向農村基層。2005年，中央提出了建設社會主義新農村的戰略部署；2017年，黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略。這些戰略旨在促進城鄉區域協調發展，打通基層治理“最后一公里”。資源下沉，下放到位、配置合理是前提，用好用活、用出效益是關鍵。農村基層治理主體承擔著更多職責使命，理應匹配相應的資源權限以充分應對現實問題，實現資源配置效率最大化。但在實踐中，上級政府往往支配著農村基層政府的人財物等資源，對鄉鎮政府的資源配置缺位或錯位，限制了基層治理效率的正常發揮。“一些地方政府還習慣眼睛向上看，對基層治理缺乏應有的重視和投入”。

政策資源“下放”存在信息差和行動差，基層政策資源“下放不到位”困境長期存在。一方面，中央與地方之間存在信息不對稱，上級相關部門在制定政策時往往陷入信息盲區。信息不對稱可能會導致公共政策面臨危機，政策失效，最終無法實現政策目標。另一方面，在自上而下的科層制下，政府組織間的條塊結構和權責關系對資源下沉執行具有深刻影響，“實踐中上級行動者的認識偏差、利益考量和消極行動等因素往往造成資源下沉的不規范、變通性和形式化，下沉資源落不到實處，直接影響資源下沉向基層治理能力轉化的效度”。

政策資源“選擇性下放”使得政策目標在執行中存在較大偏差。“資源下鄉必然伴隨著規范下鄉和監督下鄉”，保證惠農資源安全、有效落地。如前所述，在上級政府集中掌握著經濟、政治、話語等資源的情況下，農村基層組織除直接面向基層群眾的利益訴求，承擔著規范程序、治理繁重瑣碎的事項等任務外，還要全面接受上級的強監督、細考核，容易出現被上壓下擠的困境。因此，農村基層政府往往采取策略性的應對方法，政策資源“選擇性下放”成為應對考核的必然選擇。

（三）公共服務“懸浮”：基層治理的規范性與有效性失衡

鄉鎮基層組織承擔著大量農村治理的基礎性工作，以代理人和當家人的雙重角色實現基層有效治理。稅費改革后，鄉鎮基層組織當家人角色弱化，治理重心變為回應上級，基層干群關系不如以往緊密，公共服務供給漸呈“懸浮化”狀態。隨著國家大量資源投向農村，地方與基層治理格局發生深刻變化，與資源下鄉同步的是規范、標準、程序和監督下鄉，容易造成基層政府的過度治理與短期行為，影響基層組織與農民“打成一片”。一方面，部分基層干部“在服務村民時，由于缺少像上級政府一樣的壓力體制，往往服務并不到位”，損害了鄉村治理權威。另一方面，隨著治理要求越來越規范化、正式化，面對上級的績效考核和過程考核，基層組織的應對方式有時較為刻板，存在應付心態，以致上級監督與村民參與難以較好結合，基層治理的規范性與有效性無法達成平衡。

（四）公共價值“懸浮”：村民自治與鄉村共治共享局面尚未形成

隨著農業稅取消和城鄉統籌發展，國家進行持續性資源輸入，公共財政覆蓋農村，一方面彰顯了黨中央對基層的重視與服務好建設好農村基層的決心，另一方面也體現出國家行政力量全面滲透村莊社會，行政邏輯開始取代自治邏輯。取消農業稅無疑是我國社會發展中劃時代的歷史進步，但是取消農業稅之后，“原有的農村社會的經濟職能被剝離，而新型的農村經濟共同體還未建立起來，這導致村民與村莊之間的紐帶聯系日漸松散，公共性大大衰減”。一方面，在沒有建立新型農村經濟共同體的情況下，現存的村莊公共事務逐漸成為各級政府部門通過駐村干部向村民配發資源的活動，這些活動按照特定的條件和程序實施，導致一些地方村民自治流于形式。另一方面，農村社會關系日益離散化、碎片化，農民對除個人家庭利益之外的集體事務鮮少關心，“大大降低了正式和非正式權威在廣大村民中的聚合力和代表性”。

群眾在資源“進村”中政治參與不足。村民作為新農村建設的主體，是資源下鄉工程的參與者、受益者、推動者和評價者。然而由于農村基層組織與村民聯系的松動和村民自治能力較弱，資源下鄉的過程中村民參與并不充分，存在“失語”現象。某些治理主體在缺乏摸底調研的情況下單向嵌入“行政意愿”，“群眾意愿”被排斥于資源下鄉工程之外，導致資源投入與村民需求脫節。如華北D村在家庭水井已得到普及后又重復翻建了自來水工程，雖已完工卻未通水，成為擺設。

二、數字賦能下沉式基層治理的內在邏輯

“社會治理重心向基層下移”是新時期黨和政府基于對基層治理形勢的準確判斷作出的一項重大宏觀決策，是我國社會治理現代化的基本要求。基層組織能夠以充分的自主性和能動性進行靈活治理或彈性治理是基層穩態治理的關鍵。在此語境下，農村基層組織作為社會治理的“前線”或“一線”，亟需履行職責的配套資源、解決問題的權力事項以及完成任務的其他相關要素。當前農村基層治理呈現“懸浮”樣態，人、財、物、權等治理要素相對集中于上層組織，權資不匹配導致的執法受阻影響基層治理實效，去“懸浮化”勢在必行。與“懸浮化”治理相對應的是“下沉式”治理，它強調國家權力精準“進場”鄉村社會，通過引導基層群眾自治實現社會共治。面對技術不斷升級迭代掀起的數字化浪潮，“全社會的數字化轉型已經成為現代化發展的前沿陣地，是中國式現代化的重要內容”，數字賦能下沉式基層治理成為新時代農村基層治理創新發展的重要著力點。

（一）在基層權力運行上，數字賦能下沉式基層治理為公共權力下放提供新模式

現代化的基層治理建設是助推國家治理效能綜合提升的重要構成因子，而向基層放權賦能是提升基層治理效能的關鍵路徑。為消解農村基層治理現代化進程中權力“懸浮”、定位模糊、權責失衡等窘境，黨的十八大以來，黨中央多次要求賦予地方更多自主權、給基層減負和放權賦能。黨的十八屆三中全會提出要把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。要想達到這一目標，離不開數字型“網格化”治理模式的協作配合。

“網格化治理”填補了基層社會治理中的“真空地帶”，有利于延長基層治理鏈條。數字賦能的“網格化治理”是夯實農村基層管控治理功能、增強基層治理主體回應能力的精細精準化工具，為進一步實現行政權力和公共資源下沉提供了創新、可靠的模式。一方面，“網格化治理”將行政管理資源盡可能下沉，動員和整合多種力量參與以具體網格為單元的基層社會治理。借助數字信息技術，網格化服務治理能夠實現自建基礎數據庫、不同部門的政務數據庫和行業專業數據庫的互聯互通，破除數據孤島。基于全面貫通、共建共享的網格化綜合信息系統可以實現資源的全域覆蓋和有效整合+優化配置公共資源，將人員、權限、設施等資源多、精、優下沉至網格之中，提升基層多元治理主體統籌調度權限與治理積極性，使其對各類治理事項能夠“第一時間發現、處置并解決”。另一方面，數字網格化治理采用交互、協作、一體化的治理方式和技術，實現網格內業務、部門、流程和職能的精密整合。建設全科網格，將醫療、社保、教育、通信等事項統一歸人社區網格，并按照“權責明確、方便服務”的原則，建立定格定員、分類指派、無縫對接的基層立體網絡服務體系，規范賦予鄉鎮政府的綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，有利于“形成服務邊界清晰界定、明確主體服務責任和層層分解服務目標的工作架構”，突出分級分類放權的專業性和精細性，增強鄉鎮行政執行能力。

（二）在基層資源配置上，數字賦能下沉式基層治理為財政保障提供新平臺

財權和財力是各級政府履行職能的重要基礎，基層財權更是國家財政體系“最后一公里”。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》明確指出，要完善鄉鎮財政管理體制，建立財政事權與支出責任相適應的制度，幫助彌補鄉鎮財力缺口；加強和規范鄉鎮財政國庫集中支付制度改革，推進鄉鎮國庫集中支付全覆蓋。數字時代，“數字財政”的誕生為全面強化和規范鄉鎮財政管理、建立健全現代財政制度提供了技術契機，對提升基層組織履職積極性意義重大。

數字技術是助推財政治理和公共服務升級的必由之路。首先，打造財政預算管理一體化、大數據應用智能化和財政信息系統云化等綜合財政數字化平臺，有利于聯通躊部門、跨層級的海量財政數據，基于泛財政“數字中心”實現各級財政運行情況數字可視化，從而能夠以科學智能的財政分析預測精準匹配地方財政場景，更好地保障政策資金流向基層，實現據實分配、精準滴灌。其次，依托大數據、區塊鏈、人工智能等數字技術，財政管理的智能化能夠實現每一筆直達資金從預算下達到資金撥付、從系統掛接到預警分析全程可監控、可追溯，及時發現并制止盤剝挪用、弄虛作假、資金沉淀等風險苗頭，實現轉移支付指標和對象100%對接，確保財政資金科學規范安全直達基層一線和惠企利民領域。最后，數字財政對財政效率的提升具有顛覆性的變革作用，通過“數據融合、政策集成”的一體化財政系統平臺，實現財政、預算單位、代理銀行之間的業務互通，讓繁雜的紙質憑單票據往來轉變為便捷高效的電子支付，突破以往逐級審批、層層下達的傳統財政資金投放機制，高效彌合中央與地方資源鴻溝，顯著提高資源的配置效率和使用效益，保障足額配套資源“沉”到基層，提升鄉鎮政府公共服務供給能力。

（三）在公共服務供給上，數字賦能下沉式基層治理為公共服務下沉提供新引擎

公共服務供給作為政府生命力的支撐，既是各級政府的基礎職能，也是公共權力運行的起點，更是政府使命價值的回歸。基層公共服務往往承載著人民對美好生活的需求，是將我國制度優勢轉化為治理效能的主要發力領域。隨著大數據和人工智能技術的不斷成熟，數字技術已成為創新驅動公共服務供給的一種新引擎，通過技術與場景的深度融合，農村基層公共服務供給正在進入數字時代。

所謂基層公共服務數字化供給，就是借助大數據、人工智能、云計算等新興數字技術優化服務需求識別、服務供給生產、服務供需銜接和服務質量評價的過程。首先，數據的整合匯聚與互聯互通，一方面，較大程度上降低了部門間銜接溝通及數據重復采集成本，使治理各個環節的配合、任務的對接更加及時準確；另一方面，通過平臺協同運行，將反映次數多、波及范圍大、應用頻次高的業務數據歸口管理，有利于治理主體實時掌握各類服務供需情況，通過業務數據分析，實現公共治理最優解，公共服務下沉更精準。其次，“一體化在線政務平臺”“流程化事項辦理機制”“一口受理、網上運轉、并行辦理、限時辦結”“APP點單+派單”等服務創新整合了部門資源，暢通了業務流程堵點，促使服務流程規范化、透明化，有利于提升服務下沉的效率和品質，推動民生訴求高效響應、公共服務“無縫”下沉，促使基層組織身往基層去，勁兒往基層使。最后，依托政務智能化管理平臺，將大數據分析貫穿于任務分解、責任落實、進度可知、考核精確等權力運行的各個環節，充分重視民意考核，堅持把民意考量數據作為衡量工作成敗的突出標準，依據數據分析實現服務最優、直抵需求的同時能夠實現干部實績數字化、可視化，避免官僚主義、服務“懸浮”導致的治理失效。

（四）在公共精神的培育上，數字賦能下沉式基層治理為公共精神重塑提供新場所

在農村基層治理中，“國家性”的內涵目標與“社會性”的基礎及成分同等重要，而二者有機結合的關鍵正在于“群眾工作”，廣大村民不僅是社會公共服務的被動享受者和選舉代表的投票者，更是表達自身利益、參與村莊決策和公共服務供給的有生力量。國家諸多惠農政策出臺、大量資源下鄉進村，其實施離不開對基層群眾的有效動員和組織。因此，培養公共精神，在當前碎片化、弱關聯傾向越來越顯著的農村基層治理中提高農民歸屬感，提升農民獲得感，是推動資源投入轉化為基層治理效能的關鍵。而數字空間作為擴大和補充傳統公共空間的重要平臺，進一步促進了農村基層的社會交往，使鄉村煥發活力。

以微信、QQ、微博等為代表的數字空間為聚合所有村民、重塑公共精神提供了新場所。一方面，以移動互聯網為基礎的社交媒體能夠對村民個體進行技術賦權，從宏觀和微觀上解構傳統的治理權威和權力結構，賦予民眾更多的政治參與機會和話語權，利用普及化、便捷化、匿名化優點拓展虛擬協商實踐空間，引導村民開展在線互動對話，協商解決治理難題，形成多元主體參與鄉村治理的發展路徑，再造以信息為基礎的鄉村治理共同體。同時，突破現實空間阻隔的數字“微平臺”通過將村內外每一個村民聯結起來，依托地域共同體持續增強村民公共交往，能夠喚醒其鄉土情感，強化村民的集體身份認同，塑造村民的公共責任感和參與感，有利于將原子化的村民重新組織起來參與集體行動和公共事務。另一方面，互聯網特別是大數據使鄉村社會中一些無處發力、難以奏效的民主監督狀況發生巨變，一些難題變得迎刃而解。如建立村監督微信群，為村級治理安上“千里電子眼”，讓村內相關通知公告和政務信息全部公開上網，接受民眾咨詢和質疑等，切實做到了“事事有著落”，有力保障了村民知情權、監督權和參與權，使一切“不規矩”行為無處遁形。

三、數字賦能下沉式基層治理的實現路徑

稅費改革通過自上而下的財政再分配方式改變了基層政府的職能，轉型期的公共政策施行具有漸進性，不可避免地會產生適應性矛盾，即稅改后農村基層治理中出現資源投入與基層政府建設、群眾認可不匹配等“意外”情況，治理有“懸浮”之態。伴隨數字技術在公共治理領域深度應用并成為提高基層治理效能的有效手段，下沉式基層治理將會以大數據、人工智能和云計算等技術為核心驅動力，以現代信息網絡為重要載體對傳統治理進行全環節、全鏈條的數字化改造，智慧高效運用決策權、配置權推進治理主體、治理要素和治理對象的高度協調，以一體化、全流程平臺運作為依托著力打造精準研判、關聯分析的大數據應用場景，促進業務升級、服務規范和決策優化，構建全領域動態治理、全時空精準治理、全要素智慧治理和全鏈條無縫治理格局。

（一）深化財政數字化改革，破解財政之困

圍繞財政大數據的價值和分析應用，以財政大數據系統和信息平臺為支撐，推進財權與事權科學下放、配置，充分調動基層政權組織治理的積極性、主動性。財政數字化轉型可以從構建數據倉庫、搭建財政大數據應用場景、推進預算管理一體化建設、優化資金績效評價體系等四個方面推進。

1.聚力整合多系統、多層級、多部門的財政數據，構建數據倉庫。以大數據、算法等數字技術為支撐，以統一規范的數據標準體系為基礎，將分散、孤立的財政綜合監管及信息數據集中存儲、融合共享，破除部門間信息孤島、服務割裂等困境，暢通各級預算單位內部及與相關部門間的財政信息通道。數據有序共享和管理有機銜接有利于提高財政資金在機關內部運行的流暢度、時效性和到位率，減少資金流失和損耗，切實保證其流至末端基層。

2.基于數據倉庫深度挖掘數據價值，搭建財政大數據應用場景。以地理空間信息平臺為載體繪制民生地圖，摸清各地鄉鎮的宏觀經濟發展狀況、政府公共財政投入及績效情況、地方赤字率與財政風險趨勢，以可視化、形象化的數據分析精準研判財政支出領域、種類和規模并及時感知和預警財政運行風險，以智能最優決策精準把握中央財政向地方鄉鎮財政分配的傾斜力度，確保農村基層財政運行得到持續長效保障。

3.將統一的制度規范嵌入信息系統，加快推進預算管理一體化建設。全面梳理各級預算單位資金賬戶、往來款項及預算執行情況等信息，以規范的預算管理數據結構推動實現各級政府預算編制、預算執行、決算和預算考核等業務環節標準化、規范化、程序化，建成貫通全國的預算管理一體化系統，實現資金從預算分配源頭到使用末端全過程流向明確、使用規范、進度可控，強化數據留痕和數據可追溯，實現各級預算執行動態跟蹤和實時反饋，最大化釋放財政資金直達基層機制的潛能，確保資金下達和資金監管同步。

4.應用大數據分析推動政策資源精準落地，優化資金績效評價體系。政策落實力度和執行效果是決定宏觀政策調控效果的兩個重要因素。大數據時代，基于數據集成的大數據挖掘、計算和預測分析技術不僅有利于直達資金“精準滴灌”“精確發力”，增強政策落實力度，同時能夠推動健全績效監督和評價體系，提升政策執行成效。要充分運用傳感器、掃描儀、日志記錄、條形碼和二維碼等現代數據采集工具，在確定資源分配方案前深入各區縣高效采集調研信息數據，加強數據互聯互通，憑借大數據強大的精準分析和決策支持能力，科學評估謀劃項目安排，基于數字化平臺實現部門線下自主核實、線上校驗資格、數據精準匹配、“政策準確找人”，確保資金項目精準“投向”目標基層，更大程度掃清資源“下沉”盲區，實現資金“精準滴灌”，集中財力保障各項重大戰略部署和重點任務。

（二）聚焦基層網格化數字治理，向農村基層有效放權

黨的二十犬報告明確提出：“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺。”基層網格化治理作為推進城鄉基層善治的重要實踐探索，是以互聯網、大數據等為支撐，以細化網格治理單元、統一調配資源要素等為手段，通過對單元內人、地、事、物、情實施信息化、動態化管理，實現無縫隙、精細化的社會治理模式。網格化治理通過行政權力下沉，強化了政治權力與基層復雜治理情景的精確銜接，健全網格化建設是增強農村自治權、實現基層政府對鄉村社會“嵌入式治理”的重要抓手。

1.建設鄉村網格化管理信息系統，更加科學精準劃分治理網格。依托大數據識別與集成分析、物聯網在線聯動監測等信息技術手段，有效集成轄區內人口情況、房屋場所、黨建黨務、政務服務、社情民意等多源動態信息數據，以統一的數據規范和信息技術標準做到分類編碼和精準標示，深度分析不同層級數據，最大程度精準定位網格點，提升農村網格精準管理和服務能力，實現對農村基層的有效賦權。

2.搭建農村網格化治理信息服務平臺，加強全科網格建設。以網格化信息系統建設為牽引，以數據智能、強大業務場景算力為依托，“一個平臺”高效整合單元內綜治維穩、安全生產、環境整治、應急管理等多領域、多部門、多層級治理事項，同步推動全科服務管理事項在網格內延伸落實，“一張網”整合全要素服務。加強基層網格系統間的全域對接和聯動融合，推動各方信息數據向平臺匯聚、各級資源力量向網格聚攏，進而將平臺建設成數據互通、部門集成、可交互操作的智能化中樞，基于平臺實現農村基層網格化治理統一管控和統一調度，實現全科網格服務一網統籌、全域覆蓋、網格全能，為公共權力更大范圍、更寬領域下沉鄉鎮基層提供持續動力，實現基層治理擴權賦能。

3.強化網格化信息系統和信息平臺的聯動運行，合理配置權責。以鄉村網格化信息系統的海量信息數據為基礎，以鄉村網格化治理信息服務平臺為重要載體，利用大數據融合分析及分類算法等技術對各類基層治理數據進行頻率分析和碰撞對比，實現對各類權責事項的智能分析和整體研判，對每個“阿格”中的管理問題分層分類，科學精準梳理權責清單、明晰權責界限。通過“手機App上報信息+信息系統分類識別+信息平臺派單處理”機制，將分好類、編好號的待處理事項精準派發，嚴格界定各部門的權限和治理范圍，同時以標準化、流程化、可留痕、可追溯的事務處理機制實現系統內部問題處置流程清晰可見，治理主體和責任主體精準綁定，解決權責模糊以及權責不等問題。制定平臺限時辦結制度，加強考核問效，對未在規定時限內完結事務等情況，平臺預警直接扣分甚至線下問話，同時基于平臺考核深化積分激勵機制、打通干部儲備和晉升渠道，發揮“制度約束”和“正向激勵”的雙杠桿作用，倒逼基層網格責任主體齊抓共管、履職盡責。

（三）加強智慧村莊建設，有效運用數字賦能的網絡化社群，打造新型村莊治理共同體

數字時代的智慧村莊建設，將公共服務通過數字化渠道高效精準傳遞至不同時空領域的村民，為鄉村治理“提質增效”。同時通過“去中心化”、易操作高互動的數字終端對多元治理主體進行有效賦能，打造虛實共生的網絡空間，為村民的持續互動和深度參與提供便捷，充分激活農村基層治理的主體力量，加強政社共治，打造面向現代化的新型村莊共同體。

1.建構“數字化+政務服務”體系。堅持整體“智治”，以數據集中和共享為途徑，打破數據孤島，推動政務服務數據統籌、業務融通以及系統整合。加強“一網通辦”的一體化在線政務服務平臺建設，打造透明高效的“一口受理、網上運轉、并行辦理、限時辦結”的一流在線政務服務。不斷擴大線上審批、查詢、辦證、投訴、求助等服務項目范圍，在統一平臺要求下建設數據標準、梳理服務事項、規范服務流程、精簡服務環節，拓寬平臺辦事的廣度和深度。應用綜合數據信息處理的大數據分析優勢最大程度挖掘數據價值，開展科學決策，針對群眾和企業多樣化需求合理配置資源，避免供給不足、供給冗余和無效供給，有效推動公共服務精準化供給進程。建立自主高效的線上線下問題收集、事件一鍵報送平臺、部門受理自動分工派發的工作模式以及迅速響應的“一線處置”機制，推動民生訴求閉環處理、便民服務直達快辦。“數據多跑腿”使得村民可以隨時隨地享受“高效率”和“高回應性”的公共服務，增強其對鄉鎮政府的認同感和信任感，使黨領導的農村基層組織成為服務群眾、維護穩定的戰斗堡壘，使村民真正成為鄉村建設的參與者。

2.搭建基于信息公開的“村務聯絡微信群”。以村為單位、戶為代表，構建“黨員+干部+村民代表”多元主體的組織結構，圍繞村治事項、村務決策、政策宣傳和村民訴求等事務在群里直接互動討論，通過時空場域聯結，形成多元主體協商治理合力。鄉鎮相關部門通過聯絡群發布最新政策信息、公共議題等，基于“屏幕聯系”與村民展開交互式對話協商，在與村民的咨詢互動中有效促進村民正確領會中央文件精神，在充分征集民意、考慮民情的基礎上開展彰顯村民集體意志的治理活動，聯合多方力量切實解決治理難題，重塑農村公共權威。在數字技術驅動下，村民通過“進群”實現“主體性進場”，突破時空阻隔，基于去中心化、開放性的網絡平臺開展數字行動，以自主意識表達利益需求，以平等身份參與村莊治理。村民意志和政府回應也將在群眾和部門之間直接順暢傳遞、對接，有利于突破傳統政府中心主義和行政壁壘，激發村民參與公共事務的主體意識和積極性，加快構建共建共治共享的鄉村善治新格局。

3.創新“微信群監督渠道”。搭建以縣區紀委監委牽頭、鄉鎮參與、村級全覆蓋的“村務監督微信群”，群內實施實名制，以鄉鎮紀委書記為群主，以鄉鎮監委執紀干部為骨干，輔之以村“兩委”主要負責人、駐村工作組主要負責人、村民代表，重點對黨務、村務、財務“三務”內容以及各項惠農惠民信息進行公開，充分保障村民對涉及切身利益、普遍關心事項的參與權、知情權和監督權。開通群內一鍵投訴舉報通道，聚焦村務信息公開的落實以及基層干部的治村行為，形成“群眾一鍵投訴一大數據精準捕捉一信息直達縣紀委監委”的村級閉環監督機制，實現指尖“微監督”。縣區紀委監委要及時復合審定群內公開信息，再度“打撈”未受理和待辦事項，涉及重要問題線索的實施重點跟蹤監督，公開通報基層違紀違法案例。“村務監督微信群”通過鄉鎮紀委監委執紀干部、村干部和村民“共同在場”實現對公共治理行為的“三重注視”，一切治理決策、過程和結果均須通過網絡公開透明化，防止基層干部對國家政策的“利己化”解讀和“異化執行”，有效遏制基層治理場域中的權力異化和腐敗行為。

四、結語

基層治理是國家治理的基石，是政治制度框架或政治結構中最基層的權力運作形式，它既是理解社會整體性轉型發展的基本方式，也是研究國家發展路徑的重要切入點。農村稅費改革正式實施后，伴隨著我國城市化快速推進，社會結構、生產方式和組織形態深刻變化，治理“懸浮化”成為農村基層政府組織體系及權力運行生態的一個突出問題。隨著以大數據、云計算和人工智能為代表的數字元素對政府治理的嵌入日趨普遍和深入，基于技術與治理的深度融合實現社會治理網絡化轉型、數字化轉型和智慧化轉型成為解決農村基層治理體制機制問題的必然選擇。數字賦能下沉式基層治理的實施，創新了農村基層應對“懸浮”問題的實踐形式，推動實現基層下沉式、無縫隙和協商型數字治理，使農村基層治理供求關系朝著精細化精準化方向發展。

數字賦能下沉式基層治理是一項兼顧宏觀治理和微觀治理的復雜系統性工程。圍繞鄉村治理場域的新趨勢、新變化和新特征，未來的研究應以技術嵌入為依托，以制度供給為保障，深入探討如何在現有制度體系下衍生出差異化的、具有地域特色的數字鄉村治理共同體模式。同時也要警惕現代數字網絡技術與生俱來的“雙刃劍”效應，盡可能有效規避諸如“數據煙囪”、數字鴻溝、“數字利維坦”、數字形式主義和信息安全等數字風險。

責任編輯 劉海巍