國土空間治理現(xiàn)代化視域下陸海統(tǒng)籌的立法檢視與制度建構(gòu)

摘要：陸海統(tǒng)籌是中國式現(xiàn)代化背景下提出的重大戰(zhàn)略創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。陸海統(tǒng)籌關(guān)注陸域和海洋二者的關(guān)聯(lián)與互補，強調(diào)通過統(tǒng)一規(guī)劃實現(xiàn)陸域與海洋的協(xié)調(diào)發(fā)展。立足央地立法實踐經(jīng)驗與反思，當前陸海統(tǒng)籌立法呈現(xiàn)出陸海生態(tài)環(huán)境保護互補性不足、陸海自然資源利用互益性缺失和陸海綜合管理體制互通性欠缺等問題。實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌需要從國土空間治理的宏觀視域下對陸海要素與空間進行整體布局與規(guī)劃。“國土空間規(guī)劃法”與“國土空間開發(fā)保護法”是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌目標的重要制度載體，應(yīng)當明確陸海統(tǒng)籌的基本原則地位、核心制度目標、關(guān)鍵制度任務(wù)和體制改革方向。通過設(shè)計“海洋國土”專門性制度，建立涵蓋海域、海島、濱海地區(qū)等全要素的海洋區(qū)域開發(fā)保護制度，建立涵蓋港區(qū)、灣區(qū)、生態(tài)區(qū)等基本統(tǒng)籌單元的海洋重點功能區(qū)管理制度，建立海洋資源開發(fā)、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等海洋事業(yè)產(chǎn)業(yè)促進制度。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;海洋國土;海洋開發(fā)保護;國土空間治理

中圖分類號：D922.3" " "文獻標識碼：A" " "文章編號：1003-1502（2024）01-0053-12

一、問題的提出

2023年7月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，實施最嚴格的地上地下、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境治理制度，健全國土空間用途管制制度[1]。堅持高質(zhì)量發(fā)展，促進人與自然和諧共生，是中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求之一，也是綠色發(fā)展理念的核心要義[2]。陸海統(tǒng)籌作為中國式現(xiàn)代化的重要組成部分，對相關(guān)立法中貫徹陸海統(tǒng)籌理念提出了新的要求，法律修訂工作正在持續(xù)推進。但總體上來看，當前我國陸海相關(guān)法律法規(guī)在實踐中仍面臨立法不足、規(guī)范沖突、職責(zé)不清、標準不一等現(xiàn)實問題，導(dǎo)致陸海治理中問題頻現(xiàn)。

陸海統(tǒng)籌強調(diào)在國家發(fā)展中樹立起統(tǒng)籌陸海兩大系統(tǒng)的理念，它是通過對陸海的統(tǒng)一規(guī)劃，制定出一套具備統(tǒng)一開發(fā)、管理的標準，并進行有效的跨部門協(xié)調(diào)，以推動陸地和海域各要素實現(xiàn)相互銜接與良性互動[3]。自2010年后，區(qū)域經(jīng)濟、城市規(guī)劃、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者都增加了對陸海統(tǒng)籌的關(guān)注，深化了對陸海統(tǒng)籌認識論、實踐論的研究。相較而言，法學(xué)領(lǐng)域主要聚焦陸海統(tǒng)籌在法律中的實現(xiàn)路徑。相關(guān)研究可分為兩類：一是某一治理領(lǐng)域如何實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌[4]。如劉大海等提出，海岸帶地區(qū)是推進陸海統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，應(yīng)在全面梳理現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)上，出臺“海岸帶管理法”[5];談蕭等認為，海洋保護地是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌和海洋高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵切入點，應(yīng)著力推動建立陸海統(tǒng)籌理念下海洋保護地法律體系[6]。二是如何在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上貫徹陸海統(tǒng)籌原則。賀蓉認為，在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》中貫徹陸海統(tǒng)籌原則的修訂難度小，具有現(xiàn)實可操作性[7];李摯萍認為，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌理念，需從整體上重構(gòu)現(xiàn)行陸海生態(tài)環(huán)境保護層面的法律體系，并指明《中華人民共和國環(huán)境保護法》在陸海生態(tài)環(huán)境保護法律體系中的龍頭法地位[8]。基于上述研究可知，雖然法學(xué)界對于如何在現(xiàn)有法律制度中貫徹陸海統(tǒng)籌理念上作出了積極探索，但尚未站在全局視角對全國國土空間開發(fā)保護法治向度進行有效構(gòu)建。宏觀上，陸海統(tǒng)籌的法律實現(xiàn)是一項涉及“立改廢釋”多措并舉的復(fù)雜進路。僅在現(xiàn)行法律體系下落實陸海統(tǒng)籌理念，無法體現(xiàn)目前生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)走向融合的差異化系統(tǒng)空間觀的立法趨勢[9]，也難以解決目前分散立法模式及傳統(tǒng)經(jīng)濟立法價值導(dǎo)向下局限于特定生態(tài)要素或空間的立法困境。微觀上，既有研究或是陷入對陸海統(tǒng)籌的純粹理論推演，或是聚焦某一命題的實證分析，未能將理論研究置于實踐視域下，以專業(yè)化制度規(guī)則回應(yīng)中國環(huán)境法治的實踐需求。

當前陸海發(fā)展的主要矛盾在于空間布局問題，陸海統(tǒng)籌考量的是海洋、沿海和內(nèi)陸的協(xié)同發(fā)展，需要宏觀層面的立法作為指導(dǎo)。因此，本研究將陸海統(tǒng)籌納入國土空間治理立法中進行探討，具體分析如何在“國土空間開發(fā)保護法”及以“國土空間規(guī)劃法”為主體的空間法律體系中實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌治理與開發(fā)保護。

二、央地立法中陸海統(tǒng)籌關(guān)涉制度的規(guī)范梳理與問題檢視

陸海統(tǒng)籌在維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的地位日漸突出。當前我國已逐漸拋卻傳統(tǒng)“重陸輕海”觀念，開始將海洋作為國家建設(shè)的重要著力點。陸海統(tǒng)籌理念最早樹立于沿海地區(qū)的地方性規(guī)章制度當中，其在政策文本中的表達經(jīng)歷了“點—線—面”的漸進式演變。隨著一系列以陸海統(tǒng)籌為政策指導(dǎo)的試點工作的縱深推進，當前關(guān)于濱海濕地、海岸線、海島等場域的法律文件，均將落實陸海統(tǒng)籌作為基礎(chǔ)性要求，使變化的源泉得以從法律秩序之內(nèi)開掘出來[10]，這也為后續(xù)陸海統(tǒng)籌的法治建設(shè)提供實踐基礎(chǔ)。

（一）央地立法中陸海統(tǒng)籌關(guān)涉制度的規(guī)范梳理

1.中央立法中陸海統(tǒng)籌制度梳理

從憲法法律層面看，中央通過不同層級的立法建構(gòu)貫徹陸海統(tǒng)籌治理模式。一是十三屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態(tài)文明”寫入憲法，為海洋生態(tài)文明建設(shè)提供了明確的憲法依據(jù)。二是通過立法規(guī)劃從頂層設(shè)計上明確陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標。十三屆、十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃先后將“國土空間開發(fā)保護法”與“國土空間規(guī)劃法”分別列為第二類與第一類立法項目，提出形成全國國土空間治理“一張圖”等階段性目標。三是通過立法修訂工作，落實陸海統(tǒng)籌理念，貫徹生態(tài)環(huán)境整體保護要求。如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（修訂草案）第三條明確海洋環(huán)境保護應(yīng)當堅持陸海統(tǒng)籌、綜合治理等原則。四是出臺綜合性法律，落實陸海綜合治理、多元主體協(xié)同共治等立法任務(wù)。如《中華人民共和國長江保護法》第六十條明確了相關(guān)主體應(yīng)按照陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動的要求，制定實施長江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)和其他保護措施方案。

從法規(guī)規(guī)章層面看，中央各有關(guān)單位通過制定一系列配套措施，為陸海統(tǒng)籌治理的落地實施進行先行探索或提供具體支撐。國家海洋局印發(fā)《海岸線保護與利用管理辦法》，要求實施海岸線分類保護，在編制實施土地利用、城鄉(xiāng)和港口規(guī)劃等涉及海岸線的相關(guān)規(guī)劃時，嚴格落實自然岸線保有率的管理要求。沿海岸線開發(fā)布局必須統(tǒng)籌考慮陸域和海域相協(xié)調(diào)，開發(fā)強度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。國家海洋局等部門印發(fā)《圍填海管控辦法》，明確要以陸海統(tǒng)籌為原則對圍填海活動實施有效管控，嚴格控制圍填海活動對海洋生態(tài)環(huán)境的不利影響。財政部印發(fā)《海島及海域保護資金管理辦法》，提出海島及海域保護資金的管理和使用應(yīng)當符合國家宏觀經(jīng)濟政策和涉海規(guī)劃，堅持保護優(yōu)先、陸海統(tǒng)籌。

在治理理念到政策術(shù)語再到法律術(shù)語的轉(zhuǎn)化過程中，陸海統(tǒng)籌確立起自身概念的適用范圍。通過梳理現(xiàn)行法律可知，《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》等立法工作的推進，表明目前我國立法在縱向上由要素型“線性立法”向區(qū)域型“整體立法”轉(zhuǎn)變。目前，以要素為調(diào)整對象的領(lǐng)域法，仍占據(jù)環(huán)境法律體系的半壁江山。在后續(xù)法律修訂工作中，可將要素型立法向區(qū)域型立法轉(zhuǎn)變[11]。這不僅有助于疏解現(xiàn)有陸海空間法律及規(guī)劃沖突的問題，又可以實現(xiàn)特定區(qū)域內(nèi)各環(huán)境要素的綜合治理。

2.地方立法對陸海統(tǒng)籌理念制度化的總成

為貫徹落實中央關(guān)于陸海統(tǒng)籌的精神，解決地方面臨的陸海沖突問題，近年來各地積極制定適合本省市發(fā)展的相關(guān)規(guī)范性文件，以達成改善陸海環(huán)境，實現(xiàn)陸海生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要目標。目前，包括《天津市海洋環(huán)境保護條例》《浙江省生態(tài)環(huán)境保護條例》等海洋立法及《山東省測繪地理信息條例》等非專門海洋立法在內(nèi)的共計46部地方性法律法規(guī)（見表1），都將陸海統(tǒng)籌作為陸海綜合管理的基本原則之一①。從總體上看，各沿海省市基本形成了因地制宜的陸海綜合管理體制。下文將從天津市、山東省、大連市等典型省市展開分析。

天津市以解決海洋突出問題為導(dǎo)向，對陸海統(tǒng)籌治理展開前瞻性規(guī)劃。早在2012年出臺的《天津市海洋環(huán)境保護條例》已在總則部分明確了在海洋環(huán)境保護中應(yīng)堅持陸海統(tǒng)籌原則，建立海洋環(huán)境整治與陸源污染控制相結(jié)合的海洋環(huán)境保護機制。后續(xù)修訂的《天津市海洋環(huán)境保護條例》《天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》在構(gòu)建陸海協(xié)調(diào)管理機制、推進陸海協(xié)同治污、開展陸海協(xié)同監(jiān)測、加強綜合執(zhí)法等方面進一步落實了陸海協(xié)同治理模式。為推進陸海經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，天津市出臺首部推進海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)《天津市促進海水淡化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》，同樣作為全國首部以促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和為立法主旨的《天津市碳達峰碳中和促進條例》，實現(xiàn)了陸海碳循環(huán)與“雙碳”目標的緊密結(jié)合。

山東省實現(xiàn)了海岸帶立法全覆蓋。海岸帶是陸地和海洋相互作用的地帶，位于陸海銜接處。山東省通過出臺與海岸帶相關(guān)的法律法規(guī)，并在其中貫徹陸海統(tǒng)籌理念，有力地推動了對海岸帶的綜合整治和系統(tǒng)修復(fù)。具體來看，山東省沿海各市出臺了各具特色的本地海岸帶保護條例。如《青島市海岸帶保護與利用管理條例》以設(shè)立陸海綜合管理體制、明確陸海統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方式，實現(xiàn)對海岸帶的有效修復(fù)和高效能治理。《濰坊市海岸帶保護條例》細化措施，聚焦海岸帶近海污染防治。《威海市海岸帶保護條例》進行制度設(shè)計，將海岸帶分區(qū)分類保護作為海岸帶保護立法的核心制度。山東省在對海岸帶的立法中貫徹陸海統(tǒng)籌理念，有效彌合了處于陸、海兩套治理體系“治理斷點”的特殊空間。

大連市就國土空間規(guī)劃中如何貫徹陸海統(tǒng)籌理念進行了有益嘗試。《大連市國土空間規(guī)劃條例》是全國首個國土空間規(guī)劃條例，不僅在第一章就明確了陸海統(tǒng)籌理念，還在國土空間用途管制一章中專門提出了推進陸海一體化、陸海生態(tài)共治等具體落實方案，第三十條指出，“海域使用應(yīng)當遵循統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)、節(jié)約集約利用和保護環(huán)境的原則”，第三十三條要求“市及區(qū)（市）縣人民政府應(yīng)當依據(jù)國土空間規(guī)劃以及國家和省有關(guān)規(guī)定確定本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護范圍，嚴格濕地用途管控”。在《大連市國土空間規(guī)劃條例》中，陸海統(tǒng)籌已成為大連市域內(nèi)國土空間開發(fā)所必須遵守的理念。

以上省市在中央陸海統(tǒng)籌精神指導(dǎo)下的“先行先試”已取得一定成效，尤其是地方政府在海岸帶管理上的立法與規(guī)劃、海洋生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)等方面的行動，為陸海統(tǒng)籌理念進一步融入國家層面的法律積累了豐富經(jīng)驗。這些省市嘗試的貢獻在于：一是將海岸帶作為陸海統(tǒng)籌的核心區(qū)域，實現(xiàn)了海岸帶綜合管理。二是基于自然解決方案，開展陸海一體化、協(xié)同發(fā)力的環(huán)境保護。三是推動構(gòu)建協(xié)同治理機制等。但各地在貫徹陸海統(tǒng)籌的實踐中尚存在立法碎片化、分要素多頭治理、陸海管理不協(xié)調(diào)等問題。未來應(yīng)充分總結(jié)地方立法的創(chuàng)新模式，建立有效制度體系解決實施中的問題，填補環(huán)境與資源保護領(lǐng)域的法律制度空白，使陸海統(tǒng)籌的落實有章可循、有法可依。

（二）現(xiàn)階段央地立法中陸海統(tǒng)籌關(guān)涉制度的缺憾檢視

中央對陸海統(tǒng)籌工作的高度重視以及地方先行先試建立的制度基礎(chǔ)，為新時代國土空間治理中陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)創(chuàng)造了有利條件。但從制度實施效果來看，目前分散立法模式下，陸海生態(tài)保護、資源利用、污染治理等方面仍缺乏協(xié)同，無法全面實現(xiàn)陸海一體化的治理效果。

1.陸海生態(tài)環(huán)境保護互補性不足

當前海洋生態(tài)保護與陸地生態(tài)保護的立法呈現(xiàn)出“分要素多頭治理”態(tài)勢。分割式立法導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境的整體保護不足，在治理中會存在陸海連接不暢等問題。在治理方式上，既有海洋防治污染相關(guān)法律缺乏綜合性治理措施，難以有效應(yīng)對陸源污染物對海洋環(huán)境的侵蝕。陸上污染物向海洋環(huán)境的轉(zhuǎn)移多屬于面源污染，且持續(xù)性強、來源廣，即使是達標排放的各種污染物，經(jīng)過長時間長距離遷移、轉(zhuǎn)化，通過氣、水循環(huán)等途徑匯入海洋，也可能污染海洋[12]。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》雖然明確相關(guān)主體加強入海河流管理，做好與水污染防治有關(guān)法律的銜接，但《中華人民共和國水污染防治法》對跨行政區(qū)域的水污染糾紛等規(guī)定，仍停留在政府間協(xié)商解決的階段，治理實踐當中仍存在著僅靠入海口的海洋主管部門對陸源污染物進行執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)象[13]。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》所規(guī)定的重點海域總量控制制度，也因?qū)嵺`中未能針對全部海域?qū)嵤┍O(jiān)控，導(dǎo)致違規(guī)排污量難以達到有效控制。

在國土空間規(guī)劃上，既有海洋空間規(guī)劃與陸地空間規(guī)劃的分區(qū)邏輯存在顯著差異。不同治理邏輯驅(qū)使產(chǎn)生差異化管控規(guī)則[14]，導(dǎo)致陸海相鄰區(qū)域空間功能沖突、陸海生態(tài)紅線不銜接、陸海管理部門對海岸線的認定不統(tǒng)一等問題普遍存在。以生態(tài)保護紅線為例，陸地生態(tài)保護紅線與海洋生態(tài)保護紅線因制定時間、制定標準差異，造成陸海生態(tài)保護紅線存在交叉（與基本農(nóng)田紅線上的沖突尤為突出）或生態(tài)保護紅線“留白”等問題[15]。為回應(yīng)新時代國土空間規(guī)劃治理體系建設(shè)需要，《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》等相關(guān)生態(tài)紅線管理規(guī)定相繼出臺。上述規(guī)定在管控對象上未區(qū)分陸域與海域，在管控要求上表現(xiàn)為嚴格禁止生產(chǎn)性、建設(shè)性活動，但這與原有海洋生態(tài)保護紅線的管控要求相沖突，也并未關(guān)注與海洋生態(tài)紅線的銜接[16]。

2.陸海自然資源利用互益性缺失

受到傳統(tǒng)“重陸輕海”觀念的影響，目前我國陸海資源利用互益性缺失。其表現(xiàn)之一在于，在陸地經(jīng)濟作為經(jīng)濟發(fā)展主力軍的背景下，我國對海洋經(jīng)濟發(fā)展的重視程度相對不足。一方面，我國海洋資源的開發(fā)利用尚處于淺層階段，海洋開發(fā)活動主要集中在灘涂、灣區(qū)等易開發(fā)地，對具有豐富海洋資源的遠海深水區(qū)海域的開發(fā)力度不足。例如，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，淡化海水等“非常規(guī)水”的利用規(guī)模日益擴大，但我國現(xiàn)行《中華人民共和國水法》并未將“非常規(guī)水”納入調(diào)整范圍。另一方面，生態(tài)保護同資源利用在調(diào)整對象上存在價值目標錯位問題，導(dǎo)致部分法律在海洋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護間的矛盾難以調(diào)和。例如，《海洋自然保護區(qū)管理辦法》第十五條明確規(guī)定海洋自然保護區(qū)內(nèi)禁止“任何有損保護對象及自然環(huán)境和資源的行為”，這條規(guī)定過于突出生態(tài)環(huán)境保護的絕對優(yōu)先地位，忽視了不同區(qū)域環(huán)境承載力之間的差異及環(huán)境本身的自我修復(fù)能力。已有海洋保護地規(guī)劃中，自然環(huán)境要素未能與經(jīng)濟要素進行有效結(jié)合，導(dǎo)致具有經(jīng)濟、生態(tài)雙重價值的保護地的利用效果較差[6]，還壓縮了保護地內(nèi)居民及涉海企業(yè)的生存空間，以至于實踐層面諸多自然保護地存在“普遍違法”現(xiàn)象[17]。

陸海經(jīng)濟之間互補性缺失的表現(xiàn)之二在于陸地對海洋開發(fā)與保護的支持性機制較為欠缺。現(xiàn)有研究表明，海洋經(jīng)濟發(fā)展自身的循環(huán)鏈條在本質(zhì)上依然需要有強大的陸地經(jīng)濟和相關(guān)產(chǎn)業(yè)作支撐[18]。但目前我國海陸產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體系并不健全，在陸域經(jīng)濟與海域經(jīng)濟的互動性上仍須進一步發(fā)展。一方面，作為重要陸海連接處的港口建設(shè)與陸地交通設(shè)施建設(shè)、腹地需求不匹配;另一方面，陸海產(chǎn)業(yè)缺乏協(xié)同性，沒有形成一體化的陸海產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。上述問題有待法律進一步回應(yīng)。

3.陸海綜合管理體制互通性欠缺

自然生態(tài)地理單元的無形邊界與行政區(qū)域的有形分割導(dǎo)致陸海統(tǒng)籌目標難以實現(xiàn)。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革高度關(guān)注精簡海洋管理與開發(fā)機構(gòu)，明確各治理主體權(quán)責(zé)邊界。雖然完成了將環(huán)保責(zé)任歸生態(tài)環(huán)境部，其他開發(fā)、管理責(zé)任歸自然資源部的改革創(chuàng)舉[19]，但此次改革仍存在工作機制協(xié)調(diào)性不強等問題。

一方面，關(guān)于新組建部門的職能劃分、中央與地方之間的分工等問題，仍需立法明確。一是雖然自然資源所有者與監(jiān)督者分開有利于相互配合與監(jiān)督，但實踐中的開發(fā)與保護始終應(yīng)當同步，如何做到二者協(xié)同，亟須高位法的方向性、原則性指導(dǎo)。二是中央和地方有關(guān)生態(tài)環(huán)境管理和監(jiān)督職能如何分工等問題也須盡快明確。實踐中，部分地方在生態(tài)環(huán)境治理過程中已建立部門協(xié)調(diào)機制，但跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)因缺乏明確的法律依據(jù)，對資源的保護、利用、聯(lián)合執(zhí)法等方面的效果較為有限。三是在推進陸海污染防治與海洋生態(tài)保護修復(fù)時，存在一定的滯后和不協(xié)調(diào)。現(xiàn)有法律缺乏陸海一體的環(huán)境監(jiān)管體系，難以通過環(huán)境信息交流平臺、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系等對陸海生態(tài)系統(tǒng)進行預(yù)防與監(jiān)測，更未對海洋自然災(zāi)害、海洋污染事件等海洋風(fēng)險的預(yù)防措施作出明確規(guī)定。

另一方面，現(xiàn)有的國土空間開發(fā)保護法律法規(guī)中，對社會參與的支持、引導(dǎo)和保護力度不夠，社會力量參與薄弱的問題持續(xù)存在。一是在沒有健全法律規(guī)定的前提下，司法層面壓縮社會主體提起海洋環(huán)境民事訴訟的現(xiàn)象層出不窮。二是在海洋生態(tài)環(huán)境治理層面公眾認可度較低，公私合作理念不足。現(xiàn)有法律對于公眾參與海洋環(huán)境治理的規(guī)定流于形式，成為宣示性條款。

三、國土空間治理現(xiàn)代化框架下陸海統(tǒng)籌的路徑設(shè)計與制度建構(gòu)

陸海統(tǒng)籌理念符合國土空間規(guī)劃陸海一體、相互作用的客觀規(guī)律，突出了海洋保護利用的特殊性。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃明確了“國土空間規(guī)劃法”作為一類立法，是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。而《自然資源部2023年立法工作計劃》中也明確提出，自然資源部擬報國務(wù)院審查“國土空間開發(fā)保護法”法律草案，并積極配合立法機關(guān)推進“國土空間規(guī)劃法”的制定等相關(guān)立法任務(wù)，進一步在頂層設(shè)計上優(yōu)化了國土空間格局。“國土空間開發(fā)保護法”“國土空間規(guī)劃法”是對當下國土空間開發(fā)保護與空間規(guī)劃，以及未來所面臨的發(fā)展問題、發(fā)展目標所作出的總體安排，具有治理空間尺度大、治理手段復(fù)合性強、治理主體多元化等特征[20]。只有在國土空間視域下前瞻性地樹立起陸海統(tǒng)籌理念，在頂層設(shè)計上優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，才能推動實現(xiàn)不同治理空間、環(huán)境要素內(nèi)部整體協(xié)調(diào)發(fā)展。“國土空間開發(fā)保護法”與“國土空間規(guī)劃法”將協(xié)同為陸海統(tǒng)籌提供立法空間和制度供給，并與其他空間類法律進行有效銜接，使陸海統(tǒng)籌理念得以在整個空間法律體系中貫徹落實。

（一）明確國土空間治理陸海統(tǒng)籌原則的理論基石

首先，堅持總體國家安全觀是陸海統(tǒng)籌的根本遵循。安全價值是陸海統(tǒng)籌理念的實施底線[21]。在國土空間開發(fā)保護與空間規(guī)劃立法中貫徹陸海統(tǒng)籌的首要保障是一切活動的安全性，這與黨的十九大報告中指出的“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的治國思路相一致[22]。在海洋國土安全領(lǐng)域，習(xí)近平總書記強調(diào)，要統(tǒng)籌維穩(wěn)和維權(quán)兩個大局，堅持維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益相統(tǒng)一，維護海洋權(quán)益和提升綜合國力相匹配[23]。一方面，要在陸海治理中突出安全保障，預(yù)防海平面上升、海嘯等自然災(zāi)害，防止人為活動帶來的各類安全隱患;另一方面，海洋已經(jīng)成為國際和周邊地區(qū)戰(zhàn)略競爭與合作的重要領(lǐng)域。我國應(yīng)以“法律合作”為重點，改革和完善全球海洋法治體系，以“和平解決爭端”為原則構(gòu)建友誼之海[24]。

其次，堅持整體系統(tǒng)觀是陸海統(tǒng)籌的核心方法。整體系統(tǒng)觀是習(xí)近平法治思想的核心要義，也是指導(dǎo)我國生態(tài)文明法治建設(shè)的重要保障，與陸海統(tǒng)籌理念高度契合。在國土空間治理中貫徹陸海統(tǒng)籌理念，不僅要在范圍上將環(huán)境保護、資源利用、污染防治、空間規(guī)劃等置于整體考慮，而且應(yīng)推動多部門、跨領(lǐng)域的綜合管理，強化海洋管理的整體性，促使各部門在海洋管理中協(xié)同工作，形成合力。政府要按照統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)的要求對經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護進行總體部署和利益協(xié)調(diào)，并推動資源分配和利益共享。

最后，堅持綠色發(fā)展觀是陸海統(tǒng)籌的價值目標。習(xí)近平總書記強調(diào)要樹立綠水青山就是金山銀山理念，將這一理念延伸至海洋領(lǐng)域，碧海銀灘就是金山銀山。實現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化要求經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統(tǒng)一，在立法中注重對不同區(qū)域的主體功能進行法律定位，分區(qū)域確定保護優(yōu)先級別。要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在國土空間開發(fā)保護中，將陸海兩大系統(tǒng)視作整體，最大限度減少陸海相關(guān)的生態(tài)污染與環(huán)境破壞事件。在生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展的價值權(quán)重上，發(fā)揮人的主觀能動性，確保生態(tài)環(huán)保的相對優(yōu)先。

（二）建構(gòu)國土空間陸海統(tǒng)籌制度的路徑選擇

陸海統(tǒng)籌是我國實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略目標的必然選擇，也是解決既有陸海沖突的重要途徑。海洋強國戰(zhàn)略包含開發(fā)、利用、保護、管控等多個維度。由此，陸海統(tǒng)籌的適用范圍也具備豐富性和綜合性，必須將其納入擁有統(tǒng)籌指導(dǎo)意義的法律法規(guī)中才能得到最大化履行。在國土空間治理現(xiàn)代化視域下厘清陸海兩大生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)籌方式，是貫徹落實陸海統(tǒng)籌理念的基本前提。

第一，將陸海統(tǒng)籌確立為國土空間治理法律制度的基本原則。陸海統(tǒng)籌理念的內(nèi)涵豐富，覆蓋生態(tài)價值、社會效能與經(jīng)濟效益多個維度。在國土空間治理中應(yīng)將陸海統(tǒng)籌理念上升為基本法律原則，進而發(fā)揮該理念的最大效能。一是從法解釋學(xué)和法教義學(xué)來看，陸海統(tǒng)籌原則表明對傳統(tǒng)重陸輕海觀念的否定態(tài)度，補強了該原則在法律層面的硬度。二是從環(huán)境法規(guī)則體系和環(huán)境法制度體系中發(fā)揮的功能看，陸海統(tǒng)籌原則為協(xié)調(diào)陸海資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護、協(xié)調(diào)治理與跨區(qū)域執(zhí)法及有關(guān)規(guī)則提供了正當性支撐。三是從設(shè)立陸海統(tǒng)籌原則的功能上看，該原則作為法律規(guī)則的基礎(chǔ)性規(guī)定，可以及時彌補法律漏洞，指導(dǎo)、約束陸海生態(tài)系統(tǒng)管理的各項活動。

第二，將陸海統(tǒng)籌作為國土空間整體保護的制度目標。一是實現(xiàn)調(diào)整對象的統(tǒng)籌。國土空間類立法要突出整體保護，圍繞生態(tài)保護優(yōu)先和山水林田湖草沙是一個生態(tài)共同體的原則展開。國土空間治理不分海陸，要求有效規(guī)制所有影響生態(tài)的行為。二是實現(xiàn)環(huán)境法體系的統(tǒng)籌。包括加強陸域海域生態(tài)環(huán)境保護、資源利用、污染防治的統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計等，以及整個國土空間法律體系的構(gòu)建和內(nèi)部相關(guān)法律間的配合銜接。三是實現(xiàn)空間范圍的統(tǒng)籌。陸海統(tǒng)籌的空間范圍包括陸地、海洋和跨境三個層次。

第三，將陸海統(tǒng)籌作為陸海生態(tài)環(huán)境綜合治理的制度任務(wù)。一是實現(xiàn)調(diào)整方式的統(tǒng)籌。國土空間開發(fā)保護與空間規(guī)劃立法始于解決區(qū)域發(fā)展失序失衡等問題，是對主體功能區(qū)規(guī)劃要求各地協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上的更進一步[25]。我國地域遼闊，各地區(qū)地理情況迥異且區(qū)域間發(fā)展不均衡。這就需要由傳統(tǒng)“先定性”立法，轉(zhuǎn)為兼顧生態(tài)保護修復(fù)目標與經(jīng)濟社會發(fā)展目標。二是實現(xiàn)調(diào)整內(nèi)容的統(tǒng)籌。陸海統(tǒng)籌理念貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、國家安全等多個維度。在經(jīng)濟發(fā)展中要求兼顧陸地和海洋資源的合理開發(fā)利用，推動海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與陸海產(chǎn)業(yè)的有機結(jié)合。在環(huán)境保護中要重點關(guān)注對海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護，防止過度開發(fā)。國家安全意味著貫徹陸海統(tǒng)籌應(yīng)以國際海洋法為基本原則，關(guān)注藍色國土安全。

第四，將陸海統(tǒng)籌作為國土空間治理與管理體制的改革方向。“國土空間開發(fā)保護法”“國土空間規(guī)劃法”中應(yīng)設(shè)立政府、公益組織、行業(yè)協(xié)會等多主體參與的統(tǒng)籌決策機制，保障決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得以在不同區(qū)域的國土空間中有效落實。在傳統(tǒng)由中央層面的生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門承擔的統(tǒng)籌決策機制和由地方層面包括沿海各地人民政府和地方發(fā)改委、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門承擔的管理執(zhí)行機制之外，建立包括專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等多元主體在內(nèi)共同參與機制[26]。保證在全局視角下對陸海兩大生態(tài)系統(tǒng)進行戰(zhàn)略性規(guī)劃，根據(jù)中央決策部署制定符合地方經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展需求的精細化管理制度。

（三）國土空間陸海統(tǒng)籌的專門性制度設(shè)計

為推動實現(xiàn)國土空間治理現(xiàn)代化，保障陸海內(nèi)部各要素相互銜接、良性互動，有必要在國土空間治理立法中設(shè)立“海洋國土”有關(guān)的專門章節(jié)，將我國海洋空間納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃和開發(fā)保護工作當中。

首先，要建立涵蓋海域、海島、濱海地區(qū)等全要素的海洋區(qū)域開發(fā)保護制度。一是重點關(guān)注作為陸海連接處的海岸帶，避免其成為陸海兩不管的“治理斷點”，在海岸帶綜合管理上實現(xiàn)協(xié)調(diào)、銜接[5]。重點關(guān)注濱海濕地、灘涂、沿海防護林等重要濱海生態(tài)區(qū)，嚴格保護陸海典型生態(tài)系統(tǒng)。二是加強海島生態(tài)建設(shè)和整治修復(fù)。適度利用海島資源，加強對海島生態(tài)保護的重視。三是嚴格限制在規(guī)劃中劃定的限制性開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)進行生產(chǎn)開發(fā)活動，建立生態(tài)保護修復(fù)機制，力求恢復(fù)海岸線的自然面貌[27]。

其次，要建立涵蓋港區(qū)、灣區(qū)、生態(tài)區(qū)等基本統(tǒng)籌單元的海洋重點功能區(qū)管理制度。全面解決目前分散式立法模式僅著眼于特定資源利用或生態(tài)保護，難以適應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)整體性保護等問題。一是依托港口，促進港產(chǎn)城一體化發(fā)展。一方面要根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明確港口功能定位，合理布局;另一方面要控制港口、船舶污染，加強“綠色港口”建設(shè)。二是依托灣區(qū)，從城市群的角度出發(fā)，注重城市群之間的各級協(xié)調(diào)聯(lián)動，立足灣區(qū)陸海資源優(yōu)勢，促進區(qū)域生態(tài)合作，建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制[28]。三是依托保護區(qū)，明確生態(tài)環(huán)境保護的相對優(yōu)先原則。在海洋保護區(qū)的選劃上，針對不同類型、不同價值的海域分等級保護，科學(xué)劃分自然保護地的類型，識別優(yōu)先保護的海域。以生態(tài)保護紅線保障生態(tài)質(zhì)量底線。

最后，要建立海洋資源開發(fā)、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等海洋事業(yè)產(chǎn)業(yè)促進制度。一是加強資源開發(fā)。在海洋能源開發(fā)、利用領(lǐng)域，加快海水冷卻技術(shù)、海水淡化工程技術(shù)、海水化學(xué)資源提取方法等標準的制定，加大潮汐能、潮流能等海洋能開發(fā)利用技術(shù)標準的研制力度。在構(gòu)建現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系方面，提升海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在促進海洋資源可持續(xù)利用方面，嚴格生態(tài)環(huán)境評價，提高海洋資源集約節(jié)約化水平。二是完善交通規(guī)劃，將海運交通納入城市交通體系，開通海上航線及碼頭，與陸域交通形成聯(lián)動，建立陸海接駁聯(lián)動的交通體系[5]。重點突出沿海港口運輸能力提升及對腹地經(jīng)濟的輻射作用，重點考慮港口和與其銜接的鐵路、公路、航空、內(nèi)河航運等。三是增強養(yǎng)殖效能，劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，合理布局水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)，保護水域灘涂生態(tài)環(huán)境。防止沿海港口、臨海工業(yè)、濱海旅游等二、三產(chǎn)業(yè)與水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)爭奪優(yōu)質(zhì)海域資源。四是促進旅游發(fā)展，加快發(fā)展濱海休閑度假等海洋旅游業(yè)態(tài)，提升海洋價值，實現(xiàn)保護與開發(fā)相結(jié)合。在旅游發(fā)展規(guī)劃層面應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源的保護和利用規(guī)劃相銜接。

四、余論

陸海統(tǒng)籌理念內(nèi)涵豐富，僅憑“國土空間開發(fā)保護法”“國土空間規(guī)劃法”無法承載其全部內(nèi)容，還要做好與相關(guān)立法的“改廢釋”工作。第一，在法律體系布局方面，應(yīng)以憲法為指導(dǎo)，并在“國土空間開發(fā)保護法”“國土空間規(guī)劃法”立法中選擇“基本法”作為法體模式[29]，體系化地指導(dǎo)陸海國土空間的開發(fā)、保護。第二，在法律規(guī)范銜接層面，“國土空間開發(fā)保護法”“國土空間規(guī)劃法”中主體功能區(qū)制度、用途管制規(guī)則、協(xié)調(diào)治理機制、空間規(guī)劃制度等內(nèi)容需要與《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等立法相銜接。根據(jù)不同地區(qū)環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)水平的差異，有針對性地開展陸海活動。此外，我國應(yīng)加快舊法修訂工作的速度和質(zhì)量，在調(diào)整對象上貫徹陸海統(tǒng)籌理念，做好與上位法的銜接條款，以實現(xiàn)相關(guān)法律在邏輯上的自洽性。第三，在立法層級協(xié)同方面，在貫徹落實陸海統(tǒng)籌理念的過程中，以中央層面的立法作為對地方探索成果的總結(jié)，并為各地行動提供頂層設(shè)計和基本指引。各地要在此基礎(chǔ)上立足本地實際補全框架性上位法，最終構(gòu)建起一個層次嚴密的國土空間治理體系。同時也要將地方實踐中有利于環(huán)境與資源保護的有效制度和創(chuàng)新方案作為中央層面立法的重要填充，這也是解決自上而下貫徹陸海統(tǒng)籌理念存在的問題，實現(xiàn)規(guī)范上的一致性的重要手段。

注釋：

① 部分地方性法規(guī)對該理念的表述為“海陸統(tǒng)籌”。

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Land-Marine Coordinated Legislative Review and Institutional Construction from the Perspective of Territorial Spatial Governance Modernization

TIAN Yiyao， WAN Yunzhu

Abstract： The concept of Land-Marine Coordination is proposed as a great strategic and theoretical innovation in the background of Chinese modernization. Land-Marine Coordination focuses on the linkage and complementarity between land and marine areas， emphasizing the coordinated development of land and marine areas through unified planning. Based on the experiences of and reflections on central legislative practices， the current legislation on Land-Marine Coordination presents several problems， such as the insufficient complementarity of ecological and environmental protection， the lack of mutual benefits in the utilization of natural resources and the inadequacy of interoperability in the comprehensive management systems. The realization of Land-Marine Coordination requires the comprehensive arrangement and planning of the essential elements and spatial aspects of land and marine areas from the macro perspective of territorial spatial governance.The Territorial Spatial Planning Law and the Territorial Spatial Development and Protection Law are important institutional frameworks for realizing the goal of Land-Marine Coordination， in which the status of the basic principle of Land-Marine Coordination， the core institutional objectives， the key institutional tasks and the direction of institutional reforms should be clearly established. Relevant legislative arrangements include the design of a specialized system for the \"marine territory\"， the establishment of a system for the development and protection of marine areas covering sea areas， islands and coastal areas， the establishment of a system for the management of key functional zones in the oceans which cover port areas， bays， ecological zones and other basic units， and the establishment of a system to promote the industrialization of the marine business in the fields of marine resources development， transportation planning and industrial arrangement.

Key words： Land-Marine Coordination; marine territory; marine development and protection;territorial spatial governance

責(zé)任編輯：翟" "祎