集體土地發(fā)包方終止權(quán)的原因、性質(zhì)、行使及其法律后果

［摘" 要］《農(nóng)村土地承包法》第64條突破合同相對(duì)性，明確賦予了集體土地發(fā)包方對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的終止權(quán)。該規(guī)定主要是基于土地有效利用以及保護(hù)耕地的考量。發(fā)包方終止權(quán)是基于其所有者地位和代理國(guó)家保護(hù)耕地而生的固有權(quán)，并非是替代承包者的代位權(quán)。第64條規(guī)定的四個(gè)行使條件是相互獨(dú)立的，且“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”具有兜底作用。承包方如果超過(guò)“三個(gè)月”不行使解除權(quán)，發(fā)包方就可以行使終止權(quán)；發(fā)包方的終止權(quán)不受民法典第564條第2款的除斥期間限制；終止權(quán)需要通過(guò)訴訟方式行使。此外，發(fā)包方終止權(quán)行使的后果也需要進(jìn)一步解釋與完善。

［關(guān)鍵詞］土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)" 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)" 終止權(quán)" 解除權(quán)

［基金項(xiàng)目］天津市社科規(guī)劃項(xiàng)目“民法典給付型財(cái)產(chǎn)返還規(guī)則的內(nèi)容與體系研究”（TJFX22-004）

［作者簡(jiǎn)介］張洪波，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；汪義雙，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院博士研究生（天津" 300350）

［DOI編號(hào)］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.01.006

集體土地發(fā)包方（以下簡(jiǎn)稱發(fā)包方）終止權(quán)是指承包人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有不合理利用土地、破壞土地和土地生態(tài)環(huán)境，而承包人不主張權(quán)利時(shí)，發(fā)包方享有的要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利。其中，發(fā)包方是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。《農(nóng)村土地承包法》第64條明確規(guī)定作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有該項(xiàng)權(quán)利。該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于保護(hù)耕地和促進(jìn)耕地有效利用具有重要意義，但是內(nèi)容還過(guò)于概括，一些問(wèn)題還亟待厘清，包括：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合同是承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂的，法律突破合同相對(duì)性原則，賦予合同當(dāng)事人之外的發(fā)包方以終止權(quán)的目的是什么，基于何種考量？二是發(fā)包方終止權(quán)屬于何種性質(zhì)的民事權(quán)利？三是如何理解發(fā)包方終止權(quán)行使前提、條件、期限與方式？四是發(fā)包方終止權(quán)行使后會(huì)產(chǎn)生何種法律后果？

一、賦予發(fā)包方終止權(quán)的原因分析

若想要妥善理解農(nóng)地發(fā)包方終止權(quán)適用規(guī)則，必先明晰其規(guī)范目的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人為土地承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，發(fā)包方作為非合同當(dāng)事人，其行使終止權(quán)必將突破合同相對(duì)性原則，那么立法者例外賦予發(fā)包方終止權(quán)有何立法考量？我們認(rèn)為，賦予發(fā)包方終止權(quán)主要基于以下原因：

第一，基于耕地保護(hù)與農(nóng)地自身功能的政策考量。依照《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定，發(fā)包方可以行使終止權(quán)的條件是改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境。在發(fā)生以上情形下賦予發(fā)包方終止權(quán)，避免耕地功能無(wú)法發(fā)揮，繼而維持土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，是由我國(guó)基本國(guó)情和土地自身的社會(huì)保障功能所決定的。

一方面，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)是保障我國(guó)糧食安全、優(yōu)化土地生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益整體推進(jìn)的必然抉擇［1］。我國(guó)人口眾多，耕地資源短缺，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)細(xì)碎化，由此造成了人均耕地面積少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力不足，土地利用效率不佳等實(shí)際問(wèn)題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為土地的實(shí)際使用者、占有者，若大量將土地予以拋荒或者閑置，損害土地及其環(huán)境，必將造成土地生產(chǎn)功能退化、土地質(zhì)量降低，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必危及糧食安全、加劇當(dāng)前的人地矛盾。在《農(nóng)村土地承包法》第27條第1款禁止土地發(fā)包方在承包期內(nèi)收回承包地的強(qiáng)行性規(guī)定背景下，發(fā)包方強(qiáng)行收回土地的權(quán)利原則上已被剝奪［2］，此時(shí)采取賦予發(fā)包方終止權(quán)的方式顯得格外重要，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不合理利用行為的規(guī)制，防患于未然。

另一方面，農(nóng)地具有社會(huì)保障的功能，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供生存必需物，解決基本生存需要。土地在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮作用不僅因其具有經(jīng)濟(jì)功能，還有一個(gè)重要原因，乃在于土地已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容［3］。土地社會(huì)保障功能發(fā)揮作用的空間并未因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展被壓縮，反而在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中不斷得以優(yōu)化和保留。若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用建設(shè)抑或隨意將土地拋荒棄耕，或者是破壞土地及其生態(tài)環(huán)境，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，勢(shì)必會(huì)在弱化土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的同時(shí)損害土地自身所保有的社會(huì)保障功能。

第二，避免土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人破壞土地而發(fā)包人不阻止的情形發(fā)生。當(dāng)行使權(quán)利與本人利益方向一致時(shí)，行為人行使權(quán)利往往表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈，若行為與個(gè)人利益不契合時(shí)，則無(wú)意愿積極行為，這符合行為決策者之理性假設(shè)［4］。土地承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的關(guān)系是私人利益關(guān)系，當(dāng)土地承包方向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，其目的往往只是獲得流轉(zhuǎn)之對(duì)價(jià)，對(duì)土地本身狀況通常不予過(guò)問(wèn)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人已支付土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)之情形下，盡管土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有損害土地之行為，因土地承包方的個(gè)人利益已得到滿足，其積極行使權(quán)利的內(nèi)在動(dòng)力不足。若任由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之侵害行為發(fā)生，勢(shì)必導(dǎo)致土地發(fā)包方在事實(shí)上喪失對(duì)土地的權(quán)利，即使保留了法律上的土地所有權(quán)，也只會(huì)成為一個(gè)空殼［5］。此時(shí)賦予發(fā)包方以終止權(quán)，可以有效解決上述問(wèn)題，并且具有正當(dāng)性，表現(xiàn)在：

首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于其有權(quán)占有使用的狀態(tài)，通常可排除土地發(fā)包方和土地承包方對(duì)土地利用行為的干涉，這就使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人侵害土地的行為更加難以遏制，原有的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)或債權(quán)請(qǐng)求權(quán)亦難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用，賦予發(fā)包方終止權(quán)可暢通權(quán)利行使途徑，預(yù)防土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的侵權(quán)行為。

其次，集體土地所有權(quán)人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的關(guān)系不僅限于私人利益關(guān)系，還具有“社會(huì)法”屬性的關(guān)系［6］，在符合法定程序和條件時(shí)，突破合同相對(duì)性原則要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，也是其法律職責(zé)之所在。

第三，優(yōu)化土地資源配置，維護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。從應(yīng)然層面來(lái)看，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已成為獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)類(lèi)型，能夠進(jìn)入交易市場(chǎng)自由流動(dòng)且不受身份資格條件的限制，以此可實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源利用效率的最大化。但是從實(shí)然層面來(lái)看，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的高度獨(dú)立性和流動(dòng)性，各類(lèi)市場(chǎng)主體得以涌入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，其中不乏大量欠缺必要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)條件和能力的經(jīng)營(yíng)者獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，或者進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)條件與能力，但進(jìn)入市場(chǎng)后因市場(chǎng)環(huán)境的變化而喪失經(jīng)營(yíng)能力或條件，其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)結(jié)果不僅不會(huì)提高農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)效率，而且會(huì)妨礙農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展［7］。由此可見(jiàn)，應(yīng)然與實(shí)然之間存有張力，而立法者賦予發(fā)包方終止權(quán)可緩和該種張力。具體而言，在土地經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)時(shí)，雖不受任何資格限制，但在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有嚴(yán)重妨礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的行為以致發(fā)生“損農(nóng)”“坑農(nóng)”現(xiàn)象時(shí)，發(fā)包方可行使終止權(quán)，使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度初衷。申言之，立法者賦予土地發(fā)包方終止權(quán)，相當(dāng)于給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)安裝上了“主體的過(guò)濾器”與“運(yùn)行的安全閥”，其既可將不適宜的經(jīng)營(yíng)主體加以剔除，又可為高效利用農(nóng)地資源提供制度協(xié)力。

第四，促進(jìn)三權(quán)分置目的的實(shí)現(xiàn)。三權(quán)分置的任務(wù)是“落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。賦予發(fā)包方終止權(quán)可以有效促進(jìn)以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其一，若終止權(quán)還是得以實(shí)現(xiàn)，表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為達(dá)到了一定的危害程度，此時(shí)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合同利益已不足以對(duì)抗土地發(fā)包人的監(jiān)督管理權(quán)。這樣的結(jié)果，不僅能說(shuō)明立法者已充分照顧到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，而且還能借此充實(shí)土地發(fā)包方的權(quán)利內(nèi)容，增強(qiáng)土地所有權(quán)的權(quán)能，實(shí)現(xiàn)“落實(shí)集體土地所有權(quán)”的政策意蘊(yùn)。其二，針對(duì)土地發(fā)包方與土地承包方而言，終止權(quán)的行使僅是針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，并不影響土地承包經(jīng)營(yíng)合同的效力，土地承包方依然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此便可“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”。其三，從土地發(fā)包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的關(guān)系出發(fā)，土地發(fā)包人行使終止權(quán)僅限于特殊情形，并且行使終止權(quán)的條件、程序與方式有著特定限制，說(shuō)明立法者也在盡可能地維持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力，防止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益受到隨意侵害，以達(dá)到“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的需要。

二、發(fā)包方終止權(quán)的性質(zhì)厘定

學(xué)理上對(duì)發(fā)包方終止權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存在不同理解，究屬代位權(quán)抑或固有權(quán)未有定論。本文認(rèn)為，發(fā)包方終止權(quán)應(yīng)定性為固有權(quán)而非代位權(quán)，具體分析如下：

（一）發(fā)包方終止權(quán)并非代位權(quán)

持代位權(quán)之學(xué)說(shuō)內(nèi)部，又有三種不同主張：一是主張為債權(quán)人代位權(quán)；二是主張為類(lèi)似于股東代位訴訟權(quán)；三是主張為法定代位權(quán)，類(lèi)似于保險(xiǎn)人代位求償權(quán)的“代位解除權(quán)”［8］34。發(fā)包方不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，但可行使終止權(quán)以終止流轉(zhuǎn)合同，系對(duì)債權(quán)相對(duì)性原則的突破。代位權(quán)理論雖有助于解釋為何可以突破債之相對(duì)性，但仍有削足適履之嫌。

第一，發(fā)包方終止權(quán)不符合債權(quán)人代位權(quán)的成立要件和債之保全制度目的，不應(yīng)定性為債權(quán)人代位權(quán)。其一，發(fā)包方終止權(quán)屬于形成權(quán)乃毋庸置疑，而形成權(quán)能否成為代位權(quán)客體尚存爭(zhēng)議。根據(jù)民法典第535條第1款的規(guī)定，代位權(quán)的客體為“債權(quán)或者與該債權(quán)有關(guān)的從權(quán)利”。若將發(fā)包方終止權(quán)定位為債權(quán)人代位權(quán)，則意味著發(fā)包方乃是代位行使承包方之解除權(quán)，而解除權(quán)可否作為代位權(quán)客體理論上未達(dá)成共識(shí)。如韓世遠(yuǎn)教授認(rèn)為，“與該債權(quán)有關(guān)的從權(quán)利”不能囊括解除權(quán)等形成權(quán)，否則必將混淆概念，違背立法意旨，使債權(quán)體系發(fā)生抵牾，甚至造成一系列的不良后果，因而基于合同產(chǎn)生的解除權(quán)等形成權(quán)不能成為代位權(quán)的客體［9］。其二，集體土地發(fā)包人不是債權(quán)人，土地承包關(guān)系與普通債權(quán)債務(wù)關(guān)系有別。“影響債權(quán)人的到期債權(quán)實(shí)現(xiàn)”是債權(quán)人代位權(quán)行使的另一要件，而集體土地發(fā)包人與承包人分別作為土地所有權(quán)人和土地用益物權(quán)人，后者之他物權(quán)派生于前者之自物權(quán)，二者之間不同于普通的債權(quán)債務(wù)關(guān)系；況且發(fā)包方與承包方不存在“到期債權(quán)”之適用情形。其三，發(fā)包方終止權(quán)的制度目的異于債權(quán)人代位權(quán)。我國(guó)債權(quán)人代位權(quán)制度設(shè)立的初衷是用于解決“三角債”和賴賬問(wèn)題，現(xiàn)在則是以保全責(zé)任財(cái)產(chǎn)為目的［10］。而發(fā)包方終止權(quán)作為《農(nóng)村土地承包法》新設(shè)之權(quán)利，旨在維持土地農(nóng)業(yè)用途，保障集體土地所有權(quán)，二者的制度目的并不相同。

第二，發(fā)包方終止權(quán)也不同于公司法上的股東代位訴訟權(quán)。后者屬于程序性權(quán)利，股東代位訴訟權(quán)的行使無(wú)關(guān)股東自身的實(shí)體權(quán)益，其行使目的乃在于維護(hù)公司的終極利益；發(fā)包方終止權(quán)的行使，涉及的是土地所有權(quán)的完整性，對(duì)發(fā)包方具有實(shí)益。由是觀之，發(fā)包方與土地承包方的關(guān)系難以類(lèi)比公司股東與公司之間的關(guān)系，二者不論所涉領(lǐng)域還是權(quán)利結(jié)構(gòu)，皆不適宜并列討論。

第三，認(rèn)為發(fā)包方終止權(quán)是一項(xiàng)類(lèi)似于保險(xiǎn)人代位求償權(quán)的法定代位權(quán)之觀點(diǎn)同樣值得商榷。一方面，“代位解除權(quán)”之權(quán)利類(lèi)型不明，該名稱屬于“代位權(quán)”與“解除權(quán)”雜糅之產(chǎn)物，既未見(jiàn)有明文規(guī)定，學(xué)者之討論亦甚少，無(wú)法充分表明其權(quán)利類(lèi)型與典型特征，逕自采用該種權(quán)利術(shù)語(yǔ)似有不妥。另一方面，其雖然名為“代位解除權(quán)”，但依舊難逃代位權(quán)理論之“窠臼”，即與發(fā)包方終止權(quán)之旨趣相異，也易造成認(rèn)知上的齟齬，難以有效指導(dǎo)司法實(shí)踐。更為重要的是，因保險(xiǎn)人代位的范圍僅限于侵權(quán)損害賠償責(zé)任，而發(fā)包方終止權(quán)的責(zé)任范圍不限于損害賠償責(zé)任，還有返還義務(wù)等，因而對(duì)該觀點(diǎn)也難以贊同。

總而言之，上述三種性質(zhì)定位雖從形式上符合突破合同相對(duì)性原理的構(gòu)造，但實(shí)質(zhì)上難以揭示我國(guó)土地利用制度的本質(zhì)特征，理論證成上也難以自洽，邏輯論證亦未臻嚴(yán)密，難謂妥當(dāng)。

（二）發(fā)包方終止權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織的固有權(quán)

本文認(rèn)為，土地發(fā)包方終止權(quán)是土地所有權(quán)監(jiān)督和管理權(quán)能自然延伸之結(jié)果，應(yīng)將其定性為固有權(quán)。理由在于：

第一，發(fā)包方終止權(quán)來(lái)源于集體土地所有權(quán)，是土地所有者對(duì)土地的保護(hù)權(quán)。雖然集體土地所有權(quán)并非完全私法意義上的所有權(quán)，但是它不屬于私法意義上的所有權(quán)并非是因?yàn)樗鄙偎椒ㄉ纤袡?quán)的權(quán)能，而是因?yàn)樗袚?dān)相當(dāng)一部分的公法職能，以致私法上的權(quán)能受限，土地所有權(quán)也被虛置。賦予發(fā)包方終止權(quán)，不過(guò)使被虛置的所有權(quán)恢復(fù)其應(yīng)有的權(quán)能。在土地不被有效利用甚至被損害時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織基于所有權(quán)人身份，保護(hù)土地不被不當(dāng)損害。其具體權(quán)利生成的理論邏輯可總結(jié)為：立法者將土地所有權(quán)人對(duì)土地的監(jiān)督管理權(quán)或者保護(hù)權(quán)延伸至承包人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同領(lǐng)域，進(jìn)而派生出的特殊法定權(quán)利［11］。可以說(shuō)，為了保證集體土地兜底保障功能的持續(xù)實(shí)現(xiàn)，賦予發(fā)包方對(duì)土地使用權(quán)人使用土地行為的監(jiān)督管理權(quán)，已成為集體經(jīng)濟(jì)組織的必要制度工具［12］。在司法實(shí)務(wù)中，法官亦傾向于將土地發(fā)包方對(duì)土地的監(jiān)督和管理視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)發(fā)包土地所有權(quán)行使的一種特定形式。參見(jiàn)湖南省郴州市中級(jí)人民法院（2021）湘10民終2134號(hào)民事判決書(shū)。

第二，發(fā)包方終止權(quán)還來(lái)自國(guó)家對(duì)于農(nóng)地使用的監(jiān)管權(quán)力。集體土地終止權(quán)系屬防止農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化的監(jiān)管權(quán)，且在一定程度上可視為國(guó)家為了回應(yīng)保護(hù)耕地的實(shí)踐需求，乃將其對(duì)土地的監(jiān)督管理權(quán)過(guò)渡給土地發(fā)包方行使，從而明確監(jiān)管主體。在農(nóng)地“三權(quán)分置”的推進(jìn)過(guò)程中，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)土地利用市場(chǎng)化配置，雖初步實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化和土地利用的效率化，改善了土地生產(chǎn)能力不足等問(wèn)題，但同時(shí)對(duì)耕地保護(hù)提出了更高的挑戰(zhàn)和要求。譬如，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)雖有權(quán)自主決定耕種什么、如何種、如何收等事項(xiàng)，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人處于市場(chǎng)環(huán)境下，極易受到經(jīng)濟(jì)利益的誘惑從而改變土地用途以追逐更高的非農(nóng)用途之收入，此時(shí)對(duì)耕地保護(hù)亦產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅。針對(duì)這些對(duì)耕地保護(hù)之威脅，國(guó)家是有監(jiān)管權(quán)力的。

從《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定的內(nèi)容看，終止權(quán)行使的條件主要是浪費(fèi)耕地和給土地及環(huán)境造成損害，這都屬于需要國(guó)家監(jiān)管的情形，然而現(xiàn)行法上并未對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使用的監(jiān)管作出明確規(guī)定。因而可以合理推論，集體土地終止權(quán)的權(quán)力來(lái)源，并非是基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同違約，而是土地的不當(dāng)利用，一定程度上系屬替代國(guó)家對(duì)耕地不當(dāng)利用進(jìn)行監(jiān)管。

總之，將發(fā)包方終止權(quán)定性為固有權(quán)，不僅能充分彰顯集體土地所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，還能有效保護(hù)耕地資源，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，以此堅(jiān)守“不能把耕地改少了”以及“不能把糧食改少了”的底線與紅線［13］。

三、發(fā)包方終止權(quán)行使前提、條件、期限和方式的解釋與澄清

《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止……”該規(guī)定包含了發(fā)包方終止權(quán)行使的條件、前提、期限，但具體內(nèi)容該如何理解還需要進(jìn)一步解釋。此外，發(fā)包方終止權(quán)的具體行使方式也需要澄清。

（一）發(fā)包方終止權(quán)的行使前提

依照《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定，發(fā)包方終止權(quán)行使前提是：“承包方……不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同”。這一規(guī)定是合理的，因?yàn)榘l(fā)包方終止的畢竟是承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合同，因而終止權(quán)的行使需要尊重土地承包方的解除權(quán)，以土地承包方未行使流轉(zhuǎn)合同解除權(quán)為前提。也就是說(shuō)，土地承包方享有的合同解除權(quán)的順序位次高于土地發(fā)包方的合同終止權(quán)，若終止權(quán)最終能夠行使，其行使本身就足以說(shuō)明土地承包方的解除權(quán)已得到尊重、土地承包方的利益得到了維護(hù)。準(zhǔn)此而言，若承包方已行使合同解除權(quán)，則發(fā)包方終止權(quán)的行使前提不再存在，二者之間屬于非此即彼之關(guān)系。

值得關(guān)注的是，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，其不僅會(huì)產(chǎn)生合同解除或終止之后果，還有損害賠償請(qǐng)求權(quán)之發(fā)生。由此便附帶產(chǎn)生如下疑問(wèn)：在承包方僅解除合同，而未要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其所造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，發(fā)包方是否亦可行使其終止權(quán)從而適用第64條之規(guī)定要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人賠償？本文認(rèn)為，在上述情形中，只要承包方行使了合同解除權(quán)，發(fā)包方行使終止權(quán)的前提便已喪失，即便承包方未主張損害賠償請(qǐng)求權(quán)，發(fā)包方亦不能行使其合同終止權(quán)。但是，發(fā)包方不能行使合同終止權(quán)，并不意味著發(fā)包方一定不能請(qǐng)求損害賠償，發(fā)包方另可基于土地所有權(quán)人之地位向土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人主張物權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)，只是此時(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)并非合同終止權(quán)，而是物權(quán)所有權(quán)。

（二）發(fā)包方終止權(quán)的行使條件

《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定的發(fā)包方終止權(quán)行使的條件是：“擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境。”對(duì)此條件，有以下兩個(gè)問(wèn)題亟待厘清：一是第64條所列的四個(gè)條件是并列的還是相互獨(dú)立的？二是是否存在兜底性規(guī)定？

第一，第64條規(guī)定的四個(gè)條件是相互獨(dú)立的。從《農(nóng)村土地承包法》第64條的內(nèi)容來(lái)看，發(fā)包方終止權(quán)行使的條件可以存在兩種解釋?zhuān)阂皇撬膫€(gè)條件是并列關(guān)系；即只有在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為同時(shí)符合“擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途”“棄耕拋荒連續(xù)兩年以上”“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織才能行使終止權(quán)；二是四個(gè)條件是獨(dú)立關(guān)系，只須符合上述任意一種情形即可滿足。

前一解釋方案可以通過(guò)并列關(guān)系嚴(yán)格把握發(fā)包方終止權(quán)的成立要件，以達(dá)到限制終止權(quán)適用、維護(hù)合同相對(duì)性的目的，自有其合理性，但也存在不足。誠(chéng)然，并列關(guān)系能夠限制終止權(quán)的適用范圍，但并列的情形應(yīng)具有某種程度上的融通性，若并列的情形完全不屬于同一邏輯范圍層次，則并列的意義存疑，如“擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途”與“棄耕拋荒連續(xù)兩年以上”兩種情形難以同時(shí)滿足，前者成立意味著后者無(wú)法滿足，相反亦然，兩者互不具有融通性，此時(shí)將實(shí)體要件解釋為并列關(guān)系，不甚妥當(dāng)。因而四個(gè)條件應(yīng)當(dāng)解釋為互相獨(dú)立更為合理。

第二，“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”有兜底條款之作用。與《農(nóng)村土地承包法》第42條相比，第64條缺少了兜底性規(guī)定——“其他嚴(yán)重違約行為”。那么，此時(shí)終止權(quán)適用范圍中未規(guī)定“其他嚴(yán)重違約行為”，是否就意味著不承認(rèn)兜底性規(guī)定？有學(xué)者持肯定態(tài)度，認(rèn)為的確不應(yīng)該承認(rèn)在有“其他嚴(yán)重違約行為”時(shí)適用終止權(quán)，其主要理由在于：不承認(rèn)兜底性規(guī)定既限制了終止權(quán)的適用范圍，又體現(xiàn)了承包方解除權(quán)優(yōu)于發(fā)包方終止權(quán)的地位，為防止發(fā)包方過(guò)度干預(yù)承包方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，應(yīng)認(rèn)定終止權(quán)成立的實(shí)體要件不應(yīng)與《農(nóng)村土地承包法》第42條的適用范圍一致［8］35。本文認(rèn)為，不承認(rèn)終止權(quán)適用情形的兜底要件，將難以回應(yīng)樣態(tài)復(fù)雜、形態(tài)各異的社會(huì)實(shí)踐需求，也無(wú)法充分彰顯設(shè)定發(fā)包方終止權(quán)的規(guī)范意義與立法考量。承認(rèn)有兜底性規(guī)定，不代表必須如《農(nóng)村土地承包法》第42條那般規(guī)定“其他嚴(yán)重違約行為”，通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》第64條現(xiàn)有之條文內(nèi)容亦可解釋出兜底性規(guī)定。考察《農(nóng)村土地承包法》第64條對(duì)終止權(quán)行使要件的規(guī)定可發(fā)現(xiàn)，“擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途”通常屬于“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”，而“棄耕拋荒連續(xù)兩年以上”一般也符合“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”。這說(shuō)明“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”具有包容性和開(kāi)放性，此等特性正符合兜底性之要求，可將之作為兜底要件。

當(dāng)然，盡管前兩個(gè)要件可以解釋為被后兩個(gè)要件所包括，但并不意味著它沒(méi)有存在價(jià)值。一方面，前兩個(gè)要件因其條文明確，具有客觀性，可以作為具體示例或者典型示例；另一方面，可將前兩個(gè)要件視為行為方式，將后兩個(gè)要件視作行為后果，要滿足終止權(quán)行使的實(shí)體要件，必須同時(shí)具備行為方式與行為后果，此時(shí)每種情形都能發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范意義，藉此可解除“淪為具文”的擔(dān)憂。

如果將“給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”解釋為兜底條款，那么發(fā)包方可以請(qǐng)求終止的情形就包括三種類(lèi)型：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的；二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上，給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的；三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人存在其他嚴(yán)重違約行為，給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的。

改變土地用途、棄耕拋荒行為是比較具體的損害土地行為，容易判斷。但是如何理解“其他嚴(yán)重違約行為”，這需要進(jìn)一步澄清。“其他嚴(yán)重違約行為”必須與“擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途”或“棄耕拋荒連續(xù)兩年以上”具有同質(zhì)性而達(dá)到“嚴(yán)重”程度。事實(shí)上，對(duì)“其他嚴(yán)重違約行為”的認(rèn)定就是對(duì)“嚴(yán)重?fù)p害土地或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”認(rèn)定之延續(xù)，二者互為表里，互為依托。本文認(rèn)為，不論是損害土地還是破壞土地生態(tài)環(huán)境，對(duì)該“嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)皆在于判斷其行為“是否對(duì)土地的生產(chǎn)功能造成實(shí)質(zhì)性損害”。實(shí)踐中，當(dāng)存在土地鹽堿化、過(guò)度使用化肥或者長(zhǎng)期排污等行為，造成土地不再具備生產(chǎn)能力、不能再被利用的等損害后果時(shí)［14］170，通常可被認(rèn)定為“存在其他嚴(yán)重違約行為，給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境”。實(shí)務(wù)中有法院認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人未足額支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的情形不構(gòu)成對(duì)土地功能的實(shí)質(zhì)性損害，故不屬于《農(nóng)村土地承包法》第64條的適用范圍。參見(jiàn)新疆維吾爾自治區(qū)阿克蘇地區(qū)中級(jí)人民法院（2022）新29民終1500號(hào)民事判決書(shū)。該類(lèi)裁判觀點(diǎn)未將拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)用的情形納入“其他嚴(yán)重違約行為”的范疇，可值贊同。需要指出的是，在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人的行為是否給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境通常需要進(jìn)行司法鑒定，參見(jiàn)江蘇省鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)人民法院（2019）蘇1112民初857號(hào)民事判決書(shū)。由專(zhuān)業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)得出最終認(rèn)定結(jié)果至為妥當(dāng)。

（三）發(fā)包方終止權(quán)行使的期限

發(fā)包方終止權(quán)行使包含兩個(gè)期限：一個(gè)是承包方不行使權(quán)利的“合理期限”，即《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定的“承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同”中的“合理期限”；二是發(fā)包方行使權(quán)利的“除斥期間”，即在發(fā)包方可以行使終止權(quán)后，發(fā)包方有權(quán)利在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)行使終止權(quán)。法律對(duì)于兩個(gè)期限的規(guī)定語(yǔ)焉不詳，有必要進(jìn)一步加以解釋。

第一，關(guān)于“合理期限”。《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定的“承包方在合理期限內(nèi)不解除”的“合理期限”不等于承包方解除權(quán)的行使期限，后者系屬土地承包方合同解除權(quán)之存續(xù)期間。根據(jù)《民法典》第564條第2款的規(guī)定，承包方的解除權(quán)自其知道或者應(yīng)當(dāng)知道解除事由之日起一年內(nèi)不行使或者經(jīng)對(duì)方催告后在合理期限內(nèi)不行使而消滅。關(guān)于“承包方在合理期限內(nèi)不解除”，其屬于發(fā)包方終止權(quán)行使的期限要件，自身并不受承包方解除權(quán)行使期限的影響，即使流轉(zhuǎn)合同中約定有解除期限，該約定的期限依然不影響期限要件中對(duì)“合理期限”的判斷。

只是當(dāng)同一法律或不同法律使用同一概念時(shí)，不論是基于文義解釋抑或體系解釋?zhuān)瓌t上應(yīng)作同一解釋?zhuān)源苏蔑@概念用語(yǔ)之統(tǒng)一性［15］。因此，為了盡量維護(hù)同一法律用語(yǔ)之文義和諧性以及《農(nóng)村土地承包法》與《民法典》體系之貫通性，應(yīng)將《農(nóng)村土地承包法》第64條之“合理期限”與《民法典》第564條第2款后半段的 “合理期限”作相同解釋?zhuān)梢钥紤]將其認(rèn)定為三個(gè)月。此時(shí)，當(dāng)發(fā)包方終止權(quán)行使之實(shí)體要件具備時(shí)，承包方在知道或者應(yīng)當(dāng)知道解除權(quán)可行使后的三個(gè)月內(nèi)不行使合同解除權(quán)，則終止權(quán)行使之期限要件即已經(jīng)具備，發(fā)包方自此可以行使其終止權(quán)。

當(dāng)然，不排除存在特殊情況，例如在土地承包方允許或者授意土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人改變土地用途或者破壞土地使用等場(chǎng)合下，此時(shí)沒(méi)有必要對(duì)承包方之解除權(quán)予以優(yōu)先尊重，為了盡早恢復(fù)土地生產(chǎn)能力、防止土地非農(nóng)化或非糧化，終止權(quán)的行使可不受該“合理期限”之限制。換言之，在此種情形下不須等待期限條件成就，當(dāng)實(shí)體要件具備時(shí)，發(fā)包方即可行使其終止權(quán)。

第二，關(guān)于“除斥期間”。該期間是指《民法典》第564條第2款規(guī)定的一年期間，發(fā)包方終止權(quán)是否受該期間限制值得探討。本文認(rèn)為，發(fā)包方終止權(quán)雖屬形成權(quán)，但不應(yīng)受該除斥期間的限制。因?yàn)椋浩湟唬l(fā)包方終止權(quán)的定位不止是形成權(quán)，更是發(fā)包方所擁有土地所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。土地所有權(quán)屬于最圓滿的物權(quán)，是土地上其他權(quán)利的出發(fā)原點(diǎn)與生成基石，為維護(hù)物權(quán)之完整性，其所有權(quán)之監(jiān)督和管理權(quán)能不應(yīng)受行使期限的限制。其二，終止權(quán)可得行使之情形，說(shuō)明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為已給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者已嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，不論基于對(duì)耕地保護(hù)之國(guó)家戰(zhàn)略，還是基于維護(hù)生態(tài)環(huán)境之綠色發(fā)展目標(biāo)，更或是基于對(duì)集體土地所負(fù)載之社會(huì)保障功能的考慮，皆不宜認(rèn)為發(fā)包方之終止權(quán)會(huì)因一定期間的經(jīng)過(guò)而消滅，否則土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之侵害行為將無(wú)從規(guī)制，難謂正當(dāng)。其三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的侵害行為具有特殊性。其主要表現(xiàn)在，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于其有權(quán)占有使用的狀態(tài)，通常可排除土地發(fā)包方和土地承包方對(duì)土地利用行為的干涉，其行為的隱蔽性與對(duì)抗性導(dǎo)致原有的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)或債權(quán)請(qǐng)求權(quán)難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用［16］。此種情形下，在賦予土地發(fā)包方終止權(quán)的同時(shí)又對(duì)該終止權(quán)的行使不設(shè)期限，既有助于暢通發(fā)包方的權(quán)利行使途徑，又可有效避免土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人濫用權(quán)利，侵害土地發(fā)包方的合法權(quán)益。退一步而言，即使發(fā)包方的終止權(quán)具有行使期限限制，但因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)人的侵害行為與侵害后果具有持續(xù)性，致使期限起算時(shí)間難以確定，最終呈現(xiàn)的法律效果與不受期限限制時(shí)并無(wú)多大差異。

值得提及的是，若土地承包方之合同解除權(quán)已因除斥期間經(jīng)過(guò)而消滅，是否會(huì)影響土地發(fā)包方終止權(quán)的行使？在“甘肅天嘉養(yǎng)殖有限公司與石徐村委會(huì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租合同糾紛案”中，參見(jiàn)甘肅省天水市中級(jí)人民法院（2021）甘05民終880號(hào)民事判決書(shū)。當(dāng)天嘉養(yǎng)殖公司提出本案的合同解除權(quán)已超過(guò)除斥期間的上訴理由時(shí)，二審法官明確區(qū)分了終止權(quán)與解除權(quán)的不同行使規(guī)則，并認(rèn)為石徐村委會(huì)起訴主張終止合同，其所依據(jù)的乃是《農(nóng)村土地承包法》第64條關(guān)于發(fā)包方終止合同之規(guī)定，并非解除合同，發(fā)包方行使終止權(quán)不受合同解除權(quán)除斥期間之限制。此種立場(chǎng)可咨贊同。

（四）發(fā)包方終止權(quán)的行使方式

《農(nóng)村土地承包法》第64條對(duì)于發(fā)包方終止權(quán)的行使方式未予規(guī)定。通常而言，終止權(quán)與解除權(quán)的性質(zhì)相同，皆屬于形成權(quán)且具有相同的法律效果，可依其單方意思表示將既存法律關(guān)系之效力予以消滅［17］178，有學(xué)者因此將發(fā)包方終止權(quán)等同于發(fā)包方解除權(quán)，進(jìn)而將發(fā)包方終止權(quán)的行使方式與一般合同解除權(quán)的行使方式劃等號(hào)，認(rèn)為發(fā)包方終止權(quán)的行使方式包括通知解除與訴訟解除兩種［8］37。

此種觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中亦有體現(xiàn)。譬如，在“興寧市護(hù)興農(nóng)生態(tài)養(yǎng)殖有限公司與興寧市寧中鎮(zhèn)大塋村民委員會(huì)合同糾紛案”中，主審法院認(rèn)為，大塋村委會(huì)以起訴的方式要求終止合同，當(dāng)《起訴狀（副本）》送達(dá)興寧市護(hù)興農(nóng)生態(tài)養(yǎng)殖有限公司時(shí)，案涉《土地使用權(quán)承包合同》即行終止。參見(jiàn)廣東省梅州市中級(jí)人民法院（2023）粵14民終89號(hào)民事判決書(shū)。

本文認(rèn)為，此種未經(jīng)法院實(shí)體裁判就認(rèn)為可發(fā)生終止效力的立場(chǎng)顯然將發(fā)包方終止權(quán)與一般合同解除權(quán)相混淆，有欠妥當(dāng)。眾所周知，形成權(quán)不僅可使自己的法律地位發(fā)生變動(dòng)，同時(shí)還可干預(yù)他人之間的法律關(guān)系［18］161。具體到本條規(guī)定，立法者未全部使用“解除”用語(yǔ)而同時(shí)使用“解除”與“終止”的原因，乃意在將“解除”與“終止”予以區(qū)分，將二者賦予不同的法律內(nèi)涵。這是由于，如果認(rèn)為發(fā)包方的終止權(quán)與解除權(quán)相同，立法者又何必分別使用“解除”與“終止”的用語(yǔ)，直接全部使用“解除”之用語(yǔ)豈不簡(jiǎn)潔直白。據(jù)此而言，應(yīng)將解除權(quán)與終止權(quán)分別理解為：行使合同解除權(quán)通常使自己與合同相對(duì)人之法律地位發(fā)生變動(dòng)，而行使終止權(quán)乃是干預(yù)他人之間的法律關(guān)系而不影響自己的法律地位。二者所對(duì)應(yīng)的內(nèi)容并不相同。唯有如此，方可將立法真意內(nèi)化于外。

既然二者權(quán)利內(nèi)容不同，則權(quán)利行使方式也應(yīng)有所區(qū)別。發(fā)包方終止權(quán)應(yīng)屬形成訴權(quán)，須以訴訟方式為之，經(jīng)人民法院認(rèn)定始得終止，發(fā)包方不得以通知方式行使終止權(quán)。理由如下：首先，流轉(zhuǎn)合同乃是合同雙方當(dāng)事人意思自治的產(chǎn)物，是私法理性在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，應(yīng)受到充分的程序保障和實(shí)體支持，雖在例外情況賦予非合同當(dāng)事人之發(fā)包方終止權(quán)，但畢竟屬于干預(yù)他人法律關(guān)系，應(yīng)慎重為之。發(fā)包方若以通知方式行使終止權(quán)，程序上未體現(xiàn)足夠的重視程度，且動(dòng)輒通知終止，極易造成終止權(quán)的濫用，損害私法理性。其次，通過(guò)訴訟方式，由法院居中裁判，有利于保障公平性和妥當(dāng)性［19］。發(fā)包方終止權(quán)的適用條件和程序較為復(fù)雜，涉及的主體利益相互交錯(cuò)，由行使權(quán)利帶來(lái)的法律后果亦十分嚴(yán)重。于此情形，法院作為中立一方，有著更為豐富的審判經(jīng)驗(yàn)、更為專(zhuān)業(yè)的實(shí)踐技能、更為敏銳的判斷能力，故而由法院判斷涉訴案件是否滿足發(fā)包方終止合同的條件無(wú)疑更為恰當(dāng)，處理結(jié)論也會(huì)令當(dāng)事人更為信服。再次，以訴訟方式終止也會(huì)更富效率性。發(fā)包方以通知方式行使終止權(quán)時(shí)，多數(shù)當(dāng)事人并不會(huì)接受這樣的結(jié)果，而當(dāng)事人隨之通常會(huì)提起終止權(quán)異議之訴，此時(shí)難以避免會(huì)進(jìn)入訴訟程序。明確發(fā)包人只能以訴訟方式行使終止權(quán)，由法院進(jìn)行實(shí)體審理，一勞永逸地解決終止權(quán)行使過(guò)程中的爭(zhēng)議問(wèn)題，顯然具有程序上的效率優(yōu)勢(shì)。最后，通過(guò)形成之訴，法院作出形成判決，該形成判決具有形成力，由此毋須通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行程序即可直接使當(dāng)事人之間的實(shí)體權(quán)利狀態(tài)發(fā)生變動(dòng)，有益于盡早穩(wěn)定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系［20］。由是觀之，將發(fā)包方終止權(quán)的行使方式限定于訴訟方式，可以形成訴權(quán)為契機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)程序法與實(shí)體法的對(duì)接與協(xié)同，從而更好地保障發(fā)包方的合法權(quán)益，既有益于案件糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，又有益于司法公正的具體實(shí)現(xiàn)。

四、發(fā)包方終止權(quán)行使法律后果的解讀與完善

依照《農(nóng)村土地承包法》第64條對(duì)發(fā)包方行使終止權(quán)的后果作了規(guī)定，即：“有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償。”該規(guī)定內(nèi)容還較為概括，終止流轉(zhuǎn)合同及其附帶的法律后果、土地需要向何人返還、向何人賠償以及賠償內(nèi)容如何等還需要進(jìn)一步澄清和完善。

（一）終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同及附帶后果

《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定，“發(fā)包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。”根據(jù)該規(guī)定，發(fā)包方行使終止權(quán)，終止的對(duì)象應(yīng)是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，不包括土地承包合同。參見(jiàn)吉林省白城市中級(jí)人民法院（2019）吉08民終1021號(hào)民事判決書(shū)。如欲發(fā)生土地承包合同解除之效果，毋需通過(guò)土地發(fā)包方之終止權(quán)的路徑，援用一般合同解除權(quán)的相關(guān)規(guī)定即可。但是司法實(shí)踐有時(shí)會(huì)“張冠李戴”地基于發(fā)包方終止權(quán)規(guī)范接觸土地承包合同，如在“青州茂盛農(nóng)業(yè)科技有限公司與臨朐縣蔣峪鎮(zhèn)薛莊村村民委員會(huì)合同糾紛案”中，參見(jiàn)山東省濰坊市中級(jí)人民法院（2022）魯07民終9940號(hào)民事判決書(shū)。主審法院在引用《農(nóng)村土地承包法》第64條作為其規(guī)范基礎(chǔ)的同時(shí)，將土地承包合同作為了終止的對(duì)象。

土地發(fā)包方、土地承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人三者之間存在兩種合同關(guān)系，分別是發(fā)包方與承包方的土地承包合同關(guān)系、承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同關(guān)系，兩個(gè)合同屬獨(dú)立存在，各自發(fā)揮應(yīng)有之作用，故后者的法律效力不影響前者的獨(dú)立地位。換言之，即使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力終止，也不影響土地承包合同的法律效力。

此外，在流轉(zhuǎn)合同終止后，附著于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之他項(xiàng)物權(quán)人的權(quán)利也相應(yīng)消滅。理由在于：中國(guó)《民法典》第215條雖然對(duì)物權(quán)效力與合同效力進(jìn)行了區(qū)分，但并不等于中國(guó)采納了物權(quán)行為無(wú)因性理論，就物權(quán)變動(dòng)而言，合同效力終止將直接影響物權(quán)的變動(dòng)［21］。也就是說(shuō)，在合同終止后，物權(quán)的效力也就無(wú)從發(fā)生。因此，即使將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為物權(quán)性質(zhì)［22］，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同終止后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍舊無(wú)從成立，此時(shí)若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上另附有權(quán)利負(fù)擔(dān)，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等，不論其為債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)，皆會(huì)隨土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同終止而消滅，權(quán)利人不得以其享有抵押權(quán)或租賃權(quán)對(duì)抗發(fā)包人，至于抵押權(quán)人或租賃權(quán)人的權(quán)益救濟(jì)，由其與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的內(nèi)部關(guān)系予以解決。但是，實(shí)踐中難免存在這樣的情況，即善意第三人已將其享有的在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立的抵押權(quán)或租賃權(quán)進(jìn)行登記，對(duì)此又應(yīng)該作何種處理呢？本文認(rèn)為，為保護(hù)善意第三人的合理預(yù)期，兼顧效率與公平，此時(shí)發(fā)包方雖可終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上已登記的抵押權(quán)或租賃權(quán)仍未消滅，可繼續(xù)存在。

還需要注意的是，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人違反義務(wù)給土地或者土地生態(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，發(fā)包方可否只要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人終止其行為而不終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同？對(duì)此，《農(nóng)村土地承包法》第64條未予規(guī)定。本文認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人侵害行為的后果程度以示區(qū)別。具言之，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為未給土地造成現(xiàn)實(shí)損害或者雖造成現(xiàn)實(shí)損害但可恢復(fù)原狀時(shí)，土地發(fā)包方可要求其終止行為，并給予其一定期限進(jìn)行整改（該期限不宜過(guò)長(zhǎng)）。假使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在該期限內(nèi)停止且整改后，土地發(fā)包方可不再行使其合同終止權(quán)；反之，土地發(fā)包方就應(yīng)行使其合同終止權(quán)。若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為已經(jīng)給土地造成不可逆的現(xiàn)實(shí)損害，則發(fā)包方不僅應(yīng)要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人終止其侵害行為，還應(yīng)直接行使其合同終止權(quán)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予以消滅。

（二）承包地返還給承包人

發(fā)包方行使終止權(quán)后，承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間流轉(zhuǎn)合同的法律效力即歸消滅，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之占有權(quán)源無(wú)從存續(xù)，此時(shí)的占有狀態(tài)由有權(quán)占有轉(zhuǎn)為無(wú)權(quán)占有，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人負(fù)有交還土地的義務(wù)。若土地上修建有相關(guān)設(shè)施設(shè)備，亦應(yīng)自行拆除，從而恢復(fù)土地原貌；參見(jiàn)山西省沁水縣人民法院（2022）晉0521民初335號(hào)民事判決書(shū)。若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)登記，還應(yīng)注銷(xiāo)登記。

有疑問(wèn)的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)向何者交還土地？是向作為合同相對(duì)方的承包方交還抑或向作為土地所有權(quán)人之發(fā)包方交還？有人認(rèn)為，“既然承包方怠于行使其解除權(quán)，也就意味著其會(huì)怠于受領(lǐng)向其交還的承包地，因而發(fā)包方有權(quán)要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人直接向其交還承包地。”［8］38本文認(rèn)為，即便如此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人亦不應(yīng)向發(fā)包方交還土地，而應(yīng)向承包方交還土地。理由在于：

其一，為盡量維持合同相對(duì)性原理，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)向承包方履行義務(wù)，若有違約行為時(shí)，基于違約責(zé)任的相對(duì)性同樣應(yīng)向合同相對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任。因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同終止，在返還土地時(shí)應(yīng)向土地承包方而不是土地發(fā)包方返還，否則有違合同相對(duì)性的要求。

其二，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人向發(fā)包方返還土地，則將會(huì)產(chǎn)生發(fā)包方收回承包地的后果，該后果明顯與“發(fā)包方不得收回承包地”之立法精神不符，也會(huì)動(dòng)搖“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”之政策根基［23］。退一步講，即使認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人向發(fā)包方交還土地后，土地承包方還可基于土地承包合同向發(fā)包方請(qǐng)求交付土地，但所經(jīng)程序難免輾轉(zhuǎn)且瑣碎，既徒勞增添交付成本，又有礙盡快恢復(fù)土地之占有，進(jìn)而影響土地正常耕作之能力，終究不甚妥適。

此外，若承包方拒絕受領(lǐng)土地或者受領(lǐng)土地后怠于耕作的，土地發(fā)包方可將該土地轉(zhuǎn)包給他人耕作或者代為受領(lǐng)后雇請(qǐng)他人恢復(fù)耕作，所產(chǎn)生的費(fèi)用由土地承包方負(fù)擔(dān)。

（三）向集體土地承包方、發(fā)包方承擔(dān)賠償責(zé)任

依照《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定，發(fā)包方終止權(quán)的另一項(xiàng)后果是：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償”。但是該條文中未規(guī)定向何人賠償以及具體賠償內(nèi)容包括哪些。

第一，關(guān)于向何人賠償。本文認(rèn)為，首先向承包方賠償。承包方的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的違約行為導(dǎo)致其承擔(dān)合同責(zé)任，除交還土地外，造成損害的還應(yīng)賠償；其次向發(fā)包方賠償。發(fā)包方的請(qǐng)求基礎(chǔ)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人之侵權(quán)行為，造成物權(quán)損害，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為已侵害了作為發(fā)包方的土地所有權(quán)，發(fā)包方當(dāng)然可作為賠償責(zé)任的受領(lǐng)對(duì)象。而且對(duì)土地和土地生態(tài)環(huán)境造成損害，其結(jié)果不僅有損私益，更會(huì)損害土地所承載的集體利益，因而將集體土地發(fā)包方作為賠償對(duì)象具有可行性與必要性。對(duì)于損害賠償金的處理，可嘗試將其納入“集體公益金”之范疇，并實(shí)行“專(zhuān)款專(zhuān)用”，不能擅自予以分割或分配，只得用于集體土地整理、集體公共設(shè)施或公益事業(yè)建設(shè)、為集體成員提供公共服務(wù)等［23］。

第二，關(guān)于賠償內(nèi)容。應(yīng)以土地復(fù)原費(fèi)、復(fù)墾費(fèi)及其相關(guān)費(fèi)用為主，發(fā)包方因行使終止權(quán)而支付之費(fèi)用（如律師費(fèi)、訴訟費(fèi)等）以及為防止損失擴(kuò)大而支付的費(fèi)用等亦應(yīng)包括在內(nèi)。除此之外，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為給土地生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破環(huán)，能修復(fù)則可要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人自行承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，如不能自行修復(fù)，賠償內(nèi)容應(yīng)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用為主，借此亦可回應(yīng)保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)的現(xiàn)實(shí)需求［24］。

結(jié)語(yǔ)

立法者突破合同相對(duì)性，賦予土地發(fā)包方終止權(quán)，主要是基于土地的有效利用以及保護(hù)耕地的深層原因，有其正當(dāng)性。但是發(fā)包方畢竟是介入了承包方與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合同關(guān)系，因而其終止權(quán)的內(nèi)容以及邊界需要予以明確，并嚴(yán)格控制。有關(guān)其權(quán)利行使的規(guī)則以及行使的后果等需要深入研究，并予以明確與合理的規(guī)定。此外，《農(nóng)村土地承包法》第64條實(shí)際規(guī)定了兩個(gè)主體的兩項(xiàng)權(quán)利：一是發(fā)包方的終止權(quán)；二是承包方的解除權(quán)。有關(guān)發(fā)包方終止權(quán)與承包方解除權(quán)、普通解除權(quán)的異同也值得研究。本文旨在提供一個(gè)分析思路或框架，進(jìn)一步的研究還有待理論與實(shí)務(wù)的共同協(xié)力。

［參" 考" 文" 獻(xiàn)］

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［責(zé)任編輯" 錢(qián)大軍］

The Reasons， Nature， Exercise and Legal Consequences of the Termination Right of Contract Awarding Party of Collective Land ——The Interpretation and Improvement of Article 64 of The Rural Land Contract Law

ZHANG Hong-bo" WANG Yi-shuang

Abstract：Article 64 of The Rural Land Contract Law breaks through the relativity of the contract and explicitly gives the collective land contractee the termination right of the land management right transfer contract. This regulation is mainly based on the considerations of the effective use of land and the protection of cultivated land. The termination right of the contractee is an inherent right based on its owner’s status and the protection of cultivated land by the agent state， it isn’t a substitution of the" subrogation right of the contractor. The four exercise conditions stipulated in Article 64 are independent of each other， and “causing serious damage to the land or seriously damaging the ecological environment of the land” has a protective effect. If the contractor fails to exercise the cancellation right for more than “three months”， the contractee can exercise the termination right， the termination right of the contractee is not limited by the scheduled period of Article 564 （ 2 ） of the Civil Code， and the termination right needs to be exercised through litigation. In addition， the consequences of the contractee’s exercise of termination rights also require further explanation and improvement.

Key words：Contracted Management of Rural Land" Land Management Right" Termination Right" Cancellation Right