建立個(gè)人破產(chǎn)制度的進(jìn)展、問(wèn)題及對(duì)策

［摘" 要］個(gè)人破產(chǎn)制度不僅是信貸市場(chǎng)安全網(wǎng)、金融市場(chǎng)安全網(wǎng)，也是社會(huì)安全網(wǎng)的重要組成部分。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非法人企業(yè)、商自然人以及公民自然人等參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的頻率提高、深度增加，個(gè)人破產(chǎn)問(wèn)題愈發(fā)凸顯。個(gè)人破產(chǎn)制度的缺失，表明基本經(jīng)濟(jì)制度落后于經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)金融發(fā)展實(shí)踐，影響市場(chǎng)活力和社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)，已成為市場(chǎng)主體制度亟需補(bǔ)齊的短板。當(dāng)前，建立個(gè)人破產(chǎn)制度的基本條件已經(jīng)具備，但在立法思路、逃廢債監(jiān)督、管理制度和社會(huì)理念等方面仍存在分歧。未來(lái)，宜加快中國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度的構(gòu)建，統(tǒng)籌考慮整體統(tǒng)一推進(jìn)破產(chǎn)立法、平衡好重整和清算、嚴(yán)格防范破產(chǎn)欺詐、規(guī)避破產(chǎn)制度濫用、優(yōu)化個(gè)人破產(chǎn)管理制度等事宜，為“誠(chéng)實(shí)而不幸”的債務(wù)人提供經(jīng)濟(jì)上重生的機(jī)會(huì)。

［關(guān)鍵詞］個(gè)人破產(chǎn)" 重整" 清算" 破產(chǎn)管理" 破產(chǎn)欺詐

［作者簡(jiǎn)介］于濤，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副研究員；王剛，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所研究員，金融機(jī)構(gòu)室副主任（北京" 100010）

［DOI編號(hào)］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.01.008

個(gè)人破產(chǎn)制度是指在個(gè)人無(wú)力承擔(dān)全部債務(wù)時(shí)通過(guò)法定的破產(chǎn)程序，以其財(cái)產(chǎn)公平清償債務(wù)后終結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系并讓債務(wù)人獲得重生的制度安排。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下包括個(gè)人在內(nèi)的市場(chǎng)主體以重整、清算等形式實(shí)現(xiàn)債務(wù)救治或退出市場(chǎng)是一種正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。建立個(gè)人破產(chǎn)制度有利于解決非法人企業(yè)、商自然人以及公民（自然人）（本文“個(gè)人破產(chǎn)”“個(gè)人破產(chǎn)”這一提法為習(xí)慣用語(yǔ)，也有“自然人破產(chǎn)”稱謂。包含這三類主體的破產(chǎn)）的債務(wù)問(wèn)題和“經(jīng)濟(jì)死亡問(wèn)題”，完善市場(chǎng)秩序，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。

一、建立個(gè)人破產(chǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和啟示

個(gè)人破產(chǎn)制度糅合體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的多方面因素，已成為世界主要經(jīng)濟(jì)體成熟的民事法律制度和普遍范式，其制度建設(shè)的完備性和有效性等經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)建立個(gè)人破產(chǎn)制度有重要的借鑒價(jià)值。

（一）全球個(gè)人破產(chǎn)制度的歷史和現(xiàn)狀

個(gè)人破產(chǎn)制度已經(jīng)成為世界主要經(jīng)濟(jì)體通行的市場(chǎng)制度。個(gè)人破產(chǎn)制度糅合體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度的多方面因素，已成為世界主要經(jīng)濟(jì)體同時(shí)，也要看到，世界銀行通過(guò)對(duì)59個(gè)國(guó)家（25個(gè)高收入國(guó)家，34個(gè)中等收入或低收入國(guó)家）的調(diào)查顯示（該調(diào)查由世界銀行Adoflf" Rouillon指導(dǎo)），截至2014年，一半以上的中等收入和低收入國(guó)家沒(méi)有任何關(guān)于自然人破產(chǎn)的法律制度。成熟的民事法律制度和普遍范式。

1.個(gè)人債務(wù)問(wèn)題的社會(huì)影響不斷擴(kuò)大

個(gè)人債務(wù)問(wèn)題的影響已經(jīng)從家庭、企業(yè)逐步擴(kuò)展到社會(huì)，甚至存在誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。

個(gè)人債務(wù)問(wèn)題不僅關(guān)涉?zhèn)€人、家庭和企業(yè)的債務(wù)狀況，也對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面沖擊。在商自然人以及公民自然人面對(duì)債務(wù)困境或者過(guò)度負(fù)債問(wèn)題時(shí)，個(gè)人破產(chǎn)是應(yīng)對(duì)個(gè)人、家庭財(cái)務(wù)危機(jī)和社會(huì)困境的必要舉措。當(dāng)個(gè)人過(guò)度負(fù)債后，個(gè)人首先會(huì)面臨心理乃至生理上的巨大壓力，進(jìn)而對(duì)整個(gè)家庭產(chǎn)生極大的負(fù)面沖擊。此外，債權(quán)人追債過(guò)程中產(chǎn)生的諸多消極影響又對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生難以估計(jì)和負(fù)面沖擊。比如，當(dāng)過(guò)度負(fù)債個(gè)人已經(jīng)難以償還債務(wù)甚至成為失信或難以在就業(yè)市場(chǎng)正常工作時(shí)，一系列問(wèn)題相繼產(chǎn)生：相關(guān)個(gè)體的疾病、失業(yè)乃至犯罪問(wèn)題可能進(jìn)一步惡化，在極端情況下，絕望的債務(wù)人可能轉(zhuǎn)向灰色市場(chǎng)甚至參與非法活動(dòng)，從而陷入惡性循環(huán)中而難以自拔。

個(gè)人破產(chǎn)制度成為應(yīng)對(duì)和解決個(gè)人債務(wù)問(wèn)題的重要制度。通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)制度，破產(chǎn)債務(wù)人能獲得一定的債務(wù)豁免，從而擺脫長(zhǎng)期的債務(wù)窘境。同時(shí)，債權(quán)人也能最大程度地保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，又避免將大量精力時(shí)間投入到長(zhǎng)期難以有回報(bào)的追債過(guò)程。各國(guó)實(shí)踐已經(jīng)證明，通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)制度對(duì)破產(chǎn)個(gè)人進(jìn)行債務(wù)暫緩或免除將激勵(lì)債務(wù)人更好為債權(quán)人創(chuàng)造價(jià)值，并且免除了債權(quán)人原先持續(xù)不斷而又成效不大的持續(xù)追索，這在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上對(duì)債權(quán)債務(wù)雙方是一種存在帕累托優(yōu)化的制度設(shè)計(jì)。

個(gè)人破產(chǎn)問(wèn)題在當(dāng)代社會(huì)存在誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能。隨著消費(fèi)信貸的普及以及居民杠桿率的提高，個(gè)人債務(wù)問(wèn)題愈發(fā)凸顯，并在金融渠道不斷擴(kuò)展和金融中介不斷擴(kuò)張中容易進(jìn)一步凸顯化。當(dāng)個(gè)人債務(wù)問(wèn)題集中大規(guī)模爆發(fā)時(shí)，有可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2008年起源于個(gè)人房貸問(wèn)題的次貸危機(jī)就是典型案例。

2.伴隨信貸自由化進(jìn)程快速發(fā)展

從世界范圍看，個(gè)人破產(chǎn)制度首先針對(duì)的是商事個(gè)人，比如英國(guó)、美國(guó)等國(guó)，隨后逐步推廣到個(gè)人。美國(guó)《1898年破產(chǎn)法》等將破產(chǎn)對(duì)象范圍從商人發(fā)展到包括非商人在內(nèi)的任何個(gè)人。

個(gè)人破產(chǎn)問(wèn)題惡化的緣起是消費(fèi)信貸在近代的大規(guī)模發(fā)展。事實(shí)上，消費(fèi)信貸的發(fā)展只是近代尤其是20世紀(jì)70年代后才大規(guī)模發(fā)展起來(lái)的。在這之前，更為廣泛的實(shí)際是消費(fèi)者很難獲得信貸支持。20世紀(jì)70年代之后，受金融深化和信貸自由化等思潮影響，歐美對(duì)消費(fèi)信貸的監(jiān)管政策不斷放松，這個(gè)過(guò)程也被稱為“信貸民主化”［1］。20世紀(jì)70年代末之后，歐洲各國(guó)議會(huì)相繼取消對(duì)消費(fèi)信貸的限制；美國(guó)聯(lián)邦法院在1978年Marquette Nat’l Bank of Minneapolis v.First of Omaha Serv.Corp案件的裁決。幾乎廢除了對(duì)消費(fèi)者信貸的有效監(jiān)管。美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體居民部門杠桿率均在20世紀(jì)最后三十年實(shí)現(xiàn)了大幅躍升，分別提高了63.4%、100.5%、109.1%、166.4%，法國(guó)從有數(shù)據(jù)記錄的1977年末到2000年末提高了183.9%（見(jiàn)圖1）。金融深化和信貸自由化在助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，也不可避免地引致部分風(fēng)險(xiǎn)研判失誤的個(gè)體陷入債務(wù)困境［2］。

比如，日本個(gè)人破產(chǎn)清算實(shí)踐的發(fā)展與消費(fèi)金融發(fā)展緊密相關(guān)。在引入免責(zé)制度的20世紀(jì)初期，每年的免責(zé)申請(qǐng)不過(guò)數(shù)百件。20世紀(jì)70年代之后，隨著消費(fèi)金融的普及，個(gè)人破產(chǎn)案件數(shù)量迅速增長(zhǎng)，在1984年已經(jīng)增長(zhǎng)到2萬(wàn)件。在20世紀(jì)90年代信用卡破產(chǎn)、失業(yè)破產(chǎn)和放貸破產(chǎn)的影響下，日本個(gè)人破產(chǎn)案件在2003年飆升至頂峰的242849件。2018年，日本的個(gè)人破產(chǎn)清算案件數(shù)量總計(jì)為73268件。破產(chǎn)有助于規(guī)制債務(wù)驅(qū)動(dòng)的新自由主義經(jīng)濟(jì)模式，也便于對(duì)債務(wù)人和金融資產(chǎn)之間的矛盾進(jìn)行去政治化處理。

（二）建立個(gè)人破產(chǎn)制度的啟示

1.制度構(gòu)建是適應(yīng)性的進(jìn)化過(guò)程

構(gòu)建個(gè)人破產(chǎn)制度一般存在一個(gè)適應(yīng)性的進(jìn)化過(guò)程，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)金融、社會(huì)制度等多方面因素，也要隨著經(jīng)濟(jì)金融等的發(fā)展不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。從近500年發(fā)展歷程看，個(gè)人破產(chǎn)制度逐步從信貸市場(chǎng)安全網(wǎng)、金融市場(chǎng)安全網(wǎng)，發(fā)展到社會(huì)安全網(wǎng)，從解決債務(wù)關(guān)系發(fā)展到穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系。

建立個(gè)人破產(chǎn)制度需要統(tǒng)籌考慮價(jià)值理念、公平效率、法律制度和社會(huì)傳統(tǒng)等因素。個(gè)人破產(chǎn)制度在全球并無(wú)統(tǒng)一模式，在破產(chǎn)免責(zé)、自由財(cái)產(chǎn)自由財(cái)產(chǎn)是指為了保護(hù)債務(wù)人基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在債務(wù)人的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中，基于法律規(guī)定或者法院的決定，應(yīng)當(dāng)由債務(wù)人保留而不得用于分配清償?shù)呢?cái)產(chǎn)。、免責(zé)考察期限等方面存在較大差異（附表1）。英國(guó)當(dāng)前通過(guò)自動(dòng)免責(zé)機(jī)制英國(guó)1976年《破產(chǎn)法》確立了自動(dòng)免責(zé)制度，使破產(chǎn)人在一定情況下可以自宣告破產(chǎn)之日起5年后自動(dòng)免責(zé)。為債務(wù)人提供“重生”機(jī)會(huì)，在政府部門與司法機(jī)關(guān)間對(duì)破產(chǎn)管理進(jìn)行合理分工。美國(guó)奉行當(dāng)然免責(zé)主義個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)制度的獲取方式主要包括依據(jù)法律規(guī)定自動(dòng)獲得免責(zé)的當(dāng)然免責(zé)主義（美國(guó)、中國(guó)香港地區(qū)）、法院預(yù)先規(guī)定免責(zé)條件的許可免責(zé)主義（日本、德國(guó)）和混合免責(zé)主義（澳大利亞）。，對(duì)破產(chǎn)債務(wù)人債務(wù)的免除持包容態(tài)度，個(gè)人破產(chǎn)相對(duì)便利，每年大約有2‰至3‰的公民個(gè)人申請(qǐng)破產(chǎn)。德國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度的設(shè)計(jì)初衷是盡可能少干預(yù)私人債權(quán)債務(wù)關(guān)系，意在促進(jìn)協(xié)商和解而非強(qiáng)制救治，因而程序復(fù)雜冗長(zhǎng)，適用條件較為嚴(yán)格，獲得救濟(jì)的人相對(duì)較少。這就使德國(guó)銀行難以通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)制度快速核銷不良資產(chǎn)，不利于及時(shí)化解銀行業(yè)壞賬。整體上，歐洲國(guó)家個(gè)人破產(chǎn)實(shí)踐的自由度在逐步提升、準(zhǔn)入日漸寬松，與美國(guó)模式逐漸接近。

2.個(gè)人破產(chǎn)是破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)和核心

各國(guó)普遍采用實(shí)踐能力較強(qiáng)的適用于所有民事主體的“一般破產(chǎn)主義”。由于在立法初期各類企業(yè)形式相對(duì)較少，西方國(guó)家首先建立的是個(gè)人破產(chǎn)制度英國(guó)早在1542年就出臺(tái)了第一部成文《破產(chǎn)法》，又名《針對(duì)破產(chǎn)人的法案》（an act against such persons as do make bankrupt），而在1844年才出現(xiàn)公司破產(chǎn)制度。，然后自下而上建立起包括企業(yè)破產(chǎn)在內(nèi)的破產(chǎn)制度。與之不同，中國(guó)破產(chǎn)制度是自上而下建立的，1986年《破產(chǎn)法（試行）》僅適用于國(guó)營(yíng)企業(yè)，2006年《破產(chǎn)法》將適用范圍擴(kuò)大到所有企業(yè)法人組織，但個(gè)人破產(chǎn)的基礎(chǔ)性制度依然缺失。在實(shí)踐中，個(gè)人破產(chǎn)是大部分國(guó)家破產(chǎn)案件的主體。2022年度，美國(guó)非商業(yè)破產(chǎn)申請(qǐng)數(shù)量為38.2萬(wàn)件，占全部破產(chǎn)申請(qǐng)的比例為96.7%（表3）。

當(dāng)前，個(gè)人破產(chǎn)制度成為應(yīng)對(duì)消費(fèi)者過(guò)度負(fù)債問(wèn)題的基本債務(wù)救濟(jì)制度。比如，美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)年度申請(qǐng)率長(zhǎng)期徘徊在5‰左右，每年大約有150萬(wàn)人陷入債務(wù)困境（表4）。從1978年開始到2005年期間，美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)數(shù)量從1978年的172423飆升到2005年的1782643，增長(zhǎng)近10倍。

3.破產(chǎn)管理制度影響制度效率

厘清破產(chǎn)司法與破產(chǎn)管理體制的關(guān)系（所謂的“府院關(guān)系”）是界定司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)鍵要素，有助于提高個(gè)人破產(chǎn)管理的效率。設(shè)置專門的破產(chǎn)法院、任命專業(yè)性更強(qiáng)的法官有助于提高破產(chǎn)司法效率。

由于破產(chǎn)個(gè)人一般缺乏支持債務(wù)協(xié)商的基本資源，以及個(gè)人破產(chǎn)管理較低的報(bào)酬難以吸引商業(yè)機(jī)構(gòu)參與英國(guó)官方接管人負(fù)責(zé)處理的案件占個(gè)人破產(chǎn)總案件的比例約為75%。資料來(lái)自：費(fèi)奧娜·托米著：《英國(guó)公司和個(gè)人破產(chǎn)法》。，行政干預(yù)的程度不斷加深、方式不斷創(chuàng)新，其中官方性質(zhì)的破產(chǎn)管理人角色愈發(fā)凸顯。破產(chǎn)管理人可以利用行政資源更好地推進(jìn)破產(chǎn)管理，既防止破產(chǎn)欺詐濫用，又防止司法擠兌，發(fā)揮著“看門人”作用。此外，面對(duì)自然人或消費(fèi)破產(chǎn)的差異性、小額度和龐大數(shù)量，各國(guó)一般均對(duì)自然人或消費(fèi)破產(chǎn)設(shè)置簡(jiǎn)易的專門程序。

其中，破產(chǎn)管理署是破產(chǎn)管理制度中的關(guān)鍵監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國(guó)破產(chǎn)管理署在1978年進(jìn)行試點(diǎn)并在1986年正式運(yùn)作，位于聯(lián)邦司法部之下，在首都華盛頓設(shè)有聯(lián)邦托管人辦公廳，作為破產(chǎn)管理署的中樞管理機(jī)構(gòu)，并在全國(guó)設(shè)有21個(gè)分署，分別管理全國(guó)及各自轄區(qū)的破產(chǎn)事務(wù)。美國(guó)破產(chǎn)管理署可從破產(chǎn)費(fèi)用中提取經(jīng)費(fèi)，但也依賴國(guó)會(huì)撥款。當(dāng)然，美國(guó)破產(chǎn)管理署主要任務(wù)是減少債務(wù)人對(duì)破產(chǎn)程序的濫用。加拿大在聯(lián)邦工業(yè)部下設(shè)破產(chǎn)管理總署，在全國(guó)設(shè)立東部、西部和安大略省3個(gè)破產(chǎn)管理大區(qū)，在大區(qū)下面又按管轄地域不同設(shè)立14個(gè)辦公區(qū)。破產(chǎn)管理署的職責(zé)是監(jiān)管破產(chǎn)法和重整法的實(shí)施，保持市場(chǎng)公正性具體包括：考試和任命破產(chǎn)管理人，指定個(gè)案管理人；監(jiān)管債務(wù)人和破產(chǎn)管理人；調(diào)查和回答破產(chǎn)方面的申訴與咨詢，每年約調(diào)查處理1200件破產(chǎn)投訴、回答30000個(gè)破產(chǎn)咨詢；建立全國(guó)破產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，公開債務(wù)人、債權(quán)人、投資人信息。目前公眾信息庫(kù)中有330萬(wàn)個(gè)破產(chǎn)案例、250個(gè)重整案例。。法國(guó)則在破產(chǎn)管理中心設(shè)置公共行政人員，英國(guó)破產(chǎn)管理署則有一定的“官僚化”特點(diǎn)。

對(duì)小規(guī)模債務(wù)人適用債務(wù)救濟(jì)是提高破產(chǎn)效率的有效舉措。債務(wù)紓緩令就是一項(xiàng)債務(wù)救濟(jì)的創(chuàng)新舉措，是通過(guò)收入測(cè)試進(jìn)行債務(wù)豁免的低成本管理程序，意在幫助低財(cái)產(chǎn)收入的債務(wù)人在1年后免除大部分無(wú)擔(dān)保債務(wù)。該制度起源于新西蘭，被英國(guó)在2007年英國(guó)《2007年法庭、法院和執(zhí)行法》頒布了債務(wù)紓緩令的相關(guān)內(nèi)容，并于2009年實(shí)施。進(jìn)一步創(chuàng)新應(yīng)用，并得到IMF等機(jī)構(gòu)的倡議推廣。債務(wù)紓緩令對(duì)申請(qǐng)債務(wù)人有嚴(yán)格的收入在英國(guó)，債務(wù)紓緩令僅適用于非豁免財(cái)產(chǎn)低于1000英鎊、車輛價(jià)值低于1000英鎊、無(wú)擔(dān)保債務(wù)低于20000英鎊且剩余收入不超過(guò)50英鎊的個(gè)人。、資產(chǎn)、資格過(guò)去2年內(nèi)有低價(jià)交易或者偏頗清償行為的債務(wù)人不能適用債務(wù)紓緩令。債務(wù)人每6年只能申請(qǐng)一次。等方面約束，在英國(guó)運(yùn)作良好，不僅避免了破產(chǎn)的屈辱感，也能將低價(jià)值案件剝離出法院系統(tǒng)。

4.破產(chǎn)免責(zé)也是社會(huì)保險(xiǎn)和救濟(jì)形式

破產(chǎn)免責(zé)意味著破產(chǎn)不再是催收工具或懲罰，而是一種社會(huì)保險(xiǎn)和救濟(jì)的形式，也反映了社會(huì)進(jìn)步。在羅馬法傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)委付程序規(guī)定：當(dāng)債務(wù)人失去償債能力時(shí)，經(jīng)由兩個(gè)以上債權(quán)人申請(qǐng)或由債務(wù)人自己承諾，將債務(wù)人所有財(cái)產(chǎn)全部變賣，從而使各債權(quán)人得到公平的清償。和實(shí)際運(yùn)行中，破產(chǎn)制度最初和最重要的兩個(gè)價(jià)值原則就是集體清償和平均受償。破產(chǎn)免責(zé)意味著不將個(gè)人負(fù)債問(wèn)題視作純粹的債權(quán)債務(wù)私人關(guān)系，而是視為關(guān)系社會(huì)福利的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。在歷史和實(shí)際檢驗(yàn)中也發(fā)現(xiàn)，債權(quán)人強(qiáng)制執(zhí)行帶來(lái)的微薄經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)小于其執(zhí)行成本。包括個(gè)人破產(chǎn)在內(nèi)的破產(chǎn)制度的初衷之一就是讓債權(quán)人停止對(duì)空想收益的持續(xù)無(wú)意的追求，而只能帶來(lái)社會(huì)成本的增加。英國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度從16世紀(jì)到18世紀(jì)實(shí)現(xiàn)了從“破產(chǎn)有罪”英國(guó)《1542年破產(chǎn)法》和《1570年破產(chǎn)法》可對(duì)破產(chǎn)人進(jìn)行監(jiān)禁和全面調(diào)查。到“破產(chǎn)免責(zé)”英國(guó)1705年《安娜法案》是英國(guó)首次在集體清償和平均受償后確立破產(chǎn)免責(zé)原則。的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從早期的著重保護(hù)債權(quán)人利益到引入破產(chǎn)免責(zé)制度關(guān)注債務(wù)人利益保護(hù)英國(guó)直到1986年及以后頒布了破產(chǎn)法案，才從真正意義上實(shí)現(xiàn)了對(duì)破產(chǎn)人的利益保護(hù)。根據(jù)英國(guó)破產(chǎn)立法中關(guān)于個(gè)人破產(chǎn)和金融破產(chǎn)的規(guī)定：以債務(wù)人無(wú)欺詐行為為條件，將免除債務(wù)期限從3年縮短為最長(zhǎng)12個(gè)月；淘汰明顯過(guò)時(shí)和不必要的限制，以減少破產(chǎn)人失敗后的恥辱感，增強(qiáng)東山再起的信心。的過(guò)程，體現(xiàn)了破產(chǎn)法從對(duì)債務(wù)人道德譴責(zé)到對(duì)誠(chéng)信債務(wù)人人性關(guān)懷的立法趨勢(shì)［3］。美國(guó)破產(chǎn)制度美國(guó)破產(chǎn)概念最早由《1789年憲法》規(guī)定。按照憲法表述，破產(chǎn)方面的法律是聯(lián)邦法律。個(gè)人破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)都在《美國(guó)法典》中規(guī)定。經(jīng)歷了兩個(gè)世紀(jì)的演變，程序上從強(qiáng)制債務(wù)人破產(chǎn)發(fā)展到債務(wù)人可以自己申請(qǐng)破產(chǎn)再到引入破產(chǎn)免責(zé)制度。長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)， 債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的強(qiáng)制行動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益較為微薄，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)被成本抵消。因此，對(duì)過(guò)度負(fù)債個(gè)人進(jìn)行債務(wù)調(diào)整已經(jīng)被認(rèn)作“惟一現(xiàn)實(shí)的做法”。也需要注意，個(gè)人破產(chǎn)制度的首要目標(biāo)和功能是實(shí)現(xiàn)債權(quán)和保護(hù)債權(quán)人利益，而非破產(chǎn)免責(zé)。

破產(chǎn)免責(zé)制度運(yùn)行良好的前提是設(shè)置好個(gè)人破產(chǎn)程序。個(gè)人破產(chǎn)程序一般包括直接破產(chǎn)模式直接破產(chǎn)程序是指?jìng)€(gè)人放棄不可豁免的財(cái)產(chǎn)，換來(lái)一定期限后絕大多數(shù)無(wú)擔(dān)保債務(wù)的免除。清償模式則指?jìng)€(gè)人清償部分債務(wù)后，并在3—5年后換來(lái)剩余債務(wù)的免除。和清償模式。英美國(guó)家可以在這兩種程序中進(jìn)行選擇，歐盟的主導(dǎo)程序則是清償模式。

5.建立防范破產(chǎn)欺詐的制度約束

防范破產(chǎn)欺詐是破產(chǎn)制度有序有效運(yùn)行的基本保障。一是設(shè)置好個(gè)人破產(chǎn)的失權(quán)與復(fù)權(quán)目前世界范圍內(nèi)復(fù)權(quán)程序主要包括三種模式：達(dá)到法定復(fù)權(quán)條件，無(wú)需經(jīng)法官審判自然恢復(fù)權(quán)利和資格的當(dāng)然復(fù)權(quán)模式，為大多數(shù)英美法系國(guó)家采用；經(jīng)破產(chǎn)人申請(qǐng)，法官裁決后方可復(fù)權(quán)的申請(qǐng)復(fù)權(quán)模式，代表國(guó)家為法國(guó)、意大利；以當(dāng)然復(fù)權(quán)為主、申請(qǐng)復(fù)權(quán)為輔的混合復(fù)權(quán)模式，代表國(guó)家為日本。各國(guó)復(fù)權(quán)期限的規(guī)定差異較大，從3—10年不等。等相關(guān)制度，既要規(guī)制債務(wù)人欺詐行為美國(guó)2005年的《防止破產(chǎn)濫用及消費(fèi)者保護(hù)法》擴(kuò)大了不可免責(zé)的債務(wù)范圍，延長(zhǎng)了兩次申請(qǐng)破產(chǎn)的時(shí)間間隔。，也要避免抑制債務(wù)人的重生積極性，規(guī)避虛假破產(chǎn)并篩選真實(shí)破產(chǎn)人。比如，法國(guó)禁止破產(chǎn)個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)營(yíng)、治理或控制所有商業(yè)、手工業(yè)或農(nóng)業(yè)企業(yè)，最長(zhǎng)期限達(dá)15年。以中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)的個(gè)人破產(chǎn)制度為例，都對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)人予以資格上的限制：申請(qǐng)破產(chǎn)的自然人不得從事與法律相關(guān)的行業(yè)、不得擔(dān)任公務(wù)人員、不得在企業(yè)中擔(dān)任職務(wù)以及暫時(shí)喪失會(huì)計(jì)從業(yè)、建造師等職業(yè)資格［4］。二是各國(guó)均明確破產(chǎn)欺詐罪相關(guān)罪責(zé)，對(duì)虛假破產(chǎn)嚴(yán)厲制裁。英國(guó)一度引入死刑來(lái)制裁欺詐行為1705年《安娜法案》。，當(dāng)前規(guī)定有8種個(gè)人破產(chǎn)罪責(zé)《英國(guó)破產(chǎn)法》第10章專門規(guī)定了8種適用于個(gè)人破產(chǎn)的破產(chǎn)犯罪，包括不披露信息、隱匿財(cái)產(chǎn)、隱匿或偽造賬簿和文件、虛假陳述、對(duì)財(cái)產(chǎn)的欺詐性處置、破產(chǎn)人潛逃、欺詐性處分賒購(gòu)財(cái)產(chǎn)、獲取信用或商業(yè)運(yùn)營(yíng)。。根據(jù)美國(guó)美國(guó)制定《破產(chǎn)濫用預(yù)防及消費(fèi)者保護(hù)法案》（2005年），將破產(chǎn)申請(qǐng)費(fèi)用提高了3倍；要求個(gè)人債務(wù)人進(jìn)行“債務(wù)人收入測(cè)試”后再確定是否適用債務(wù)清算還是債務(wù)豁免。和加拿大在加拿大，債務(wù)人實(shí)施破產(chǎn)欺詐情節(jié)較輕的，債務(wù)人即使符合破產(chǎn)條件，但對(duì)不能清償部分債務(wù)，可以限制免責(zé)；情節(jié)嚴(yán)重的，可以對(duì)債務(wù)人處以5000加元以下罰款及1年以下刑罰；情節(jié)特別嚴(yán)重的，可以處以10000加元以下罰款及3年以下刑罰。破產(chǎn)法律規(guī)定，債務(wù)人若違背如實(shí)陳述義務(wù)，譬如非法轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、提供虛假證據(jù)、不完全披露破產(chǎn)人信息等，應(yīng)承擔(dān)破產(chǎn)欺詐責(zé)任在美國(guó)紐約南區(qū)破產(chǎn)法院，2012—2016年間約有2%的個(gè)人債務(wù)人、1%的企業(yè)債務(wù)人被追究破產(chǎn)欺詐責(zé)任。，可能被追究刑事、民事、行政三種責(zé)任；破產(chǎn)管理人若違背陳述義務(wù)，可能被終止在個(gè)案中擔(dān)任管理人，或被取消執(zhí)業(yè)資格（賀小榮等，2017）［5］。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)規(guī)范制度建設(shè)，在破產(chǎn)管理人和債權(quán)人的審慎管理下，真正的破產(chǎn)欺詐問(wèn)題在國(guó)際上并不嚴(yán)重，真正的破產(chǎn)欺詐比例大約為1%～3%［6］。然而，摒除對(duì)上述數(shù)據(jù)真實(shí)性和普適性的考慮，嚴(yán)格而審慎地對(duì)破產(chǎn)欺詐進(jìn)行制度預(yù)防確實(shí)極為必要，甚至可以出于謹(jǐn)慎的考慮采取由嚴(yán)格到寬松的試點(diǎn)推進(jìn)思路。

二、建立個(gè)人破產(chǎn)制度的緊迫性快速提升

個(gè)人破產(chǎn)制度不僅是一項(xiàng)債務(wù)問(wèn)題化解機(jī)制，也是一種社會(huì)救濟(jì)安排，發(fā)揮著廣泛影響。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、金融深化和信貸自由化的過(guò)程中，盡管中國(guó)個(gè)人破產(chǎn)事宜顯著增加，但個(gè)人破產(chǎn)制度長(zhǎng)期缺失，引致一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

（一）中國(guó)個(gè)人破產(chǎn)事宜不斷增加

一是非法人企業(yè)退出數(shù)量龐大。中國(guó)個(gè)體工商戶數(shù)量快速增長(zhǎng)，已從2012年末的4059萬(wàn)戶增長(zhǎng)到2023年4月的1.16億戶，約占市場(chǎng)主體總量的2/3，帶動(dòng)近3億人就業(yè)。個(gè)體企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大、壽命短，退出問(wèn)題較為常見(jiàn)，但在個(gè)人破產(chǎn)制度缺失的情況下，呈現(xiàn)注銷數(shù)量龐大但破產(chǎn)注銷比例偏低的局面。2021年全國(guó)個(gè)體工商戶累計(jì)注銷961.9萬(wàn)戶2021年全國(guó)各類市場(chǎng)主體累計(jì)注銷1323.8萬(wàn)戶，其中企業(yè)是349.1萬(wàn)戶，個(gè)體工商戶961.9萬(wàn)戶。，占全部注銷實(shí)體的72.7%。2020年全國(guó)因破產(chǎn)原因注銷的企業(yè)數(shù)量為3908戶，僅占注銷總數(shù)的1%。此外，企業(yè)破產(chǎn)產(chǎn)生的自然人連帶責(zé)任擔(dān)保問(wèn)題也日益突出，值得關(guān)注。

二是居民部門杠桿率快速攀升，導(dǎo)致個(gè)人過(guò)度負(fù)債以及債務(wù)違約問(wèn)題日益突出，消費(fèi)者財(cái)務(wù)危機(jī)成為社會(huì)問(wèn)題。從國(guó)際對(duì)比看，中國(guó)居民部門杠桿率的持續(xù)走高態(tài)勢(shì)與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體尤其是美國(guó)形成鮮明對(duì)此：中國(guó)居民部門杠桿率已從2008年末的17.9%攀升至2022年末的61.3%（圖3），同比增長(zhǎng)242.5%；同期美國(guó)則從96.3%下降到74.4%，同比降低22.7%。2022年，中國(guó)居民杠桿率已經(jīng)處于較高位置，接近全球平均水平的62.8%，遠(yuǎn)超過(guò)新興市場(chǎng)國(guó)家平均的47.7%。

從中國(guó)看，居民部門負(fù)債迅速增長(zhǎng)，相關(guān)不良問(wèn)題值得警惕。居民部門債務(wù)主要包括個(gè)人住房貸款和消費(fèi)貸款兩部分。2022年末中國(guó)短期人民幣消費(fèi)貸款余額為9.35萬(wàn)億元，是2012年的4.83倍。2022年1季度末信用卡逾期半年未償信貸總額達(dá)926.8億元數(shù)據(jù)來(lái)自央行發(fā)布的《2022年第一季度支付體系運(yùn)行總體情況》。。金融機(jī)構(gòu)零售不良貸款的批量轉(zhuǎn)讓經(jīng)過(guò)兩批試點(diǎn)后2021年首批試點(diǎn)啟動(dòng)，銀保監(jiān)會(huì)明確了國(guó)有6大行以及12家股份制銀行可以通過(guò)銀登中心掛牌轉(zhuǎn)讓其個(gè)人無(wú)抵押不良貸款，這18家銀行成為首批零售不良貸款的供給方。2022年底，第二批試點(diǎn)啟動(dòng)，供給方新增三家政策性銀行、消費(fèi)金融公司等非銀金融機(jī)構(gòu)外加11個(gè)省市的城商行以及農(nóng)村中小銀行。，正在逐步推進(jìn)，但也面臨立案效率低、立案難等現(xiàn)實(shí)困難。事實(shí)上，居民部門更為主要的負(fù)債是個(gè)人住房貸款。中國(guó)個(gè)人住房貸款余額已經(jīng)從2007年的3萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2022年末的38.8萬(wàn)億元。規(guī)模龐大的個(gè)人住房貸款若在部分小城市面臨房?jī)r(jià)下行問(wèn)題，則風(fēng)險(xiǎn)將較為突出。從另一個(gè)層面看，全國(guó)法院失信被執(zhí)行人名單已經(jīng)從2013年7月首次公布的2.61萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)到2023年3月的800萬(wàn)個(gè)，其中絕大部分是自然人，累計(jì)數(shù)量及受影響的家庭成員總數(shù)預(yù)計(jì)達(dá)數(shù)千萬(wàn)人。

（二）個(gè)人破產(chǎn)制度缺失帶來(lái)諸多問(wèn)題

個(gè)人破產(chǎn)制度已成為中國(guó)市場(chǎng)主體退出制度的主要短板。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度已基本形成，但在市場(chǎng)主體制度等方面仍不完善，其中市場(chǎng)主體的救治和退出是主要短板。市場(chǎng)主體不可能只進(jìn)不出，只生不死，只生不救。破產(chǎn)是市場(chǎng)主體成立、運(yùn)營(yíng)和消亡退出的必要組成部分，是企業(yè)生命周期的最后一步。將破產(chǎn)保護(hù)法律制度明確為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度體系的重要組成部分，有利于提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率，也有助于改善營(yíng)商環(huán)境。破產(chǎn)法律制度是市場(chǎng)主體制度中的短板，個(gè)人破產(chǎn)制度更是破產(chǎn)法律制度的短板。

個(gè)人破產(chǎn)制度缺失造成中國(guó)“半部破產(chǎn)法”的局面，損害中國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完備性。《民法典》（2021年）中國(guó)《民法總則》（2017年10月1日至2020年12月31日）和《民法典》（2021年1月1日施行）均規(guī)定了三類相同的民事主體。將民事主體分為自然人、法人和非法人組織三類，但2006年《破產(chǎn)法》的適用對(duì)象僅為企業(yè)法人，造成民事主體多元化與破產(chǎn)法適用對(duì)象單一化的沖突。為破產(chǎn)企業(yè)提供擔(dān)保的企業(yè)家個(gè)人及其親友難以適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，也影響了企業(yè)破產(chǎn)的推進(jìn)。因此，作為特別法的破產(chǎn)法有必要將《民法典》中不同類型的民事主體都納入適用范圍、有效銜接，實(shí)現(xiàn)邏輯一致和協(xié)同，以此解決“半部破產(chǎn)法”問(wèn)題，完善中國(guó)破產(chǎn)法律制度。歐盟正在提議統(tǒng)一個(gè)人破產(chǎn)法，并將其作為推動(dòng)統(tǒng)一的信貸和資本市場(chǎng)發(fā)展的基本組成部分。個(gè)人破產(chǎn)制度已經(jīng)成為主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體信貸市場(chǎng)的基礎(chǔ)準(zhǔn)則。

個(gè)人破產(chǎn)制度缺失令危困個(gè)人持續(xù)陷于僵局難以脫身，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力下降。破產(chǎn)是商品經(jīng)濟(jì)的伴生物。當(dāng)前，由于非法人企業(yè)、商自然人及公民的破產(chǎn)能力被中國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法及相關(guān)法規(guī)明確排除中國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法及《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于個(gè)人獨(dú)資企業(yè)清算是否可以參照適用企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)清算程序的批復(fù)》等明確規(guī)定：個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、個(gè)體工商戶、合伙企業(yè)等只是參照適用破產(chǎn)法，不屬于企業(yè)破產(chǎn)法下的破產(chǎn)主體，在清算終結(jié)后仍可能承擔(dān)無(wú)限債務(wù)責(zé)任。，不論作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的債務(wù)雙方以及金融機(jī)構(gòu)，還是人財(cái)物等各項(xiàng)資源，都受困于債務(wù)僵局，不僅造成資源浪費(fèi)，也有損經(jīng)濟(jì)活力。而且，金融深化和信貸自由化深刻改變了消費(fèi)者破產(chǎn)的性質(zhì)和規(guī)模。尤其是，經(jīng)濟(jì)衰退期間通過(guò)快速破產(chǎn)減少家庭債務(wù)累積，有助于恢復(fù)消費(fèi)者需求，能產(chǎn)生積極的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)［7］。個(gè)人破產(chǎn)制度能給予危困個(gè)體重生機(jī)會(huì)，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)，是信貸市場(chǎng)安全網(wǎng)的重要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)體系債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的必要機(jī)制。

個(gè)人破產(chǎn)制度的缺失令司法執(zhí)行難問(wèn)題加重，社會(huì)矛盾持續(xù)發(fā)酵，成為社會(huì)安全網(wǎng)的漏洞。“個(gè)人破產(chǎn)難”在司法實(shí)務(wù)中大量存在，是造成司法執(zhí)行難的重要障礙。中國(guó)司法實(shí)務(wù)中無(wú)財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行案件數(shù)量占執(zhí)行案件總數(shù)40%數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)執(zhí)行信息公開網(wǎng)。；在每年600多萬(wàn)的執(zhí)行案件中資料來(lái)自最高人民法院《2018年關(guān)于人民法院解決執(zhí)行難工作情況報(bào)告》。，民商事案件約18%“執(zhí)行不能”“執(zhí)行不能”是指在執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人沒(méi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)經(jīng)過(guò)相應(yīng)執(zhí)行程序后客觀上無(wú)法處置，即使人民法院窮盡所有可以采用的手段和措施，仍然無(wú)法執(zhí)行到位的情況。，許多案件只能以“終結(jié)本次執(zhí)行程序”形式結(jié)案，成為法院執(zhí)行的歷史包袱。受限于個(gè)人破產(chǎn)制度建設(shè)滯后，中國(guó)在民事強(qiáng)制執(zhí)行中推出的參與分配制度參與分配制度是法院強(qiáng)制執(zhí)行程序中的一種重要的財(cái)產(chǎn)分配方式，是指執(zhí)行程序開始后，被執(zhí)行人為公民或者其他組織的財(cái)產(chǎn)不能清償所有債權(quán)，被執(zhí)行人的其他債權(quán)人依法向人民法院申請(qǐng)對(duì)執(zhí)行財(cái)產(chǎn)按其債權(quán)性質(zhì)或者債權(quán)數(shù)額按比例予以受償。和限制高消費(fèi)令2015年7月實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》賦予了法院對(duì)“老賴”采取“限制高消費(fèi)”的權(quán)力。等替代性制度安排效果有限。并且，債務(wù)人易被邊緣化或轉(zhuǎn)入地下經(jīng)濟(jì)，引發(fā)社會(huì)排斥問(wèn)題，成為諸多社會(huì)矛盾難以化解的痛點(diǎn)。

三、當(dāng)前中國(guó)建立個(gè)人破產(chǎn)制度的條件和困難

中國(guó)建立個(gè)人破產(chǎn)制度已具備基本條件，但在立法思路、防范欺詐破產(chǎn)、建立個(gè)人破產(chǎn)管理制度、社會(huì)理念等方面仍存在諸多問(wèn)題。

（一）個(gè)人破產(chǎn)制度建設(shè)的基本條件已經(jīng)具備

一是建立個(gè)人破產(chǎn)制度所需的法律制度不斷完備。中國(guó)民商事立法日益完善，財(cái)產(chǎn)界定更加清晰。個(gè)人破產(chǎn)制度曾有望進(jìn)入立法程序2004年，《企業(yè)破產(chǎn)法（草案）》將破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大到所有類型的企業(yè)，但因?yàn)楹w了合伙人、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的出資人，一度被認(rèn)為是中國(guó)立法過(guò)程中離個(gè)人破產(chǎn)制度最接近的一次嘗試。對(duì)此，2004年全國(guó)人大法律委員會(huì)指出，在中國(guó)個(gè)人信用體系不健全的情況下，尚無(wú)有效手段防止欺詐破產(chǎn)的情況下，建立個(gè)人破產(chǎn)制度的條件尚不成熟。，近些年包括人大代表在內(nèi)的立法呼聲不斷提高，建立個(gè)人破產(chǎn)制度已列入國(guó)家改革計(jì)劃2019年2月，最高人民法院明確表示要“研究推動(dòng)建立個(gè)人破產(chǎn)制度”。2019年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、最高人民法院等13部門聯(lián)合發(fā)布的《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》提出：“逐步推進(jìn)建立自然人符合條件的消費(fèi)負(fù)債可依法合理免責(zé)，最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度”。2021年1月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》中提出，開展個(gè)人破產(chǎn)制度試點(diǎn)。。二是個(gè)人信用的監(jiān)管及財(cái)產(chǎn)登記制度不斷完善。中國(guó)已經(jīng)基本建立起覆蓋個(gè)人信用、企業(yè)信用和政府信用等的社會(huì)信用體系，財(cái)產(chǎn)登記制度也日益完善銀行存款實(shí)行的是個(gè)人存款實(shí)名制，不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行登記設(shè)立主義、全面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，各個(gè)交易所只采用一個(gè)交易賬戶。。三是各地司法探索持續(xù)推進(jìn)。浙江、四川等地利用“個(gè)人債務(wù)集中清理”個(gè)人債務(wù)集中清理是指自然人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，明顯缺乏清償能力的狀況下，按照既定的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行債務(wù)清理，將個(gè)人名下剩余資產(chǎn)公平清償給各債權(quán)人，同時(shí)該債務(wù)人不需要繼續(xù)承擔(dān)清償債務(wù)責(zé)任的制度。的方式探索個(gè)人破產(chǎn)。2020年8月以來(lái)，深圳成為首個(gè)個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)地區(qū)，在條例頒布、機(jī)構(gòu)設(shè)置、避免逃廢債、破產(chǎn)程序等方面做了諸多有益探索［8］。

（二）建立個(gè)人破產(chǎn)制度仍面臨困難

1.立法思路的分歧和權(quán)衡

一是個(gè)人破產(chǎn)立法的思路主要有整體立法和分步推進(jìn)兩種。整體立法統(tǒng)一推進(jìn)思路是指，借修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》《企業(yè)破產(chǎn)法》修改列入全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃初次審議項(xiàng)目。之機(jī)，將個(gè)人破產(chǎn)加入其中，以補(bǔ)全“半部破產(chǎn)法”。這有利于將來(lái)執(zhí)行、修訂法律時(shí)的統(tǒng)一性。分步推進(jìn)思路是指，循序漸進(jìn)推進(jìn)立法程序，逐步擴(kuò)大適用區(qū)域。從程序看，先單獨(dú)制定全國(guó)性個(gè)人破產(chǎn)條例，在完成試點(diǎn)后再擇機(jī)制定個(gè)人破產(chǎn)法或統(tǒng)一破產(chǎn)法。從地域看，先在深圳試點(diǎn)，后在全國(guó)逐步推廣。然而，分步推進(jìn)中的破產(chǎn)程序問(wèn)題較為突出。若只在部分區(qū)域先行試點(diǎn)，長(zhǎng)期下去可能不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

二是個(gè)人破產(chǎn)制度須平衡好民事主體退出制度和民事主體救治制度。破產(chǎn)救治制度被視為社會(huì)救濟(jì)制度的組成部分。中國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法的特點(diǎn)之一是“重破產(chǎn)清算”，“輕司法重整和司法和解”，2007年至2020年間全國(guó)法院受理的破產(chǎn)案件中破產(chǎn)清算的占比為90%數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》（2021年8月）。。但破產(chǎn)和解和重整等制度對(duì)破產(chǎn)管理人等機(jī)制安排有更高的要求。

2.隱匿財(cái)產(chǎn)逃避債務(wù)問(wèn)題

建立個(gè)人破產(chǎn)制度需要解決好守信激勵(lì)與失信嚴(yán)懲的信用約束機(jī)制，規(guī)避轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、隱匿財(cái)產(chǎn)、偏頗清償?shù)绕飘a(chǎn)逃廢債行為。一是中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)不夠強(qiáng)，缺乏嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)體系和法律監(jiān)督體系，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利不夠清晰，難以應(yīng)對(duì)破產(chǎn)個(gè)人隱匿財(cái)產(chǎn)逃避債務(wù)問(wèn)題［9］。由于個(gè)人財(cái)產(chǎn)變動(dòng)不需采取相應(yīng)的司法和管理措施，存在利用破產(chǎn)制度規(guī)避債務(wù)的可能。二是財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度的不完善和特殊性是構(gòu)建個(gè)人破產(chǎn)制度需考慮的國(guó)情因素［10］。中國(guó)財(cái)產(chǎn)保護(hù)的法規(guī)制度仍存在諸多不完善之處，特別是涉及財(cái)產(chǎn)賠償?shù)姆蓷l款不夠明確，一些案件判決結(jié)果有失公允，可能導(dǎo)致破產(chǎn)者財(cái)產(chǎn)被侵占或者違法轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)二元體制下部分債務(wù)人可能達(dá)到申請(qǐng)破產(chǎn)條件但無(wú)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，如僅有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可處置。

3.缺少適應(yīng)個(gè)人破產(chǎn)的管理制度

一是破產(chǎn)辦理程序仍較繁瑣，破產(chǎn)審理時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，制度運(yùn)行成本高。在世界銀行營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)中，中國(guó)辦理破產(chǎn)的評(píng)價(jià)名次從2013年的第82位提升到2020年的第51位，仍落后于中國(guó)營(yíng)商環(huán)境整體排名。二是個(gè)人破產(chǎn)清償糾紛可能會(huì)擠兌司法行政系統(tǒng)執(zhí)行資源，若出現(xiàn)惡意訴訟、纏訴，則將加大司法資源占用。盡管中國(guó)已建立了一套相對(duì)多樣的破產(chǎn)相關(guān)司法機(jī)構(gòu)截至2022年末，最高法已批復(fù)同意設(shè)立了3家金融法庭、17家破產(chǎn)法庭，各地法院還設(shè)立了300多個(gè)金融審判廳和金融合議庭，對(duì)金融案件實(shí)行集中管轄。，但尚不存在破產(chǎn)法院體系。具體而言，既有的破產(chǎn)管理人制度主要針對(duì)的是企業(yè)破產(chǎn)清算，而個(gè)人破產(chǎn)需要更為快速和便捷的程序以提高債務(wù)清理效率；政府與法院溝通協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制仍未普遍建立，運(yùn)行規(guī)則未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化［11］。

4.“破產(chǎn)即有罪”理念的束縛

“破產(chǎn)即有罪”的理念在中國(guó)傳統(tǒng)文化中有較大影響力，與個(gè)人破產(chǎn)制度中關(guān)鍵的“破產(chǎn)免責(zé)”存在一定沖突，成為影響個(gè)人破產(chǎn)制度推廣的關(guān)鍵因素。中國(guó)傳統(tǒng)思想中存在“破產(chǎn)有罪”論，民間也有“欠債還錢，天經(jīng)地義”“父?jìng)觾敗钡日f(shuō)法。當(dāng)前，對(duì)于個(gè)人債務(wù)的追討，仍存在電話騷擾、恐嚇和暴力催債等現(xiàn)象。從國(guó)際上看，相較于對(duì)破產(chǎn)欺詐等問(wèn)題的防范，如何引導(dǎo)誠(chéng)實(shí)而不幸的債務(wù)人選擇破產(chǎn)系統(tǒng)是更為關(guān)鍵的問(wèn)題。

破產(chǎn)債務(wù)人由于擔(dān)心破產(chǎn)暴露問(wèn)題等原因而不想破、不敢破較多。比如，在北京市法院系統(tǒng)2018—2020年間受理的破產(chǎn)案件中，63.6%是在企業(yè)停止經(jīng)營(yíng)三年后申請(qǐng)的。事實(shí)上，破產(chǎn)是市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下退出市場(chǎng)的正常現(xiàn)象，跟債務(wù)人的道德品德并無(wú)必然聯(lián)系。也要認(rèn)識(shí)到，文化傳統(tǒng)在個(gè)人破產(chǎn)制度的影響上相對(duì)有限。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各個(gè)國(guó)家個(gè)人破產(chǎn)制度的差異主要是受歷史的偶然性、政治利益集團(tuán)、意識(shí)形態(tài)等因素影響，而受國(guó)家間文化傳統(tǒng)差異影響有限（拉姆齊，2021）［1］。

四、對(duì)策建議

當(dāng)前，宜借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)整體立法、平衡好救治與退出、嚴(yán)格防范欺詐破產(chǎn)、規(guī)避破產(chǎn)制度濫用、建立個(gè)人破產(chǎn)管理制度等方面統(tǒng)籌考慮，加快推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)立法。

（一）推進(jìn)整體立法

建立個(gè)人破產(chǎn)制度是順應(yīng)個(gè)人破產(chǎn)事宜不斷增加的現(xiàn)實(shí)需要，也適宜在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇周期推出。宜借修改企業(yè)破產(chǎn)法的契機(jī)，采用一般破產(chǎn)主義，將包含非法人企業(yè)、商自然人和公民自然人在內(nèi)的個(gè)人破產(chǎn)納入修訂后的《企業(yè)破產(chǎn)法》，盡快列入全國(guó)人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃，以維護(hù)破產(chǎn)法的統(tǒng)一性和便于快速推行。同時(shí)，也要同步推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)法的司法解釋的準(zhǔn)備工作，為后續(xù)運(yùn)行提供操作基礎(chǔ)。

（二）平衡好重整和清算

作為一種體現(xiàn)人文關(guān)懷和社會(huì)救助精神的特殊法律制度，個(gè)人破產(chǎn)制度需平衡好重整制度和清算制度。要注重發(fā)揮個(gè)人破產(chǎn)制度的拯救功能，設(shè)定“以重整和解類再建型破產(chǎn)為主導(dǎo)，以清算類分配型破產(chǎn)為兜底”的原則。與之相應(yīng)，建立基于自愿原則的非正式個(gè)人債務(wù)清理程序。與之配套，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度和最低生活保障制度，促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)。

（三）嚴(yán)格防范破產(chǎn)欺詐

一是設(shè)計(jì)嚴(yán)格追責(zé)機(jī)制，綜合運(yùn)用民事、行政和刑事措施，嚴(yán)肅懲戒欺詐破產(chǎn)。二是完善個(gè)人征信制度，出臺(tái)個(gè)人信用信息公示制度、必要的限制和失信懲罰措施，建立多平臺(tái)聯(lián)動(dòng)的個(gè)人破產(chǎn)狀態(tài)公示機(jī)制以完善公眾監(jiān)督。三是完善個(gè)人財(cái)產(chǎn)一般登記制度。嚴(yán)格破產(chǎn)個(gè)人財(cái)產(chǎn)定期申報(bào)制度，對(duì)財(cái)產(chǎn)數(shù)額和項(xiàng)目的變動(dòng)及時(shí)申報(bào)。

（四）規(guī)避破產(chǎn)制度濫用

一是設(shè)置相對(duì)嚴(yán)格的破產(chǎn)免責(zé)申請(qǐng)，強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任。既要將自由財(cái)產(chǎn)種類法定化并予以限額，也要因地制宜地設(shè)置好破產(chǎn)申請(qǐng)門檻、財(cái)產(chǎn)扣押范圍等，明確破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)和自由財(cái)產(chǎn)的界限。二是嚴(yán)格設(shè)置免責(zé)考察期（如5年），待后續(xù)社會(huì)環(huán)境允許后再縮短英國(guó)于2002年將免責(zé)期限從3年縮短為1年；波蘭于2015年起將5年考察期限縮短為3年；奧地利于2017年將7年的考察期限縮短為5年，并進(jìn)一步縮短至當(dāng)前的3年。2017年的澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)《（個(gè)人）破產(chǎn)法改革（創(chuàng)業(yè)激勵(lì)）法案》明確提出了將3年個(gè)人破產(chǎn)程序期限縮短為1年。。三是建立個(gè)人破產(chǎn)的失權(quán)與復(fù)權(quán)制度。采用免責(zé)制立法程序終結(jié)的償債比例與以后償債責(zé)任年限掛鉤的辦法，落實(shí)“還債多的早免責(zé)，還債少的遲免責(zé)”。合理界定復(fù)權(quán)期限和復(fù)權(quán)程序，復(fù)權(quán)期限可設(shè)置為5年以上，復(fù)權(quán)程序可參考使用混合復(fù)權(quán)模式。

（五）建立個(gè)人破產(chǎn)管理制度

一是構(gòu)建破產(chǎn)審判權(quán)與破產(chǎn)管理權(quán)分工協(xié)作機(jī)制，建立府院聯(lián)動(dòng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在國(guó)務(wù)院及各省、自治區(qū)、直轄市成立負(fù)責(zé)破產(chǎn)行政事務(wù)的破產(chǎn)管理局，制定破產(chǎn)管理人條例，建立公職管理人制度和專業(yè)化的管理人分級(jí)制度，可探討地市級(jí)層面普遍設(shè)立破產(chǎn)法庭。二是繁簡(jiǎn)分離，建立個(gè)人破產(chǎn)普通程序和簡(jiǎn)易程序，設(shè)置必要的庭外債務(wù)清理的指引性規(guī)則。

附錄

［參" 考" 文" 獻(xiàn)］

［1］伊恩·拉姆齊. 21世紀(jì)個(gè)人破產(chǎn)法：美國(guó)和歐洲比較研究［M］. 北京：法律出版社，2021.

［2］杰森·J·吉伯恩. 個(gè)人破產(chǎn)法比較研究［M］. 北京：法律出版社，2022.

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［責(zé)任編輯" 王舒鴻］

Progress， Problems and Countermeasures of Establishing Personal Bankruptcy System

YU" Tao" WANG" Gang

Abstract：The personal bankruptcy system not only belongs to the credit market safety net and the financial market safety net， but also an important part of the social safety net. With the development of the market economy， the frequency and depth of participation in economic activities by unincorporated enterprises， commercial natural persons and citizen natural persons are increasing， and the problem of personal bankruptcy is becoming more prominent. The absence of personal bankruptcy system indicates that the basic economic system lags behind the development practices of economy and consumer finance， affecting market vitality and the construction of social safety net， and has become a shortcoming of the market system that needs to be remedied urgently. At present， the basic conditions for the establishment of the personal bankruptcy system are in place， but there are still differences in terms of legislative thinking， supervision of debt evasion， management system and social idea. In the future， it is advisable to accelerate the construction of China’s personal bankruptcy system， comprehensively consider the overall and unified promotion of bankruptcy legislation， balance reorganization and liquidation， strictly prevent bankruptcy fraud， avoid the abuse of the bankruptcy system， optimize the personal bankruptcy management system and other matters， so as to provide the “honest and unfortunate” debtors with opportunities for economic rebirth.

Key words：Personal Bankruptcy" "Reorganization" Liquidation" "Bankruptcy Management" Bankruptcy Fraud