平臺型政府：理論溯源、實踐探索與創新進路

編者按：

本期專題論壇的主題是“完善城市治理 建設宜居城市”，共有7位專家學者分別從平臺型政府在治理過程中發揮的重要作用、復合社區營造的概念內涵、城市流動人口相對貧困治理的價值意義、低碳目標下城市生態治理面臨的挑戰、當前城市管理的現狀困局等方面入手，深入分析平臺型政府建設的實踐探索、復合社區營造的功能機制、城市流動人口相對貧困治理的內在邏輯、城市生態治理的整體思維、城市管理的模式創新，針對性地提出平臺型政府建設的創新進路、復合社區營造的智慧治理新范式、城市流動人口相對貧困治理的實施途徑、城市生態治理的多維路徑、建設城市管理的支撐平臺等建議措施。

摘要：伴隨著數字化、信息化的深刻發展，平臺型政府作為一種新的政府形態在治理過程中發揮著愈加重要的作用。平臺型政府的提出根植于豐富的理論基礎，呈現出協同性、開放性、互動性和數字化等特點。在結構上，平臺型政府由前臺、中臺和后臺構成，分別對應需求的收集回應、供需匹配及信息集成供給等運行流程，以服務型、回應型、整體性、開放型政府為價值導向。上海市政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”是平臺型政府建設的生動實踐，在理念、結構、流程等諸多方面與平臺型政府的運作模式相契合。在實踐中，平臺型政府建設面臨一系列挑戰，如供需錯配、數字鴻溝、多頭考核、部門間協同不暢等，需要進一步探索創新進路，推動理念重塑、體制機制優化、技術創新、結構流程耦合以及工作人員素質和能力的提升。

關鍵詞：平臺型政府；協同治理；數字化；流程再造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.01.001

一、問題提出

隨著經濟社會快速發展，人民追求高品質生活的愿望日益強烈，傳統政府治理模式存在科層制的層級鴻溝和條塊分割等弊病，造成信息和數據流通不暢，難以實現上下、左右的雙向賦能，致使資源整合未能完全到位，對各類治理主體的訴求和困難感知遲鈍。例如，在城市公共安全管理中，由于受到層級制和條塊式運行影響，管理部門對來自一線的風險和問題感知不敏銳，許多風險容易演變成重大公共安全事件，危害城市的安全運行，給人們生產生活帶來巨大的威脅。大數據、人工智能、云計算等數字信息技術的迅猛發展，為各種組織的變革提供了科技支撐，為政府治理模式創新提供了內驅力，政府借助技術工具，利用科技賦能，促進治理模式創新，從而呈現出平臺化、樞紐式特征，有助于實現政府服務與民眾需求的良性互動。由此，平臺型政府形態成為學術界和實務界廣泛推崇的治理模式，體現了“通、統、融”的價值取向，為市民和企業主體提供更多人性化、高質量的公共服務產品。本文著手梳理平臺型政府的理論淵源，聚焦平臺型政府的特征、功能和運行機制等內容，結合上海城市數字治理模式創新的探索實踐——政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”（以下簡稱“兩張網”），分析平臺型政府建設的優勢和成效，梳理平臺型政府實踐面臨的挑戰，探索平臺型政府創新的進路，期待為城市治理數字化轉型和政府治理模式創新提供理論指導。

二、理論淵源：平臺型政府研究的文獻回溯

“平臺”一詞已經成為人們生活、工作中的常用詞匯，原本是指匯聚信息和資源、進行展示和宣傳的抽象化場景。隨著數字化的發展和超大型互聯網公司的出現，平臺經濟迅速發展，互聯網塑造的平臺不僅具有傳統的屬性，還被賦予新的特征與內涵，在技術和實踐發展的基礎上，平臺的作用已經深入公眾生活的各個方面。伴隨著政府職能的轉變，平臺型政府應運而生，是技術變革和政府治理方式改革的產物，平臺模式從市場和經濟領域拓展到政府治理領域。

美國學者Tim O'Reilly敏銳地觀察到政府部門在平臺浪潮中的機制變遷，提出了“政府即平臺”的概念，強調政府本源上就是為了促進集體參與協作的基礎性平臺，[1]他將政府平臺比作繁榮的集市，提供信息匯聚和交換的場所，引入多中心的行動主體。在這一概念的基礎上，英國、澳大利亞等國家積極推動數字化平臺型政府建設。例如，英國在政府數字化轉型過程中推動跨部門業務的整體轉型，優化數字工具和治理體系，提升數據應用、分析和管理能力，創建共享平臺。[2]我國政府服務平臺的角色定位和功能也在發生著轉變，從最初的單向輸出式信息發布主體到雙向的咨詢互動窗口再到多邊事項辦結和問題處置平臺，致力于以信息化手段為人民滿意的政務服務提供支撐。

（一）平臺型政府概念根植于豐富的理論基礎

首先，整體政府理論為平臺型政府提供了重要理論依據。平臺型政府建設的重要目標是實現整體治理，通過部門間結構重組、流程再造和信息共享，打破部門壁壘和信息孤島，[3]將各項資源匯集在政務平臺上，實現信息的高效集成。不僅是政府內部體制的改革，理順條塊之間、部門之間的關系，改善多頭管理的狀況，還涉及不同平臺的整合，一些地區在某一系統內部存在數量眾多的平臺，導致了治理的碎片化和無序性，整體性政府建設就是要推動相似功能平臺的整合，避免重復建設，打造一體化的無縫平臺。

其次，協同治理理論也為平臺型政府提供了理論支撐。協同治理是兩個或兩個以上行動者通過信息共享、資源互動、能力互補和共同行動，來實現單一主體無法達成的目標。[4]平臺型政府是一個多邊體系，具有很強的包容性，是將多類用戶連接起來的互動結構，吸納多元主體共同治理，每個個體都是數據的提供者和公共治理的參與者，利用多邊平臺的空間載體、基礎設施和治理規則，連接多元利益群體、整合供給側資源、促進供需匹配，[5]形成政府搭臺、公眾參與、企業支持的網絡結構。平臺在政府與公眾之間構建了一個新的紐帶，不同專業化部門在平臺上進行模塊化集成，體現了多元共治和協同治理的精神內核。

再次，委托—代理理論也與平臺型政府建設密切相關。政府在數字化領域需要依賴私有部門，[6]平臺型政府建設以數字化手段為基礎，數據收集和流程再造需要科技企業的支持，在此過程中，政府扮演委托者角色，與互聯網企業合作，形成了一種基于合同的委托代理關系，強調政府與企業合作治理，[7]合作企業不僅參與平臺的技術應用，還將參與相關規則的制定。合同外包、政府采購等工具在政府數字化項目構建過程中發揮了重要作用，是政企互動推進協同治理的重要實現方式。數字治理領域公私合作由政府主導，私人部門執行，對電子政務項目的設計、建設、運營和維護等進行整合式授權，逐步發展出不同模式的長期公私伙伴關系。[8]數字化轉型公私合作不再通過傳統的等級控制來執行，而是通過參與者之間的相互信任、持續對話、達成契約來實現。

（二）平臺型政府是一種新型政府形態

平臺型政府與科層型、全能型、契約型政府不同，是一種網絡化、扁平化的政府形態，具有獨特的運作邏輯，其建立在正式的、常態化的科層體系之上，并非與之完全對立，是對科層型組織模式的改良，具有更大的靈活性和技術性，[9]在市場機制的基礎上融入信任、互惠等網絡治理和協同治理的元素。平臺型政府具有以下特點：

第一，協同性?？茖又普裱蕦蚝屠硇灾刃颍约瘷酁橹饕卣鳎凑諏蛹壙刂七壿嬚归_工作；在全能型政府的制度安排下，政府全方位發揮作用，取代了市場機制，同樣是一種集權的運行邏輯；契約型政府將公共產品的供給權和資源配置權交給市場，政府的角色發生了變化，由控制管理者向監管和委托主體轉換。不同于以上一些政府形態，平臺型政府形態達成一種集體行動，搭建政府、市場和社會的互動協商平臺，是一種平臺化集權，政府的角色是平臺的搭建者和多元主體的協調者，進一步推動多元共治。[10]

第二，開放性。有學者認為，開放性可以減少公眾與服務提供者之間的鎖定關系，能夠增強服務提供者之間的競爭性。數據在不同層級開放，將治理對象、治理要素、治理資源和治理工具有機連結。在平臺治理模式下，服務業務和服務對象不斷增多，平臺的輻射范圍不斷擴展，有利于打破公共服務的時間、空間與容量限制，實現對公共事務與公共服務的全覆蓋。

第三，互動性。平臺型政府通過數字化手段，在互聯網和大數據精算的基礎上精準匹配供給和需求，搭建供需對接平臺，[11]打破了傳統政務服務供需方的定義，服務者與需求者的角色經常發生變化和互轉。服務—需求的對應關系只是平臺諸多服務中的一個節點，在該模式下，政府部門及其工作人員在不同的政務服務流程中，既可能扮演服務供應者，也可能扮演服務需求者，[12]在提升政府回應性的同時，也增強了公眾的參與性。

第四，數字化。數字化是平臺型政府最根本的特征。平臺型政府是數字政府不斷發展創新到一定階段的新狀態、新產物。政務平臺能夠匯聚不同地區、眾多領域的海量信息和數據，信息處理量也會呈指數級增長，[13]通過信息采集與處理來開展高效、精準的政府行為。

三、平臺型政府運行機制：一個分析框架

通過文獻梳理可以看出，平臺型政府是有效進行供需對接和服務回應的系統，政府為企業、個人等多元主體搭建多元參與互動的平臺。對平臺型政府的解釋，可以從結構和流程這兩個維度展開，構建一個結構—流程雙重分析框架。

（一）從結構來看，平臺型政府包括前臺、中臺和后臺

平臺型政府由前臺、中臺和后臺構成，相對應用戶層、應用層和數據層，[14]其不僅僅是一個廣義上的平衡供給和需求的多元參與治理場景，更是一個平臺的集合體。前臺、中臺和后臺都可以視為一個獨立平臺，平臺型政府就是要將這三種平臺進行集成融通，形成無縫統一的總平臺，是一個動態系統的概念。

前臺是信息采集和訴求接收的溝通服務平臺，主要面向服務需求方，以數字化手段匯聚信息，主要有三方面功能：一是面向個人的服務端口；二是面向企業的服務端口，收集企業信息，回應企業訴求；三是面向政府的服務端口，因為政府除了扮演響應者和服務者的角色以外，還經常扮演服務需求者的角色。前臺一般以線上和線下結合的方式呈現，線上數字化服務端包括應用程序（application，APP）、政府服務網站、小程序、12345政務服務便民熱線等，線下服務端包括政務大廳、城市生命體征感知終端、網格員等。

中臺通過信息技術和跨部門協作的制度設計實現信息集成、分析、分配與整合，是前臺和后臺的連接點，使后臺信息能夠更加順暢地流向前臺。在數據使用上，打破部門間的信息壁壘，消除信息孤島，降低制度性交易成本和信息不對稱的風險。中臺強大的技術架構對平臺的業務整合能力、產品研發能力、數據運營能力提供有力支撐，政務數據中臺面向政務服務體系，標準化采集各渠道數據，最大化抽取前臺共性需求、集成后臺可復用功能，實現數據資源全歸集，數據出口全統一。[15]數據中臺是數據研發管理、數據資產管理的綜合體，也是所有數據智能化、場景歸一化、業務模型化的處理工廠，不僅發揮著承上啟下的連接作用，而且可以通過模塊化組合，將基礎數據功能統一整合。

后臺則是數據的算法中心、控制中心和集成底座，具有強大的分類和儲存能力，是中臺得以有效運行的重要保障，也是數據資源化和價值化的載體，[16]主要面向服務供給方。數據后臺包括統一的數據庫、規則庫及模型庫，[17]統一數據庫包括人口、公共設施、建筑、電子證照、權力事項清單、政府信息等數據；統一規則庫涵蓋信息提取、事項分配、部門聯動等方面；而統一模型庫連接信息和規則，在規則之下使用信息，包括需求預測模型、部門選擇模型、供需匹配模型等。后臺公共數據庫的數據來源比較廣泛，一方面來源于政府部門既有數據庫，另一方面可能來源于前臺和中臺的數據沉淀，這正是體現了平臺型政府的轉換性，即服務需求者也有可能是數據的供給者和服務的供給者。與此同時，APP、門戶網站等前臺系統的回應性要依托中臺的協同處理能力和后臺的儲存控制性能。

平臺型政府的前臺、中臺和后臺缺一不可，互為依托，是一個完善的系統，在高度數字化的同時還形成多功能、多元化的模塊，系統組件分離后再重新組合為不同配置，同時保證其功能的完整性。[18]有研究認為，平臺型政府的模塊化體系可最大程度地發揮模塊的互補性、獨立性和創造性，幫助平臺適應公眾多樣化和不斷變化的政務服務需求，增強平臺運行的平穩協調性。[19]模塊作為規則、數據和功能的集合體，能夠幫助政府完成需求感知、任務分配、流程再造、信息處理、需求反饋等方面的工作，前臺、中臺和后臺被分為不同模塊，前臺主要是需求信息模塊化收集，中臺是業務流程的模塊化重塑，后臺主要負責數據的模塊化儲存和顯示。

（二）從流程來看，平臺型政府運行包含需求收集、供給集成、供需匹配和回應需求等階段

平臺型政府模式下，公眾、政府部門可能是供給方也可能是需求方，供需雙方都有平等、開放參與平臺治理的權利。

其中，需求收集階段體現了服務型政府特征。以公眾需求為導向，以服務治理為宗旨，通過制度化的溝通渠道和參與平臺，實現協商對話和多元共治。公眾有序參與是平臺治理的起點，在以往的治理過程中，公眾訴求表達渠道存在分散、梗阻、透明性差等問題。為了改變這一現狀，國內很多城市都進行了政府治理模式的改革。例如，2018年7月，國務院印發的《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》指出，要加快建設全國一體化在線政務服務平臺，整合資源，優化流程，強化協同。在“互聯網+政務服務”戰略的引導下，從中央到地方形成了一系列公共服務平臺，如上海的政務服務“一網通辦”、浙江的“最多跑一次”改革等，這些政務服務平臺對于需求的收集呈現出以下特點：第一，一口受理，讓群眾少跑路，數據多跑路，不需要去各相關部門辦理，只要在一個端口提交；第二，電子化，只要在網站服務端或者APP、小程序上即可辦理有關事項，信息迅速集成，盡可能減少紙質材料的提交。

供給集成階段更加注重開放型政府建設。政府服務平臺應當以更加開放的狀態從系統內部和外部吸納數據、場景、模型和有關知識，構建以開放、包容和學習為價值導向的政府運行模式，重塑政府、市場與社會的關系，為供需匹配和需求回應做充分準備。隨著政府數字化轉型的日益深入，政府組織形態從分立式結構向平臺化結構轉變，實現“政府即平臺”模式，[20]信息社會形態下多元共治的客觀需要，以及政務數據沉淀價值的開發再利用，都要求政府與企業、社會等多方主體實現數據聯通。以互聯網、社交媒體、開源社區等為代表的數字技術能夠有效降低公眾和企業參與政策過程所遭遇的阻礙，推動開放型政府的建設。[21]開放性和扁平化使平臺擁有自我強化和自我豐富的能力，在數字技術的加持下，平臺越開放，用戶越多，提供服務的主體越多，信息和數據的來源就越廣泛，供需匹配機制就越完善。

供需匹配階段以整體政府為價值導向。平臺型政府為需求方和供給方搭建雙向溝通的舞臺，提供匹配和媒合機制，這種機制使得政府治理從分散走向集中，從模糊走向精確，從混沌走向透明，降低溝通成本，克服地域、行業的隔閡，通過大數據、云計算等方式，讓公共服務和居民需求有效對接。數字化平臺為這種連接和媒合機制提供跨層級、跨部門、跨區域、跨業務、跨系統的協同管理的可能性，進而有效克服權力、數據、流程的碎片化，通過平臺協調各職能部門和數據信息庫，自上而下和自下而上雙向賦能，線下職能部門協同作戰，提供一站式服務，實現治理流程、工具、主體的整合和政府部門內部和外部的整合。

需求回應階段，回應型政府是重要的價值導向。平臺治理的終點是積極有效回應公眾訴求，打通治理的“最后一公里”，提升公眾的認同感。在需求回應階段，一方面公眾是治理質量的考核者和評價者，能夠強化對政府行為的監督，提升政府回應意愿和效能，從被動回應走向主動回應，體現治理的“公共性”；另一方面，公眾是平臺治理的回應對象，政府回應性是現代公共治理的基本特征，也是善治的基本原則，公眾反映的問題和需要辦結的事項能夠通過平臺快速解決，切實增強政府公信力和公眾獲得感。例如，北京市的“接訴即辦” 改革，讓政務熱線成為激活公眾治理參與意愿的有效途徑，市民來電表達訴求，政務熱線向街道、鄉、鎮派單，街道、鄉、鎮積極響應，向區職能部門吹哨，各職能部門協同處置，市民對處理過程進行考評。[22]

（三）平臺型政府：結構―流程―價值分析框架

訴求接收、供給集成、供需匹配和訴求回應構成了平臺型政府運作的流程閉環，本質上是政府治理理念的轉變、手段的更新，通過做程序的減法和效能的加法，為政府運行融入互聯網思維，讓政府成為匯集訴求、信息整合、流程再造、府際合作的平臺。平臺型政府運行機制分析框架如圖1所示。

四、實踐探索：上海城市數字治理“兩張網”建設與應用

2018年，上海為了深化“放管服”改革，打造優質的營商環境，探索實施政務服務“一網通辦”，讓數據多跑路、市民少跑腿，致力于實現“高效辦成一件事”的改革目標；2019年，上海在“一網通辦”試點基礎上，為了解決城市運行中“視而不見”“霧里看花”和“盲人摸象”等社會管理問題，聚焦“高效處置一件事”，在全市范圍推進城市運行“一網統管”建設，推動實現“觀、管、防”的統一。上海市數字治理“兩張網”建設彰顯平臺型政府服務性、開放性、整體性、回應性的特征和價值導向，打造城市治理平臺建設的上海方案，踐行了“以人民為中心”的發展理念，是新時代政務服務改革和城市管理模式創新的重要實踐探索。平臺型政府的組織架構、運作流程和價值導向在“兩張網”建設中均有所體現，其表現形式和目標功能各有側重。

（一）政務服務“一網通辦”：高效辦成一件事的平臺

政務服務“一網通辦”以“一窗式”友好界面為前臺，收集用戶訴求，以數據集成和整合為支撐，為個人和法人提供各類服務，減少用戶跑腿次數，進而踐行“放管服”改革舉措，優化營商環境，提升群眾幸福感和獲得感。

1.前臺：需求收集與回應

“一網通辦”打造界面簡潔、用戶友好的前臺，快速、有效收集用戶需求。上海構建“一網通辦”的“一梁四柱”運行體系：“一梁”是指政務服務“一網通辦”統一的總門戶，為公眾辦事提供便捷的窗口，減少群眾跑腿次數，總門戶將所有的網上政務服務歸集到統一的平臺上，使信息能夠“一窗”進出，群眾辦事由過去的逐一找部門轉化為統一找政府，政務服務的一站式辦事窗口包括線上電腦端的“一網通辦”政務服務網站、“隨申辦市民云”APP以及線下的“一網通辦”政務服務大廳、社區事務受理中心等，就近收件，一站辦結，使群眾辦事像網購一樣方便。“四柱”是指“四個統一”，即統一總客服、統一身份認證、統一物流快遞、統一支付，避免重復提交材料。作為上海市深化“放管服”改革、優化營商環境的重要抓手，截至2022年10月，“一網通辦”累計接入事項3556項，累計辦件量達2.63億件，較2018年增長了31倍。

“一網通辦”還建立“好差評”制度，規范平臺回應程序，遵循回應型政府的價值導向。公眾在接受服務供給之后對平臺進行評價，各種事項有明確的辦結期限規定，辦理流程和進度在12345政務服務便民熱線、服務網站、APP等端口可追溯，并對用戶進行回訪。公眾的評價與平臺績效掛鉤，公眾有了考評權利，可以有效提升平臺的回應性，提高平臺的服務質量，從“部門管理為中心”向“人民滿意為中心”轉變。

2.中臺：供需對接與流程再造

“一網通辦”政務服務平臺構建了互聯互通、無縫銜接的全流程一體化在線服務中臺，為推進政府流程再造提供基礎，形成總操作臺和總數據庫。所有業務模塊，包括各部門業務系統都接入服務中臺，審查、批準、服務、管理等多個環節都通過這個平臺完成，減少壁壘的形成，所有政務數據及相關行業的數據、社會數據均接入這個總數據庫，[23]形成數據共享的良好格局，進而推動業務流程再造，簡化行政審批程序，提升服務水平和效能。上海市構建市、區兩級“1+16”電子政務云，推動信息標準化采集、使用和保護。針對在“一網通辦”建設之初，各區各部門行政權力和行政服務事項差異較大的問題，上海對權力清單進行梳理，明確行政權力和行政服務的實體性部分由市級部門落實，統一名稱、代碼和法律依據；程序性部分由區級部門落實，進一步規范權力清單。在打通物理空間和數字化空間的基礎上，推動線上線下聯動，讓線上職能在線下能夠落地做實，促進線上線下各部門間業務流程耦合，充分發揮中臺融匯數據、模塊整合、業務協調、流程再造的功能。

3.后臺：數據集成與信息供給

數據后臺是信息共享、流程再造和一網辦理的有力支撐，沒有強大的數據后臺，前臺和中臺的工作將遇到梗阻。上海專門成立上海市大數據中心，同時，將各職能部門專業的信息中心歸集到市大數據中心統一管理，摸清政務數據、政務信息系統基本情況，建好臺賬和數據后臺，為中臺和前臺提供支撐。首先，后臺集成海量企業與個人數據信息，建立人口、法人、地理空間、電子證照等基礎數據庫，以及各類專項數據庫和主題數據庫。上海政務服務“一網通辦”在服務企業方面，貫徹“前臺圍繞企業轉，后臺圍繞前臺轉，中心圍繞服務轉”的原則，建立法人綜合信息庫，形成企業精準畫像；在服務民生方面，逐步完善個人信息庫。例如，身份證、出生醫學證明、護照、養犬證、不動產證、企業營業執照、食品經營許可證等200類高頻電子證照進入證照庫，可以在辦理事項時直接調取，線上線下使用聯動，無需民眾提交實體證照。[24]其次，形成實用管用的場景庫和模塊庫?！耙痪W通辦”梳理了公共服務領域常用應用場景，讓數據為場景賦能，讓虛擬世界為真實世界服務。后臺場景庫中收集群租治理、老人照料、停車監管、高空拋物等綜合場景，可以在辦理事項時隨時調取使用，展開數據共享和精準處置。此外，構建事項辦結模塊庫，圍繞個人生活的100件事和企業管理常用的100件事，梳理部門網絡關系和數據圖譜，塑造模塊化流程再造和數據共享程序，在個人和企業辦事過程中快速調取和集成。政府服務平臺推進部門間信息開放共享，從公眾、企業方收集和吸納數據，建立個人和企業的“數據銀行”，不斷做強數據系統統一管理機制，上海已經編制完成公共數據“三清單”，即數據需求情況清單、數據責任清單和負面清單，完成統一的數據共享交換平臺主體功能建設。

（二）城市運行“一網統管”：高效處置一件事的平臺

“一網統管”是指通過建設、架構和聯通各類城市運行系統，形成“城市大腦”，并對海量城市運行數據進行采集、匯聚、分析、研判和應用，進行城市運行管理和突發事件應急處置，從而實現城市運行“一屏觀全域，一網管全城”目標的技術治理模式。[25]通過物聯網、大數據等數字化手段監測、感知城市運行狀況，發現問題、實施預警、預判趨勢，同時動態監測、排除隱患，為城市保駕護航，服務公眾。

1.前臺：問題感知與識別

“一網統管”通過平臺基礎設施建設，實現全域系統建構。前臺是一站式的公共服務端口，包括小程序、APP、政務服務網站以及各類城市生命體征感知“神經元”等，面向服務對象，一方面包括具有主觀能動性的公眾，以公眾訴求為發現問題的源頭；另一方面包括客觀存在的城市生命體，以數字化設備等感知“神經元”為發現問題的源頭。以物聯、數聯、智聯為基礎，聚焦街鎮、村居、樓宇等不同層次的數據感知，憑借熱線、網格充分發揮“市民端”哨點作用和輿情捕捉作用；憑借公安視頻監控、智能安防社區視頻監控，全時段對城市運行狀態實時監測；憑借已建物聯感知設備，與消防、民防、衛健委等專業部門對接發揮“感知端”作用。

2.中臺：場景匹配與業務協同

在城市數字化轉型的大背景下，以“一屏觀全域，一網管全城”為核心目標，上海堅持頂層設計與需求導向相結合，著力打造數字化城市運行中臺，包括數據中臺、業務中臺和AI中臺，具有強大的算力算法，是前臺與后臺的紐帶。數據中臺提供數據開發、分類、整理服務，負責數據與業務部門的對接，保障數據的可獲得性；業務中臺負責各層級各部門的協同調度、標準制定、業務派單和治理監管，促進跨層級跨部門的業務整合與流程再造；而AI中臺形成不同的算力和算法，根據海量應用場景將數據模塊進行重新排列和整合，形成不同問題處置模型，通過模型可以進行趨勢預測，讓數據為治理賦能，讓算法為數據賦能，讓數據活起來，流動起來。

“一網統管”是部門協同、線上線下聯動的平臺，通過流程再造實現整體政府建設，高效處置一件事，回應公眾訴求。以“三級平臺、五級應用”的工作體系構建橫向到邊、縱向到底的平臺架構，市級平臺負責標準的制定和城市運行總體監控，主要履行“觀測”這一職能；區級平臺有效支撐，承上啟下，主要承擔“管理”這一職能；街道、鄉、鎮平臺面向一線，承接上級派單，是問題處置的行動主體，主要承擔“防控”職能。三級聯動能夠跨層級、跨部門、跨系統統合多方資源，發現問題迅速響應，重塑多主體的工作流程，為線下部門派單、打破部門壁壘、多元協同、推進“一網統管”平臺“觀、管、防”職能的有效實施。線上的精準預判防控，最終都要歸結到線下的處置，線上的職能在線下要“接得住”，“一網統管”平臺力求使線上為線下賦能，線下各條線協同，打造無縫平臺，真正有效回應訴求。

3.后臺：數據整合與決策支持

“一網統管”后臺接入海量數據，為預測、決策、派單提供支撐，后臺數據可以從城市生命體征感知端和各層級、各部門獲得的實時數據中提取。上海市不斷完善氣象環境、能源監測、人口規模、交通運輸、風險監管等城市生命體征建設，構建城市體征指標體系，全面掌握城市運行態勢，為領導科學決策提供有力數據支撐。上海市結合無人機、高清攝像頭等設置水陸空近百萬個“神經元”，把近百類超過500萬個可共享數據的物聯感知設備納入市域物聯網運營中心共享，每日產生數據3000多萬條，將進一步在市容管理、數字農業、防汛防臺、水務管理等方面賦能城市運行管理，對燃氣、煙霧、消防通道占用、玻璃幕墻老化、防汛抗洪等城市運行中存在的問題和隱患進行隨時監測。同時，“三級平臺、五級應用”中網格應用和小區樓宇應用等應用程序也為數據獲取提供有效渠道。后臺數據收集具有如下特點：智能化，隨著信息化、數字化高速發展，“一網統管”對城市的監測、感知、預判不再單純依靠人力，更多地依靠無人機、攝像頭等智能物聯感知設備，與消防、民防、衛健委等專業部門對接，將各業務部門傳感器接入平臺，平臺運用5G、大數據、區塊鏈、云計算等技術工具構建數字孿生城市，線下城市的事件和部件都在線上映射，形成城市生命體數據庫；廣泛化，由于依賴數字技術和智能傳感設備，達到傳統人力無法覆蓋的領域，感知觸角分布十分廣泛，充分發揮大數據優勢，實現城市生命體征的全域感知。

“兩張網”建設通過數字化技術搭建政府治理的平臺，集管理與服務于一體，聚焦線上線下的協同，形成信息流動平臺、資源整合平臺、府際合作平臺與政府回應平臺，成為平臺型政府理論的具體實踐?！皟蓮埦W”的平臺化特征體現為以下幾方面：第一，雙向互動性。“一網通辦”和“一網統管”一方面通過多元化方式為訴求的收集提供暢通的渠道，有助于及時發現城市治理中潛在的隱患和問題；另一方面，作為重要的政府治理工具，“兩張網”積極回應市民訴求，體現公眾的主人翁地位，是全過程人民民主的重要實踐，也體現服務型政府和回應型政府的本質內涵，“兩張網”為政府和公眾提供了重要的對話平臺。第二，開放包容性。與傳統治理模式不同的是，在信息化手段的助推下，“兩張網”的信息收集方式是多元化、無邊界的，線下窗口、小程序、客戶端、熱線、各種感知神經元都是信息收集的重要渠道，公眾不僅提出訴求，還提供信息，“兩張網”為信息的流動和整合提供有效平臺。第三，治理協同性。在“兩張網”運行過程中，在縱向層面形成跨越科層制度的雙向賦能聯動模式，在橫向層面部門間協同配合，在一定程度上打破部門壁壘，促進資源整合，突破“職責同構”治理定式，形成上下左右貫通的府際協作平臺。第四，智能化和數字化。“兩張網”的技術支持包括：無人機、攝像頭等各種智能化硬件設備，APP、操作系統等數字化軟件及各類算力算法和模型，這些信息化手段分別在前臺、中臺、后臺發揮重要作用，是平臺運作的重要支撐。

五、挑戰與創新：平臺型政府建設面臨的挑戰與創新進路

從城市數字治理“兩張網”建設的歷程來看，平臺型政府在上海城市治理中發揮重要作用，體現“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”的職能目標和“管用、愛用和受用”的價值目標，增強市民的獲得感、幸福感和安全感。但隨著技術發展和市民需求的變化，平臺型政府建設面臨著一系列新的挑戰。

（一）平臺型政府建設面臨的挑戰

第一，平臺的集權化導致供給和需求錯配。平臺的建設表面上是依托技術的政府形態變革，其實還是在科層制度的基礎上建立起的一套邏輯，在討論其在“市場”和“技術”維度的突破時不能忽略“控制”和“治理”的要素，從平臺型政府的內部流程重塑來看，平臺型政府既是對原有辦事服務流程的優化和再造，也是對服務事項、服務環節、服務供應主體的標準再定義，呈現出集權化特征?，F階段，在平臺型政府建設過程中，政府主導的痕跡還比較明顯，體現為兩個維度：一是上級集權化主導，下級對上級意志的關注程度和上級對下級的關注程度呈現不對稱狀態，基層對政務服務的需求更為了解，執行責任有余而話語權不足；二是行政部門集權化主導，社會治理呈現出一定的圈層特征，掌握較多資源、比較強勢的政府部門在核心層，然后是其他行政部門，外圈是規模較大的法人、社會組織，再向外是個人，是一種輻射狀態，處于中心圈層的政府部門主導平臺建設。這就導致政府不能全面感知公眾需求，對信息的獲取、模塊的建構存在一定的主觀性，平臺按照自身偏好來感知和解決問題，實踐中比較直接的體現就是對于公眾體驗的漠視，平臺易用性降低，互動體驗差，進而導致交易成本上升、資源浪費嚴重。

第二，不同群體之間存在數字鴻溝。數字化的發展為社會帶來巨大紅利，但是也形成不同群體之間的裂痕，加劇不同群體生活質量的“馬太效應”，在技術進步的同時應當兼顧不同群體數字化手段運用的“共同成長”。平臺集聚大量用戶和流量，逐漸形成規模效應，迭代升級十分迅速，無形之中對龐大流量之外的用戶造成資源分配的不公平。首先，不同地區政府部門的數字化建設水平和服務效能有所不同；其次，城鄉之間差異較大，很多數字化政務服務平臺都是在市域范圍運行，對鄉鎮、農村的覆蓋不夠；再次，不同年齡段、不同受教育程度的群體之間也存在鴻溝，一些平臺界面比較復雜，對老年使用者不夠友好。硬件設施、信息接收和學習能力、信息獲取渠道、數字化參與意識等都是導致數字鴻溝的重要因素，這反映的是區域之間、城鄉之間、“腦體”之間的差距。數字化在一定程度上加劇平臺用戶和非平臺用戶之間的差距，這種群體的撕裂將進一步導致社會發展的不均衡，還有可能導致嚴重的社會問題。

第三，虛擬與現實之間、條塊之間、部門之間協作不順暢。首先，虛擬與現實的銜接不夠流暢。目前，平臺型政府建設存在線下力量不足導致線上線下協同不夠高效的問題，強線上弱線下，如果派單難以在現實中落地，那么再完美的流程再造和信息整合都無法解決問題。由于線上派單激增，線下“接不住”的問題時有發生。其次，上級與下級溝通不夠。相較于省、市級層面，基層對于數字化轉型的理解不夠全面和準確，工作能力也比較欠缺。在數據賦能方面，上級獲取下級數據時較為容易，而下級部門獲取上級部門數據比較困難，且數據匯入上級部門后難以重復使用，“上對下”賦能尚有不足。再次，條塊之間、部門之間協同存在障礙，從實踐來看，“塊塊”部門在平臺型政府建設中作用較為成熟，一些“條條”部門對何種信息接入平臺、自身職能是什么還缺乏理解，“條對塊”的賦能不夠，“條塊”之間存在壁壘，造成協作的障礙，平臺不能包羅所有條線部門，導致一些部門的服務游離于平臺之外。

第四，城市管理平臺運行的考核機制不明晰。從上海數字治理“兩張網”運行實踐來看，管理平臺普遍存在“多頭考核”的問題，指標體系不夠科學，導致平臺疲于應付，忽略核心考核內容，對公眾的評價缺乏重視，降低平臺的服務質量和回應性。例如，上海城市運行“一網統管”平臺上，有網格化系統、12345系統、城市運行中心系統及社區云等多項運行系統，職能邊界不清晰，存在考核主體多、考核次數多、考核時間不一致、考核指標交叉重復等現象。

第五，基層政府工作人員素養滿足不了平臺型政府運行的要求。平臺型政府的運行邏輯是通過技術賦能打破部門數據和信息的藩籬，實現資源共享，促進政府管理流程優化，提高政府工作效率，更好地感知公眾訴求，有針對性地提供符合公眾期待的公共產品，實現城市治理“以人民為中心”的目標。現階段，部分政府工作人員習慣于傳統的管理思維和管理手段，缺乏對數字技術應用的知識和能力，難以滿足平臺型政府的治理要求，“本領恐慌”成為平臺型政府運行的最大挑戰之一。

（二）未來平臺型政府創新的具體進路

第一，加強公眾參與，增強平臺開放性的同時注重平臺的安全性。要通過公眾需求調研、行為判斷和反饋收集，切實強化平臺型政府“以需求為中心”的價值導向，以開放型政府建設為原則，以“百姓視角”而非“管理視角”建設平臺，進行有效的服務設計和環節優化。建立更加高效、開放的信息收集、訴求回應平臺，提升公眾的參與意識和參與能力，拓寬參與渠道，切實做到以人民為中心。大數據時代，數據安全是政府治理面臨的最大挑戰之一，應當注重數據安全，保障個人隱私，體現平臺治理的溫度和人文關懷，要從制度上約束公職人員行為，劃定公私邊界，防止利用職務之便窺探泄露數據和隱私，防止過度濫用數字化手段而引發數字暴力，做好數據安全保護工作。

第二，從技術、結構和流程上對平臺進行耦合優化。堅持“業務+技術”雙輪驅動，線上線下協同發力、效率與公平統籌兼顧、發展與安全相輔相成，從技術驅動向制度驅動轉變。政府主動搭建數據聯通、業務聯動的跨部門協同治理架構，進一步推動技術創新，提升管理的信度和效度，同時優化平臺結構和問題解決流程，讓技術、結構和流程、服務相互補位，促進供給方和需求方的互動和轉化。例如，上海建立了大數據中心和城市運行管理中心，作為專門的機構為數據流動和使用提供動力。再如，上海市在“兩張網”建設的基礎上積極推動“兩網融合”，形成一網通達的治理模式，開發大量兼具“兩網”特征的應用場景，將管理融合于服務之中，比較典型的例子是徐匯區風貌保護區違規裝修問題的解決。徐匯區擁有占地面積龐大的歷史風貌保護區，如果在“一網通辦”系統中一處地址進行住房合同變更或經營范圍變更等情況申報，通過區市場監管局法人庫每日比對，系統就會自動將警示信息發送至街道管理辦，提醒該處可能會進行裝修，街道收到警示信息后，組織隊伍上門查看，避免“鉆空子備案”情況發生。在這一過程中，“一網通辦”的辦件信息，成為“一網統管”的“情報員”，在服務中實施管理，服務的需求者也是信息的供給方，供給和需求的邊界逐漸模糊化，平臺的無界性和開放性特征日益凸顯。

第三，加快政府管理體制改革，推進平臺型政府的法治化建設。如果說技術是平臺型政府的“發動機”，那么政府體制和職能改革則是兜底的“壓艙石”，平臺型政府有時會出現技術至上主義傾向，可能導致“只見技術不見制度、不見人”的問題，技術和數據的邏輯可能形成過度解讀和主觀偏差的問題。平臺型政府能夠從技術上進行任務拆解和分配，但在落實環節受制于現有政府體制改革的推進情況，一旦政府體制與政務平臺分配職能不一致，就會出現執行上的錯位和走樣，產生有些部門不作為、有些部門亂作為的情況。因此，需要強化制度供給，進行法制化建設，將技術的運用納入規范、合法、有序的軌道中。一方面要推進政府體制改革，推動整體性政府建設，實現信息流通渠道的扁平化發展，打通部門壁壘，統籌規劃不同政府部門職能；另一方面要加強法制化建設，及時以法規制度的形式鞏固政府管理體制改革成果，保障政府各部門依法行政、權責相一致，對各部門的行政行為進行依法監督。

第四，健全適合平臺型政府運行的考核機制，建構一套合理有效的指標體系。首先，為了推進平臺型政府建設，需要改變傳統的單一部門條線考核模式，建立綜合考評和統籌考核機制，由各自為政轉向聯合考核，統一考核時間和方式，解決“九龍治水”的難題，減輕各級城運中心和行政服務中心考核工作負擔，建立適應平臺型政府建設的考核指標體系，引導各級政府積極參加平臺型政府建設，推進城市治理數字化轉型，為人民提供優質高效的公共服務。其次，強化激勵和容錯機制，為鼓勵各級政府和部門創新，應采取相應的激勵措施，對自主創新工作給予更大程度的包容，加強考核對工作的導向性、激勵性，發揮考核指揮棒的作用，給不同層級政府推進平臺建設更大的容錯空間，激發各類主體參與平臺型政府建設的動力。

第五，加強一線干部隊伍能力建設，為平臺型政府運行提供充足人力保障。以數字技術驅動的平臺型政府對管理人才提出更高要求，需要既懂技術又懂管理的人才，這就需要對人才隊伍素質和結構進行優化，從理念和技術上加強數字化干部人才的培養，提升一線工作人員的數字化素養和能力，解決本領恐慌的問題，使一線干部既要掌握數字技術，還要熟知政府運作的邏輯，既能夠駕馭數字化工具又不被技術所綁架。同時，加強聘用制公務員隊伍建設的探索，引入靈活的公務人才用人模式，擴大數字技術專業人才和管理人才的儲備，滿足平臺型政府對人才的需求，更好地整合社會人才資源為政府所用，體現平臺型政府的開放性。

說明：本文系國家社科基金一般項目“特大城市運行安全風險精細化防控機制創新與優化策略研究”（項目編號19BGL237）和上海社科規劃辦重點智庫課題“超大城市基層數字治理的能力困境和提升路徑”（2023年度）的階段性成果。

參考文獻：

O'Reilly T.Government as a platform [J].Innovations：Technology，Governance，Globalization，2011，6（1）：13-40.

張曉，鮑靜.數字政府即平臺：英國政府數字化轉型戰略研究及其啟示[J].中國行政管理，2018（3）：27-32.

Christopher Pollitt.Joined-up government：a survey[J].Political Studies Review，2003，1（1）：34-49.

John M.Bryson，Barbara C.Crosby，Melissa M.Stone.The design and implementation of cross-Sector collaborations：propositions from the literature[J].Public Administration Review，2006（66）：44-55.

劉家明，胡建華.多邊平臺創建與平臺型治理：地方公共衛生應急體系優化的對策[J].中國礦業大學學報（社科版），2020（3）：75-87.

談婕，趙志榮.數字項目政府采購的縱向協調

——基于杭州市政策補貼在線兌付平臺的案例研究[J].公共管理與政策評論，2021（6）：67-78.

楊學敏，劉特，鄭躍平.數字治理領域公私合作研究述評：實踐、議題與展望[J].公共管理與政策評論，2020（5）：3-18.

John Langford，Jeffrey Roy.E-government and public-private partnerships in Canada：when failure is no longer an option[J].International Journal of Electronic Business，2006，4（2）：118-135.

宋鍇業.中國平臺組織發展與政府組織轉型——基于政務平臺運作的分析[J].管理世界，2020（11）：172-193.

韓萬渠，柴琳琳，韓一.平臺型政府：作為一種政府形態的理論構建[J].上海行政學院學報，2021（5）：58-67.

丁元竹.平臺型政府運行機制的設計思路[J].中國浦東干部學院學報，2017，11（2）：123-128.

孟慶國，鞠京芮.人工智能支撐的平臺型政府：技術框架與實踐路徑[J].電子政務，2021（9）：37-46.

陳水生.數字時代平臺治理的運作邏輯：以上?！耙痪W統管”為例[J].電子政務，2021（8）：2-14.

杜超，趙雪嬌.基于“政府即平臺”發展趨勢的政府大數據平臺建設[J].中國行政管理，2018（12）：146-148.

明承瀚，徐曉林，王少波.政務數據中臺：城市政務服務生態新動能[J].中國行政管理，2020（12）：33-39，89.

北京大學課題組，黃璜.平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化[J].電子政務，2020（7）：2-30.

Schilling，M.A.Toward a general modular systems theory and its application to interfirm product modularity[J].The Academy of Management Review， 2000，25（2）：312-334.

Parker G，Van Alstyne M.Innovation， openness and platform control[J].Management Science，2018，64（7）：3015-3032.

董幼鴻，葉嵐.技術治理與城市疫情防控：實踐邏輯及理論反思——以上海市×區“一網統管”運行體系為例[J].東南學術，2020（3）：24-33.

鮑靜，范梓騰，賈開.數字政府治理形態研究：概念辨析與層次框架[J].電子政務，2020（11）：2-13.

馬超，金煒玲，孟天廣.基于政務熱線的基層治理新模式——以北京市“接訴即辦”改革為例[J].北京行政學院學報，2020（5）：39-47.

趙勇，葉嵐，李平.“一網通辦”的上海實踐[M].上海：上海人民出版社，2020.

Theoretical Origin， Practical Exploration and Innovative Approach of Platform Government：Taking Construction of the \"Two Networks\" for Urban Digital Governance in Shanghai as an Example

Dong Youhong， Shi Jinxin

（Department of Public Administration， Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai 200233， China）

Abstract： With the deep development of digitalization and informatization， platform government， as a new form of government， is playing an increasingly important role in the governance process. The platform government is rooted in a rich theoretical foundation and exhibits characteristics of collaboration， openness， interactivity and digitalization. Structurally， the platform government consists of front， middle， and back offices， corresponding to the operational processes of collecting and responding to demand， matching supply and demand， and integrating information supply， with service-oriented， responsive， holistic， and open government as the value orientation.“Unified Online Government Service”for government services and \"Unified Management with One Network\" for urban governance in Shanghai are vivid practices of platform government， which are consistent with platform government in aspects such as concept， structure， process and so on. In practice， the construction of platform government faces a series of challenges such as mismatch between supply and demand， digital divide， multiple assessments， and poor coordination among departments. It requires further exploration and innovation， including concept reshaping， institutional mechanism optimization， technological innovation， structural process coupling， and improving the quality and ability of staff.

Key words： platform government; collaborative governance; digitization; process re-structuring

責任編輯：王明洲