新糧食安全觀下我國大米進口貿易發展的特征、問題與建議

摘要：2001-2022年，我國大米進口貿易總體保持增長態勢，已躍居世界大米進口榜首，產品結構以碎米為主，來源地區主要集中在南亞和東南亞，進口均價呈先升后降態勢。近年來，我國大米進口貿易發展中存在著增勢過猛，糧食安全風險上升；來源地數量不足，市場集中度較高；進口優勢不顯著，均價相對偏高；進口門檻偏低，保護程度有限等問題。新形勢下，全面貫徹新糧食安全觀，強化戰略思維，提升自給能力；拓展進口來源，優化市場結構；完善進口管理政策，提升產業鏈與供應鏈的安全性；完善大米儲備機制，增強抵御國際風險能力，實現我國大米進口貿易可持續健康發展。

關鍵詞：新糧食安全觀；中國大米；谷物；進口貿易

中圖分類號：F746.21 """文獻標志碼：A """""文章編號：1003-5559-（2024）02-0011-06

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將糧食安全作為治國理政的頭等大事，2013年12月9日，習近平總書記提出，“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，糧食安全是國家安全的重要基礎，是“國之大者”。“民以食為天，食以安為先”。近年來，《中央一號文件》曾多次強調指出，“堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”；“堅決守牢確保糧食安全”。黨的二十大報告再次指出，“全方位夯實糧食安全根基”。我國是當今世界大米的最大生產國、消費國，大米也是我國傳統三大主糧（大米、小麥、玉米）的重要構成。長期以來，我國對大米（HS1006）進口實施關稅配額管理制度，年度配額數量為532萬噸，配額以內進口關稅稅率為1%，配額以外進口關稅稅率為65%。近年來，我國大米進口貿易持續高漲，位居世界大米進口貿易首位，對世界大米市場發展具有重要影響，同時大米進口數量大幅超過配額限度，給我國國家糧食安全問題帶來了嚴峻挑戰。

一、我國“入世”以來大米進口貿易發展的歷程及特征

（一）總量與地位

根據聯合國商品貿易統計數據庫（UN Com- trade）資料顯示：2001-2011年，我國大米進口貿易總體發展緩慢，呈現為“量少價低”特征，其中，2001年，大米進口數量為26.91萬噸，金額為0.99億美元，世界排名第26位，所占比例僅為1.19%。2012年，我國大米進口數量為234.46萬噸，飆漲305.38%，其中，自越南、巴基斯坦進口分別增長5.61倍、65.87倍，金額首次突破10億美元，達到11.26億美元，增長191.04%，進口數量與金額均躍居世界首位。2013-2017年，我國大米進口貿易保持高位運行。2018-2019年，我國大米進口貿易連續大幅下降。2020年，我國大米進口止跌回升，數量為291.09萬噸，增長16.28%，金額為14.59億美元，增長16.40%。2021年，我國大米進口貿易呈現“量價齊升”發展態勢，數量為492.42萬噸，增長69.17%，金額為21.88億美元，增長49.93%。2022年，我國大米進口貿易規模再創歷史新高，數量達615.83萬噸，增長25.06%，金額為26.23億美元，增長19.90%，蟬聯世界大米進口數量與貿易金額榜首（見圖1）。

（二）產品結構

2001—2019年，我國大米進口以精米（HS100630）為主，各年份所占比例基本維持在80%以上，其次為碎米（HS100640）、稻谷（HS100610）、糙米（HS100620）。2001年，精米所占比例為99.90%，稻谷和糙米所占比例僅為0.09%和0.01%，自泰國大量進口精米以滿足國內居民消費升級需求為主，“泰國香米”曾經風靡一時。自2009年以來，碎米進口持續快速增長，占比大幅提升。2020年，碎米進口急劇飆漲99.07%。2021年，碎米進口數量為251.58萬噸，增長152.92%，所占比例達51.09%，首次超過精米（48.66%）位居首位，稻谷和糙米進口數量及其所占比例較為低微，且均呈下降趨勢。2022年，碎米所占比例連續大幅攀升至57.27%，遠高于精米所占比例42.57%，稻谷和糙米所占比例僅為0.15%和0.01%（見圖2）。

（三）來源結構

2001—2022年，我國大米進口來源市場數量實現有效增擴，第一大市場所占比例呈下降趨勢，近年來我國大米進口第一大市場國別更迭頻繁。2001—2011年，泰國位居進口首位；2012-2018年，越南躍居首位；2019-2020年，緬甸和巴基斯坦相繼列居首位；2021-2022年，印度異軍突起，躍居首位。2001年，我國大米進口來源國家（地區）數量僅為8個，其中，泰國位居首位，所占比例達99.70%，自其他國家（地區）進口貿易規模較小、占比偏低。2022年，我國大米進口來源國家（地區）數量增至13個，與2021年齊平，進口來源主要集中在南亞和東南亞地區，印度蟬聯首位，數量達218.05萬噸，增長100.14%，所占比例為35.41%；其次為越南，數量為119.73萬噸，增長24.45%；第三位為巴基斯坦，數量為85.80萬噸，減少20.30%。我國自印度大米進口以碎米為主，所占比例達92.58%；自越南大米進口以精米為主，所占比例為76.46%（見表1）。另外，我國自個別發達國家如日本、意大利、美國、法國、德國等也有少量大米進口，但其貿易數量及金額均較為低微，所占比例累計僅為0.01%左右。

（四）進口均價

2001-2004年，我國大米進口均價總體呈下降趨勢。2005-2010年，大米進口均價連續大幅上升。2011-2012年，大米進口均價驟然下降，其中，2012年，降幅達28.25%。自2013年以來，大米進口均價發展相對平穩（見圖3）。2022年，我國大米進口均價為426美元/噸，較2021年（444美元/噸）下降4.05%，其中，精米均價為505美元/噸，下降3.07%，碎米均價為367美元/噸，下降1.08%，稻谷和糙米進口均價分別為408美元/噸和797美元/噸，降幅為5.99%和16.28%；我國自越南、泰國、巴基斯坦精米進口均價分別為525美元/噸、590美元/噸、406美元/噸，同比增長0.77%、-3.12%、-11.74%；我國自印度、巴基斯坦、緬甸碎米進口均價分別為353美元/噸、361美元/噸、362美元/噸，同比增長3.82%、1.12%、13.13%。

二、我國大米進口貿易發展中存在的主要問題及原因

（一）進口增速過猛，糧食安全風險上升

近年來，我國大米進口規模持續飆漲，2022年，進口數量再創歷史新高，約616萬噸，增長25.06%，首次超過進口配額標準（532萬噸），蟬聯世界進口首位，我國大米進口數量規模相當于世界排名第二位（菲律賓）與第三位（伊拉克）之和。盡管目前我國大米消費仍以國內自給為主，谷物自給率保持在95%以上，適度進口可以豐富國內多元化消費需求及彌補短缺，但近年來我國大米進口規模持續大幅攀升也給國家糧食安全問題帶來了新挑戰。我國大米進口持續飆漲主要受到國內需求旺盛影響；國內外大米價差擴大，自國外進口總體低廉，具有較大利潤空間，以致進口增勢持續強勁。如自越南以關稅配額內進口大米的到岸完稅價格僅為3.71元/千克左右，仍較大幅度低于國產晚秈米價格為4.04元/千克。

（二）來源地數量有限，市場集中度較高

當前，世界大米出口國家（地區）數量達150多個，其中，出口數量千萬噸級有印度，百萬噸級有泰國、巴基斯坦、美國、緬甸、巴西等，而長期以來我國大米進口來源地數量拓展相對不足，只有13個國家（地區），囿于進口來源渠道有限，結構不合理，導致外部風險積聚。與部分大米主要出口國家貿易合作不充分，近年來緬甸大米出口數量基本維持在200萬噸左右，而我國自其進口規模僅約為80萬噸，未來雙方合作潛力有待進一步挖掘。同時，我國大米進口來源市場集中度相對偏高，2022年，我國大米進口前三位市場集中度達68.78%，尤其碎米進口數量近六成都來自印度，誠然，一旦出口方國內大米減產或實施大米出口限制措施，都將影響我國大米進口貿易發展的平穩性與糧食供給鏈的安全性（見圖4）。

近年來，受新冠肺炎疫情、俄烏沖突、自然災害等因素影響，世界部分大米主要出口國家相繼出臺了限制本國大米出口的保護措施，極大地影響國際大米市場的正常運行。2022年8月，印度政府出臺禁止碎米出口及對其他種類大米征收20%出口關稅的政策，9月—12月，我國自印度碎米進口月度增速分別為：-10.25%、-65.69%、-80.34%、-48.56%，2022年全年我國自印度碎米進口均價同比上漲3.82%。據聯合國糧農組織（FAO）統計：2022年，全球有20多個國家實施糧食出口禁令或出口限制措施，影響國際大米市場供給。2023年7月20日，印度政府再次出臺關于本國蒸谷米和香米出口限制政策，其中，對蒸谷米征收20%出口關稅及對香米設定最低出口價（1200美元/噸），進而引發新一輪國際大米價格上漲，進一步加劇市場預期擔憂。

（三）進口優勢不足，均價相對偏高

長期以來，我國大米進口市場數量拓展有限，市場集中度相對偏高，導致進口大國優勢發揮不足，國際議價能力弱；再加之部分進口企業無序競爭，擾亂市場秩序，導致貿易條件惡化。2022年，雖然我國精米進口均價（505美元/噸）較2021年（521美元/噸）有所下降，但與世界其他進口大國進口均價比較仍相對偏高，菲律賓、貝寧精米進口均價分別為317美元/噸和426美元/噸。另外，世界主要大米出口國對我國大米出口均價相對偏高，2022年，泰國對我國精米出口均價為555美元/噸，略高于其對世界出口均價（523美元/噸），更顯著高于其對伊拉克（412美元/噸）、南非（412美元/噸）、日本（411美元/噸）等出口均價；2022年，印度對我國碎米出口均價為313美元/噸，略高于其對世界出口均價（309美元/噸），大幅高于其對越南（293美元/噸）、塞內加爾（300美元/噸）、尼泊爾（240美元/噸）等出口均價。

（四）進口門檻偏低，保護程度有限

我國“入世”以來對大米進口關稅稅率總體偏低，大幅低于發達國家平均水平，甚至低于發展中國家平均水平，關稅保護程度相對有限，其中，在最惠國稅率中，配額以內進口關稅稅率為 1%，超過配額以外關稅稅率為65%，自東盟國家進口稅率為50%，普通稅率為180%。同期，日本、韓國等其他國家關稅保護門檻相對較高，日本大米進口關稅稅率高達402日元/千克（約20元人民幣/千克），韓國大米進口關稅稅率高達513%。另外，我國對大米進口檢驗檢疫標準偏低，總體保護效果不顯著。根據我國現行的《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》（GB2763-2021）和《食品安全國家標準食品中2，4-滴丁酸鈉鹽等 112種農藥最大殘留限量》（GB2763.1-2022），關于大米類（稻谷、糙米、稻類、大米）產品的農藥殘留（MRL）檢測指標種類數量為284項，主要集中在稻谷和糙米方面，而歐盟食品安全局（EFSA）對大米農藥殘留檢測指標多達499項；普遍高于我國國標。我國對糙米中的殺菌劑異菌脲（Iprodione） MRL 值為10mg/kg，而歐盟僅為0.01mg/kg，兩者相差竟達1000倍。另外，我國對大米類的部分 MRL 也大幅高于玉米、高粱、小麥等其他糧食作物，保護效果偏弱，如殺蟲劑亞胺硫磷（Phosmet），稻谷（0.5mg/kg）的 MRL 值為玉米（0.05mg/kg）的 10倍。

三、政策建議

（一）增強糧食安全意識，提升大米自給能力

堅定不移地貫徹國家新糧食安全觀，提高戰略認識和政治站位，提升自給保障能力，確保“谷物自給率保持在95%以上”。貫徹2024年“中央一號文件”精神，確保國家糧食安全，夯實糧食根基，推進土地流轉和整合，統籌規劃稻谷種植區域布局，科學推進“旱改水”“荒改良”，提高耕地質量，加強水稻高標準農田建設，完善農業水利、交通基礎設施建設；穩步提升稻谷播種面積與產量，全面落實耕地保護制度，“牢牢守住18億畝耕地紅線”，“全方位夯實糧食安全根基”。堅持“藏糧于技”，推進種植良種化、全程機械化，加大對優質高產稻谷新品種研發，創新種植與管理技術，加速推進農業現代化，確保2025年全國水稻種植機械化率如期達到65%目標，建設智慧農業，降低生產成本，提高競爭力。“深入實施優質糧食工程”，推廣有機、綠色大米種植，更好地適應與滿足國內居民消費日益增長的高品質需求，實現大米產業高質量發展。充分運用 WTO 中農業協議的“綠箱政策”，完善大米最低收購價制度，優化國內大米種植補貼政策，加大“綠箱補貼”力度和領域，提高財政補貼綜合效益，提高農民種糧積極性，穩定優化糧食收儲政策。

（二）拓展進口來源渠道，優化市場結構分布

以“一帶一路”倡議合作為發展契機，“深入實施農產品進口多元化戰略”，積極拓展大米進口來源市場數量，挖掘“一帶一路”沿線國家尤其周邊鄰國合作潛力，降低對個別市場的高度依賴，增強自身抵御國際市場風險的能力與實力。以“削極、勻大、增小、強友好”思路，動態優化我國大米進口市場結構，即“削”減“一家獨大”進口來源所占比例，均“勻”調節主要進口來源所占比例，“增”加自中小型大米產地進口規模，加“強”與政經友好國家大米進口貿易合作。加大對水稻種植資源稟賦豐富的國家農業投資，如柬埔寨、泰國、緬甸等，拓展海外種植基地，學習借鑒日本的“海外屯田”經驗方法，增進糧食領域國際產能合作，強化優勢互補，構筑全產業鏈合作，穩定進口來源渠道，增強我國在國際大米產業鏈和供應鏈中的安全性。適度拓展大米相關替代品進口種類與規模，鑒于近年來以飼料用途為主的碎米進口持續激增，未來可加大飼料類農作物（玉米、木薯、豆粕等）進口規模，以減輕主糧進口壓力。創新大米貿易合作方式，發揮谷物期貨期權市場交易功能，減輕國際大米市場震蕩的負面影響。

（三）優化進口管理政策，提升產業鏈安全性

充分立足我國國情，參考發達國家大米品質標準，進一步完善我國大米進口質量標準，運用科技方式提升大米產業和貿易保護力度。優化糧食進口通關程序，建立大米配額外進口報告管理制度，合理規劃，科學引導，增強大米進口安全保障能力與抗風險能力。借鑒國外糧食安全保障經驗與做法，完善我國大米進口數量監控與預警體系，及時全面發布國際大米市場供求信息和主要大米生產國家發展動態。扶持和壯大本國自身的國際大糧商（中糧集團、中國農墾），深化體制改革，提升經營效益，培育核心競爭力，提升其在世界糧食貿易中的話語權及影響力。發揮國內大米協會的功能與作用，增強我國在國際大米進口貿易中的影響力，提升國際議價能力，維護和增進國家利益。

（四）完善大米儲備機制，增強抵抗風險能力

“推動出臺糧食安全保障法”，明確大米產業的中長期保護目標和任務，細化措施方案。增強憂患意識，構建大米安全預警體系，實時監測世界大米的生產、儲備、出口動態，密切關注全球自然災害、國別出口政策、國際重大事件、國際運輸等因素發展情況，謀劃國際糧食領域（大米）突發事件的應急措施，做到居安思危，有備無患。積極參與國際糧食安全治理機制建設，增強我國國際影響力，完善國際和區域性糧食儲備機制，增進與世界主要大米出口國深度合作，推進糧食領域安全援助合作，維護世界大米出口數量和市場價格的穩定性。靈活運用 WTO《農業協定》中的國際貿易救濟規則與保障措施維護大米進口秩序，減輕國際市場波動的負面沖擊，實現我國大米進口貿易可持續健康發展。

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The Features， Problems and Suggestions of Rice Import Trade Development in China Under the the New Food Security Policy

ZHENG Guofu1， YU Min2

（1. Guangxi Minzu Normal University， Chongzuo， Guangxi ， 532200;

2. Foreign Economic Cooperation Center， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing， 100125）

Abstract： From 2001 to 2022， China's rice import has kept growing; making it the largest rice importer in the world. Broken rice dominates the rice imports with source countries concentrated in South Asia and Southeast Asia， and the average import price rose first then declined. In recent years， there still exist some problems in China ’s rice import trade such as excessively fast growing， rising food security risks limited source areas， higher market concentration， insignificant import advantages， relatively higher average price， lower import thresholds， limited pro- tection and so on. Under the new circumstances， China should fully implement the new food security policy， rein- force strategic thinking， improve food self-sufficiency， expand source areas， optimize market structure， improve im- port management policies， enhance industry and supply chain security， perfect rice reserve systems， increase the ca- pabilities to resist global risks， so that sustainable and healthy development of China's rice import trade can be achieved.

Key words： new food security policy; Chinese rice; grain; import trade

（責任編輯：周俊）