新世紀(jì)美國農(nóng)業(yè)補貼政策：演變、特征與啟示

摘 要：文章分析了美國農(nóng)業(yè)法案演進(jìn)特征和農(nóng)場生產(chǎn)特征，分別從時間和空間視角剖析了不同類型農(nóng)業(yè)補貼發(fā)展趨勢，結(jié)構(gòu)差異及空間演變特征。研究發(fā)現(xiàn)：第一，美國農(nóng)場呈現(xiàn)出單個規(guī)模擴(kuò)大，形式多元分化以及集中化程度不斷提高的發(fā)展趨勢，前20%的農(nóng)場幾乎獲得了當(dāng)年全部農(nóng)業(yè)補貼，補貼在不同農(nóng)場之間的分布極其不均衡。第二，不同農(nóng)產(chǎn)品之間的補貼支持強(qiáng)度存在較大差異，政府會有偏向性地對一些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行大量補貼，使其獲得更高的補貼以及更強(qiáng)的國際競爭力。第三，不同類型農(nóng)業(yè)補貼增長波動性大，呈現(xiàn)出增減交替變換的特征；農(nóng)業(yè)補貼在各州存在較大的區(qū)域差距，呈現(xiàn)出中南部地區(qū)補貼高而東部西部地區(qū)補貼低的空間分布格局。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼；政策演進(jìn)；空間分布

中圖分類號：F310 """"文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A """"""文章編號：1003-5559-（2024）02-0077-07

一、引言

農(nóng)業(yè)補貼是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障國家糧食安全的重要政策工具。對于發(fā)展中國家而言，農(nóng)業(yè)補貼能夠穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給，是推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重要抓手（徐軼博，2017）。農(nóng)業(yè)補貼政策具有激勵效應(yīng)和財富效應(yīng)，能夠緩解農(nóng)民信貸約束，增加農(nóng)業(yè)要素投入，提高農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出和農(nóng)民收入水平（李江一，2016）。農(nóng)業(yè)補貼是穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源以及增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力的重要政策工具。美國作為全球現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一，其農(nóng)業(yè)補貼支持政策具有重要作用。農(nóng)業(yè)補貼是美國農(nóng)業(yè)政策的核心內(nèi)容，根據(jù)聯(lián)合國2022年WTO通報顯示，美國農(nóng)業(yè)補貼總額占當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比重超過60%。經(jīng)過近90多年的農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)，美國形成了世界上最完善的農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策體系（呂曉英、李先德，2014）。因此，充分了解美國農(nóng)業(yè)補貼政策演化、補貼結(jié)構(gòu)差異和產(chǎn)品差異以及時空演變特征，對于增加 WTO 框架下中國農(nóng)業(yè)改革談判的籌碼具有重要現(xiàn)實意義。另外，美國農(nóng)業(yè)支持政策的成功經(jīng)驗，對于完善中國農(nóng)業(yè)政策和保障體系具有借鑒意義。

美國農(nóng)業(yè)補貼政策在目標(biāo)、工具、補貼手段等方面呈現(xiàn)出多樣化，具體化以及規(guī)模化的農(nóng)業(yè)補貼特征。現(xiàn)有研究分析了美國農(nóng)業(yè)補貼政策變動趨勢（李國祥、楊正周，2013），保險補貼（施紅，2008；余洋，2013），綠色補貼（張蕊、張術(shù)環(huán)，2011；果文帥等，2016）等更為具體的農(nóng)業(yè)補貼分析，以及不同經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)補貼政策的比較分析（劉福江等，2018）。具體而言，于曉華等（2017）對比分析了歐美等國家農(nóng)業(yè)補貼政策新動態(tài)和發(fā)展特點。在此基礎(chǔ)上，李萬君等（2014）劃分了美國農(nóng)業(yè)補貼政策的發(fā)展階段，并研究其效果及危害，徐雪等（2015）則分析了影響了美國農(nóng)業(yè)補貼政策演變的因素。譚硯文等（2015）將美國農(nóng)業(yè)補貼細(xì)分為目標(biāo)價格補貼法案，并分析其原因和效果。最后，大部分學(xué)者都從法律體系（于曉華等，2017）、補貼結(jié)構(gòu)和補貼力度（李萬軍、李艷軍，2014；徐雪、夏海龍，2015）、市場干預(yù)（高玉強(qiáng)、沈坤榮，2014）和補貼工具（馮繼康，2007）等方面總結(jié)出了美國農(nóng)業(yè)補貼對我國的啟示。

本文邊際貢獻(xiàn)有以下兩點。第一，系統(tǒng)梳理了美國農(nóng)業(yè)補貼政策演化路徑，農(nóng)場生產(chǎn)特征及美國主要農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)變化，豐富了已有相關(guān)研究。第二，刻畫了美國不同類型農(nóng)業(yè)補貼的地域差異和時空演變特征，分析了農(nóng)業(yè)補貼的變化差異及其內(nèi)在驅(qū)動因素，為充分了解美國農(nóng)業(yè)補貼發(fā)展及特征提供經(jīng)驗事實，也為完善中國農(nóng)業(yè)補貼政策提供經(jīng)驗參考。

二、美國農(nóng)業(yè)補貼政策演進(jìn)及農(nóng)業(yè)補貼類型

（一）農(nóng)業(yè)補貼政策內(nèi)容演變

美國政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征不斷對農(nóng)業(yè)法案進(jìn)行補充和修訂，農(nóng)業(yè)法案在不斷地制定和修改中反映了農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和變化。本文首先系統(tǒng)梳理了美國農(nóng)業(yè)法案中關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的政策內(nèi)容及演變規(guī)律，將美國農(nóng)業(yè)補貼政策的演進(jìn)分為三個階段，以更好地探究其內(nèi)在規(guī)律及特點。

第一階段：1933—1989年

20世紀(jì)30年代到90年代，美國農(nóng)業(yè)補貼政策主要通過產(chǎn)量限制、與價格掛鉤的貸款和補貼項目來維持農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定（吳雪燕，2010），農(nóng)業(yè)補貼政策直接干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場首見于《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。20世紀(jì)50年代，美國農(nóng)業(yè)法案突出對農(nóng)民的保護(hù)和支持。通過引入新的農(nóng)業(yè)保險計劃幫助農(nóng)民應(yīng)對自然災(zāi)害和市場波動。農(nóng)業(yè)保險計劃為農(nóng)民提供了一定的經(jīng)濟(jì)保障，通過提供直接補貼和價格支持來保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，維持和增加農(nóng)場主收入。20世紀(jì)70年代，美國引入市場導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼政策，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品市場競爭和供求關(guān)系自由調(diào)節(jié)。該政策有助于提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，推動農(nóng)業(yè)市場化和現(xiàn)代化發(fā)展。

第二階段：1990—2017年

20世紀(jì)90年代，美國農(nóng)業(yè)補貼政策強(qiáng)調(diào)市場化的趨向，主張充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，并遵循“成本—收益”原則來糾正市場失靈問題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)業(yè)競爭力，具體而言表現(xiàn)為以下兩個方面：第一，完全取消農(nóng)業(yè)價格補貼和收入補貼，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的壟斷程度，中小農(nóng)戶的處境變得異常艱難，一些農(nóng)戶難以維持現(xiàn)狀以至被迫退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，生產(chǎn)集中度和市場壟斷程度不斷加強(qiáng)。第二，大農(nóng)場主的生產(chǎn)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源向大農(nóng)場集中，通過采用最新科學(xué)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，大農(nóng)場的生產(chǎn)率達(dá)到了前所未有的峰值。第三，由于提高了市場因素在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)決策中的作用，并且引入了農(nóng)產(chǎn)品期貨和期權(quán)等金融工具，使得市場不確定性和外部沖擊更容易影響農(nóng)產(chǎn)品市場，加劇了農(nóng)產(chǎn)品市場波動風(fēng)險。

第三階段：2018年至今

2018農(nóng)業(yè)法案是美國的一項綜合性農(nóng)業(yè)法案，其中包含了許多對乳品產(chǎn)業(yè)的支持計劃，其中包括乳品生產(chǎn)者補貼計劃、乳品風(fēng)險管理計劃、乳品市場促銷計劃等。乳品生產(chǎn)者補貼計劃允許乳品生產(chǎn)者根據(jù)其年度產(chǎn)量和歷史產(chǎn)量確定的歷史分配基準(zhǔn)獲得補貼，補貼的目的是幫助乳品生產(chǎn)者在市場價格下跌時彌補損失。乳品風(fēng)險管理計劃為乳品生產(chǎn)者提供了多種風(fēng)險管理工具，例如期貨合約和期權(quán)，以幫助他們在市場波動時保護(hù)價格。同時該法案重新批準(zhǔn)并強(qiáng)化了到2023年的農(nóng)業(yè)風(fēng)險覆蓋率（ARC）和價格損失覆蓋率（PLC）選項。生產(chǎn)商有機(jī)會在更新后的ARC和PLC之間進(jìn)行新的選擇，新選項進(jìn)行了一些改進(jìn)，包括為生產(chǎn)商提供新的產(chǎn)量更新機(jī)會，當(dāng)農(nóng)場面臨嚴(yán)重干旱，允許參考價格根據(jù)市場狀況的改善，并優(yōu)先使用風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)（RMA）數(shù)據(jù)管理 ARC 以減少各縣之間的差距。由此可見，農(nóng)業(yè)補貼政策更加精準(zhǔn)的。

進(jìn)入21世紀(jì)后，在2002年農(nóng)業(yè)法案中美國繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補貼，并通過市場營銷貸款項目補貼、直接補貼和反周期補貼來提供（陳陣，2013）。市場營銷貸款項目補貼是由政府確定貸款率，農(nóng)民將糧食抵押給信貸公司時獲得營銷貸款。直接補貼是農(nóng)民生產(chǎn)達(dá)到“基礎(chǔ)種植面積”時獲得的固定數(shù)目補貼。而反周期補貼（DCP）替 代了原先的市場損失援助補貼，政府根據(jù)商品的目標(biāo)價格與“有效價格”的差額進(jìn)行補貼。2012 年農(nóng)業(yè)法案更加明確地指出通過能力提升、參與農(nóng)業(yè)發(fā)展及補貼和信貸政策培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大美國農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢地位（李國祥、楊正周，2013）。2014年農(nóng)業(yè)法案取消了直接 補貼、反周期補貼措施，新設(shè)了價格損失保障（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障（ARC）（劉景景，2018）。這是美國履行烏拉圭回合談判中對發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)出口補貼限制規(guī)定。同時，增加了“綠箱”政策中的補貼項目，政府通過公共政策的制定而非消費者的轉(zhuǎn)移，在不造成價格和貿(mào)易扭曲的情況下進(jìn)行補貼。由此可見，在進(jìn)入21世紀(jì)后美國農(nóng)業(yè)補貼政策發(fā)生了較大的調(diào)整和變化，在符合 WTO 國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)框架以及服務(wù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面構(gòu)建了更完整和具體的農(nóng)業(yè)補貼政策支持體系。

（二）農(nóng)業(yè)補貼類型及內(nèi)在含義

為了分析不同類型農(nóng)業(yè)補貼的地區(qū)差異，結(jié)構(gòu)差異，產(chǎn)品差異及其時空演變特征，本文參考 EWG 數(shù)據(jù)庫和美國農(nóng)業(yè)部（USDA）的分類標(biāo)準(zhǔn)，將美國農(nóng)業(yè)補貼分為保護(hù)補貼（Conservation Sub- sidy）、商品補貼（Commodity Subsidy）和災(zāi)害補貼（Disaster Subsidy），不同類型農(nóng)業(yè)補貼的內(nèi)涵及其作用分析如下：

第一，保護(hù)補貼：保護(hù)補貼是指由政府提供給農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)支持措施，旨在保護(hù)美國農(nóng)民免受市場波動和競爭的不利影響。保護(hù)補貼采取多種形式，包括直接支付、價格支持、出口補貼等。第二，商品補貼：隨著生產(chǎn)資料價格的上升，農(nóng)產(chǎn)品價格上升的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上生產(chǎn)資料。為保持農(nóng)業(yè)競爭力，美國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進(jìn)行補貼。商品補貼通常與特定農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)，政府根據(jù)市場需求、產(chǎn)量和價格等因素制定補貼政策，包括農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險計劃、價格損失保險及營銷援助貸款計劃。第三，災(zāi)害補貼：災(zāi)害補貼通常是根據(jù)特定的自然災(zāi)害事件或緊急情況而提供的臨時性援助措施。這些災(zāi)難包括洪水、旱災(zāi)等自然災(zāi)害，以及瘟疫爆發(fā)等非自然性的緊急情況。

三、美國農(nóng)業(yè)補貼政策變化及分布特征

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征分析

1.農(nóng)場生產(chǎn)特征

農(nóng)場是美國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本單位，是美國農(nóng)業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。美國農(nóng)場在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出以下兩種特征：第一，農(nóng)場用地面積和總數(shù)量呈下降趨勢，但單個農(nóng)場規(guī)模呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢。如表1所示，在1997年美國農(nóng)場用地面積有9.5億英畝，而2017年只有9億英畝。同時，美國家庭農(nóng)場數(shù)量在20世紀(jì)前期處于峰值，后開始下降。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部官方數(shù)據(jù)指出，1935年美國最初農(nóng)場數(shù)量有681萬個，到2017年下降為204萬，2022年進(jìn)一步下降為200.3萬個，農(nóng)場總數(shù)在過去的80多年減少了400多萬個。雖然農(nóng)場總數(shù)在減少，但是由于耕地所有權(quán)不斷向大農(nóng)場集中，使得單個農(nóng)場的規(guī)模不斷擴(kuò)大。在1997—2022年之間，美國擁有農(nóng)田的農(nóng)場數(shù)量占比由83.8%下降到77.3%，但平均每個農(nóng)場的農(nóng)田規(guī)模由239.8英畝擴(kuò)大到417.6英畝。第二，家庭農(nóng)場形式多元分化且集中化程度不斷提高。美國各類農(nóng)場中占比最大的是家庭農(nóng)場，還有合作農(nóng)場、公司農(nóng)場等其他形式。在2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)家庭農(nóng)場的各類型中，有89%是小型農(nóng)場。小型農(nóng)場不斷發(fā)展的同時，大型農(nóng)場的市場競爭力不斷提高，而中型以上的家庭農(nóng)場為美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)收益。

2.農(nóng)場補貼特征

基于美國農(nóng)場的微觀數(shù)據(jù)，進(jìn)一步探究美國農(nóng)業(yè)補貼在不同規(guī)模農(nóng)場的分布特征。頭部農(nóng)場是指該農(nóng)場在當(dāng)年獲得農(nóng)業(yè)補貼總額在所有農(nóng)場中位列前10%的農(nóng)場。為了對比分析不同農(nóng)場之間獲得農(nóng)業(yè)補貼的差異，本文分別統(tǒng)計了獲得農(nóng)業(yè)補貼總額排名前5%、10%和20%的農(nóng)場，并計算這些農(nóng)場獲得農(nóng)業(yè)補貼總額及占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總補貼的比重，結(jié)果如表2所示。從總體上來看，2017—2021年中頭部10%的農(nóng)場獲得當(dāng)年農(nóng)業(yè)補貼總額的96%左右，頭部20%的農(nóng)場幾乎獲得當(dāng)年全部農(nóng)業(yè)補貼。由此看出美國農(nóng)業(yè)補貼高度集中于頭部大農(nóng)場，農(nóng)場之間的農(nóng)業(yè)補貼分布極不均衡，使得農(nóng)業(yè)資源進(jìn)一步向大農(nóng)場集中，從而會對世界農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量產(chǎn)生重大影響。從時間趨勢上來看，在2017—2021年農(nóng)業(yè)補貼呈現(xiàn)出向頭部農(nóng)場集中的趨勢，進(jìn)一步證實了隨著農(nóng)業(yè)補貼總額增長，農(nóng)業(yè)補貼也進(jìn)一步向大農(nóng)場集中。另外，2020年由于美國總統(tǒng)大選共和黨為了獲得選民的支持加大了對農(nóng)民的補貼，使得該年各農(nóng)場所獲農(nóng)業(yè)補貼總額相比上一年增長了74.05%，并且仍然是頭部（TOP10）大農(nóng)場獲得了95%及以上的農(nóng)業(yè)補貼。

（二）美國主要農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)演變特征

由世界銀行統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，美國主要生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品包括玉米、大豆、小麥、棉花、牛奶、肉類和禽類等，其中，玉米和大豆是美國最重要的農(nóng)產(chǎn)品，也是獲得農(nóng)業(yè)補貼的主要農(nóng)產(chǎn)品。因此，本文分別選取了玉米、大豆和棉花3種農(nóng)產(chǎn)品，分析了該時期內(nèi)3種農(nóng)產(chǎn)品種植面積和產(chǎn)量的變化趨勢，以此來反映美國農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的演變特征。

1.玉米種植面積及產(chǎn)量變化

玉米具有高質(zhì)量、穩(wěn)定供應(yīng)和競爭力價格的優(yōu)勢，廣泛用于食品、飼料和工業(yè)原料。美國有龐大的人口和養(yǎng)殖業(yè)，需要大量的玉米作為食品和飼料。同時美國作為全球最大的玉米生產(chǎn)國之一，不僅滿足國內(nèi)需求，還出口大量玉米。1990年美國玉米種植面積為7417萬英畝，2020年美國玉米種植面積達(dá)到9065萬英畝，在三十年間美國玉米種植面積總體上呈現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)的趨勢。由于種植面積的增加，產(chǎn)量也從1990年的79億蒲式耳增加到2020年的141億蒲式耳。由此可見，玉米種植面積在1990—2020年期間慢速增長，玉米產(chǎn)量在上下波動中保持著增長趨勢。

2.大豆種植面積及產(chǎn)量變化

大豆是美國十大農(nóng)作物之一，近年來的產(chǎn)量均超過1億噸，約占全球產(chǎn)量的34%。美國長期對大豆生產(chǎn)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補貼，為種植大豆的農(nóng)民提供了直接的經(jīng)濟(jì)激勵，包括直接付款、價格支持和出口補貼等，促進(jìn)了大豆面積的增加。大豆在全美的種植面積從1990年的5780萬英畝不斷增長至2005年的7200萬英畝，15年間漲幅達(dá)24.5%，2020年大豆種植面積已達(dá)到8335萬英畝，產(chǎn)量從總體來看呈上升趨勢。值得關(guān)注的是2019年大豆種植面積與產(chǎn)量均出現(xiàn)較大下降，與大豆種植面積的總趨勢有所不同，原因是受到中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響。中國2018年對美國大豆加征25%的報復(fù)性關(guān)稅后，僅從美國進(jìn)口1664萬噸大豆，較2017年減少49%。由此可見，大豆種植面積和產(chǎn)量在上下波動中呈現(xiàn)出增長趨勢，但容易受到國內(nèi)外貿(mào)易政策的影響。

3.棉花種植面積及產(chǎn)量變化

棉花是重要的纖維作物，也是世界上最主要的農(nóng)作物之一。本文基于已有數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)美國棉花種植面積與產(chǎn)量并不存在有關(guān)規(guī)律，但該產(chǎn)品種植面積和產(chǎn)量出現(xiàn)較大波動。棉花種植面積以1995—2009年的下降最為顯著，下降幅度甚至高達(dá)50%，2010年之后棉花的種植面積上下波動。探究背后原因發(fā)現(xiàn)：由于氣候變化影響美國出現(xiàn)局部地區(qū)周期性病蟲害現(xiàn)象，疾病和蟲害的爆發(fā)會對植株健康和產(chǎn)量造成嚴(yán)重影響。同時，種植棉花的農(nóng)民可能受到市場需求、價格波動和其他經(jīng)濟(jì)因素的影響調(diào)整種植決策①。綜上所述，棉花的種植面積和產(chǎn)量波動幅度要明顯大于玉米和大豆，其主要原因是病蟲害、季節(jié)調(diào)整和價格波動，但在整體上保持著平穩(wěn)的變化趨勢。

（三）美國農(nóng)業(yè)補貼特征分析

1.總體補貼特征

本文首先描述了不同類型農(nóng)業(yè)補貼時間變化趨勢，結(jié)果如圖1所示。從總體上來看，在1996—2020年期間不同類型農(nóng)業(yè)補貼具有不穩(wěn)定性，在數(shù)量上商品補貼總額遠(yuǎn)大于保護(hù)補貼及災(zāi)難補貼總額。在變化幅度上，商品補貼變化幅度最大。其次是災(zāi)難補貼，保護(hù)補貼整體變化趨勢最為平穩(wěn)。具體來看，保護(hù)補貼總額在1996—2008年間先減少后增加。2008—2012年持續(xù)減少，是因為2008年頒布的新法案削減了直接補貼。2012—2019年趨于平穩(wěn)。商品補貼總額在美國農(nóng)業(yè)補貼中占比最大，變化趨勢較大，主要是跟當(dāng)年市場波動和政策變化有關(guān)。1996年，美元貶值使得國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格持續(xù)下降，美國大幅提高補貼，表現(xiàn)在1999—2001年商品補貼總額增長較大。由于2014年與2018年美國法案加強(qiáng)商品補貼計劃，后又因疫情原因出臺特殊性援助項目，商品補貼大幅增長。災(zāi)難對農(nóng)業(yè)的影響具有突發(fā)性與不確定性，災(zāi)難補貼也隨之進(jìn)行波動。1996—2016年間災(zāi)難補貼的波動處于極高和極低這兩個極端之間上下波動。綜上所述，商品補貼由于補貼類型多，政策調(diào)整快且容易受到市場因素和外部因素的影響，補貼總額在不同年份中波動幅度大；而災(zāi)難補貼和保護(hù)補貼保持著較為平穩(wěn)的變化趨勢。

2.作物補貼特征

為了探究不同農(nóng)產(chǎn)品獲得農(nóng)業(yè)補貼的差異特征，根據(jù)美國主要農(nóng)產(chǎn)品分類，將每一種農(nóng)產(chǎn)品在1995—2020年所獲得的農(nóng)業(yè)補貼總額進(jìn)行加總，并計算了每一種農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場平均獲得補貼。總體上看，美國對不同農(nóng)產(chǎn)品的補貼支持力度存在較大差異，呈現(xiàn)出從高到低依次遞減的補貼支持強(qiáng)度。具體來看，美國政府在過去20多年期間對玉米的農(nóng)業(yè)補貼支持力度最大，總額高達(dá)116.60億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第二位。排在第2—4位的是小麥、大豆和棉花，分別獲得48.40億美元、44.90億美元和40.10億美元農(nóng)業(yè)補貼總額。這表明美國政府會在不違反 WTO 規(guī)則下有針對性地對重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補貼，提高了該產(chǎn)品在國際上的競爭力，在一定程度上會造成生產(chǎn)扭曲和貿(mào)易扭曲，從而對其他國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口產(chǎn)生重要影響。研究發(fā)現(xiàn)，種植稻米的農(nóng)場獲得的平均補貼最高，高達(dá)19.64萬美元。其次是棉花、玉米、花生等農(nóng)產(chǎn)品，分別平均獲得13.05萬美元、6.16萬美元和5.60萬美元的農(nóng)場補貼。這表明不同農(nóng)場會因種植作物差異而導(dǎo)致所獲得的補貼存在較大差異，使得農(nóng)場會偏向于種植政府重點補貼的農(nóng)作物，政府的農(nóng)業(yè)補貼政策對于調(diào)控農(nóng)場種植行為和農(nóng)產(chǎn)品市場存在明顯的支持作用。

3.空間分布特征

本文參考雷紹海（2022）的相關(guān)研究，采用ArcGIS Pro3.0軟件分析美國農(nóng)業(yè)補貼的時空演變特征②。通過近20多年農(nóng)業(yè)補貼總額分布可知，得克薩斯州、加利福尼亞州、伊利諾伊州的補貼總額多年位于全美前列。2001年阿肯色州、得克薩斯州、加利福尼亞州的補貼總額位居前三，占全美25.89%。2007年排名前三的是得克薩斯州、馬里蘭州、加利福尼亞州，分別占比10.87%、8.17%、5.08%，占全美24.12%。2014年排名前三的是得克薩斯州、俄克拉荷馬州、加利福尼亞州，分別占比16.02%、10.67%、6.21%，占全美32.90%。2020年排名前三的是得克薩斯州、威斯康星州、愛荷華州。值得注意的是，各州的農(nóng)業(yè)補貼額隨時間變化波動較大，除得克薩斯州、加利福尼亞州、伊利諾斯州外，補貼總額前十名的州在2001—2020年間均有較大變動。在空間分布上可以看出中部與南部地區(qū)一直是美國農(nóng)業(yè)補貼的主要地區(qū)。2001—2007年，南達(dá)科他州、內(nèi)布拉斯加州、堪薩斯州等中部大平原地區(qū)農(nóng)業(yè)補貼比重降低，2007—2014年東部地區(qū)，如密西西比州、伊利諾伊州農(nóng)業(yè)補貼比重降低；南部地區(qū)的俄克拉荷馬州、新墨西哥州補貼比重升高。2014—2020年，西部地區(qū)的內(nèi)華達(dá)州、亞利桑那州等比重降低，東北部的威斯康星州、伊利諾伊州比重升高較多。綜上所述，農(nóng)業(yè)補貼在各州存在較大的區(qū)域差距，呈現(xiàn)出中南部地區(qū)補貼高而東部西部地區(qū)補貼低的空間分布格局。

四、美國農(nóng)業(yè)補貼政策對我國的啟示

21世紀(jì)以來，美國農(nóng)業(yè)補貼政策為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，儲存和出口提供了重要保障，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和緩解資金流動性約束，在應(yīng)對不確定性外部沖擊和各類突發(fā)自然災(zāi)害上發(fā)揮了重要作用，這也為我國調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)補貼政策支持體系提供了借鑒。

（一）完善我國農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)的法律體系為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供長期支持作用

美國高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，農(nóng)業(yè)政策的制定通常通過法律文件來約束和執(zhí)行，通過形成規(guī)范性和完整性的農(nóng)業(yè)補貼政策來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和國際競爭力水平，并不斷根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程和發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，以此形成長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)補貼支持政策。但目前就中國而言，對農(nóng)業(yè)補貼的政策支持缺乏一個長期性的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，往往是作為短期宏觀穩(wěn)定政策的一個組成部分。因此，如何兼顧短期政策市場穩(wěn)定目標(biāo)和長期農(nóng)業(yè)支持發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要，在農(nóng)業(yè)補貼政策實施應(yīng)同時考慮政策的短期性和長期性的影響。綜上所述，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)補貼政策支持的長效機(jī)制，應(yīng)建立健全我國農(nóng)業(yè)補貼的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和補貼支持提供詳細(xì)且有針對性的法律依據(jù)。

（二）加大農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模和豐富農(nóng)業(yè)補貼多樣性，以此拓寬農(nóng)業(yè)補貼政策體系

美國農(nóng)業(yè)補貼政策體系具備完善性且產(chǎn)品針對性強(qiáng)，通過推行保護(hù)補貼、商品補貼以及災(zāi)難補貼等多種補貼方式，并且在不同特殊時期進(jìn)行有針對性的農(nóng)產(chǎn)品補貼，具備較高的靈活性和完整性。而我國由于農(nóng)業(yè)基本盤大，農(nóng)業(yè)補貼政策多樣性不足，難以兼顧各類農(nóng)產(chǎn)品以及在特定時期給予相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品政策支持。其中，“一般性政府服務(wù)”補貼和糧食安全儲備補貼占比份額較大，而災(zāi)難補貼和環(huán)境保護(hù)等具有一定特殊性的補貼項目占比份額較小，難以對不同農(nóng)產(chǎn)品形成有針對性的農(nóng)業(yè)補貼支持。另外，當(dāng)面臨外部不確定性沖擊和自然災(zāi)害影響時，也應(yīng)形成相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補貼支持政策，豐富農(nóng)業(yè)補貼政策多樣性，以此來保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和穩(wěn)定農(nóng)民收入水平。綜上所述，我國應(yīng)加大重點補貼項目力度，完善農(nóng)業(yè)補貼支持類別和農(nóng)業(yè)補貼保障支持方案，全方位多層次寬領(lǐng)域豐富我國農(nóng)業(yè)補貼政策體系。

（三）推動農(nóng)業(yè)補貼政策專業(yè)化發(fā)展，形成具備產(chǎn)品和地區(qū)優(yōu)勢的補貼政策支持體系

美國農(nóng)業(yè)擁有規(guī)模優(yōu)勢更高、產(chǎn)業(yè)化集中和機(jī)械化水平更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，農(nóng)業(yè)補貼政策的作用更多在于面臨市場風(fēng)險和自然災(zāi)害風(fēng)險時來降低農(nóng)民收入損失。而我國農(nóng)業(yè)補貼政策定位于“保障國家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收”雙重目標(biāo)，如何有效地發(fā)揮政策合力，針對不同地區(qū)和不同農(nóng)產(chǎn)品來專業(yè)化設(shè)計農(nóng)業(yè)補貼政策，這對于提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和保障農(nóng)民收入水平顯得至關(guān)重要。因此，我國一方面應(yīng)當(dāng)立足提高價格支持、直接補貼等政策效能，將農(nóng)業(yè)補貼更加精準(zhǔn)地用在我國重點農(nóng)產(chǎn)品和重點經(jīng)營主體上，形成專業(yè)化和集約化的不同農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)補貼政策方案；另一方面，應(yīng)適度擴(kuò)大補貼范圍，增加補貼類型，按照不同地區(qū)、不同農(nóng)業(yè)發(fā)展程度劃分不同補貼比例，同時兼顧政策需要與地區(qū)差異，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長和保障國家糧食安全。

注釋：

①根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織2021年發(fā)布的一份科學(xué)綜述指出，由于氣候變化的影響，肆虐重要經(jīng)濟(jì)作物的植物害蟲正變得更具破壞性，并對糧食安全和環(huán)境構(gòu)成越來越大的威脅。蟲害摧毀了全球多達(dá)40%的農(nóng)作物，造成了2200億美元的損失。

②基于美國 EWG 美國農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)，通過將各農(nóng)業(yè)補貼在各州層面加總，采用 ArcGIS3.0進(jìn)行可視化分析，分別獲得2001、2007、2014、2020年農(nóng)業(yè)補貼空間分布圖。

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US Agricultural Subsidy Policy： Evolution， Characteristics and Implications

LEI Shaohai， CAO Yingjie， TIAN Xi

（College of Economics and Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing， China， 210095）

Abstract： This paper analyzes the evolution of the United States Farm Bill and farm production characteristics， and explores the development trend， structural differences and spatial evolution of different types of farm subsidies from temporal and spatial perspectives. The study finds that US farms have shown the development trend of ex- panded individual farm， diversified forms and increasing degree of concentration， with the top 20% of farms obtain- ing almost all of agricultural subsidies in that year， and uneven subsidies distribution among different farms. More- over， subsidy policies differ greatly among different agricultural products， for example， some products are favored by local government over other products to gain greater internaltional competitiveness. Finally， the growth volatili- ty varies with different types of agricultural subsidies， alternating between increase and decrease. There also exist large regional disparities across states， with higher subsidy in the central and southern parts and lower subsidies in the eastern and western parts.

Keywords： agricultural subsidy; policy evolution， spatial distribution

（責(zé)任編輯：竇靜）