略議高等教育政策執行中的“拉扯效應”

摘 要：“拉扯效應”是高等教育改革中一個隱晦而棘手的“卡脖子”問題，指的是國家的一些高等教育政策在執行過程中常常被一些部門隱蔽的規定或規則暗中“拉扯”，導致國家政策難以推行，甚至失靈失效。“拉扯效應”形成原因比較復雜，至少有“打補丁改革說”“短期主義改革說”“惡性路徑依賴說”三種解釋框架。當前，要破解“拉扯效應”，需要有效運用戰略思維、辯證思維、系統思維等一系列重要思維能力來重建高等教育改革的方法論，而“政策間性”理論也為其提供了重要視角。

關鍵詞：拉扯效應；高等教育改革；政策執行；政策間性

“拉扯效應”：一個隱晦而棘手的“卡脖子”問題

在當前關于“卡脖子”技術問題的討論中，高等教育作為解決問題的一個“重要支撐”[1]被寄予厚望。筆者認為，“卡脖子”問題在高等教育改革領域也普遍長期存在，不同政策之間的沖突就是其中之一，如新舊政策沖突、不同地區和不同部門之間的政策沖突等。前者如“2011計劃”倡導的協同創新、跨界合作改革思路，因未能與后來的“雙一流建設”政策形成對接，直接導致 “2011計劃”框架下的一些協同創新計劃未能持續；后者如近年來高校異地辦學的政策，就面臨著教育部、地方政府及高校三方政策不一致所造成的沖突與博弈。

在近年來的高等教育改革中，有一類政策沖突并非這樣公開和明確，即國家一些具有重要戰略意義的大政策，竟然被高校一些內部規定或規則（以下統稱內部規則）悄悄地“拉扯”著，導致一些本來立意甚好的政策在現實中難以推行，甚至失靈失效，無法發揮應有的作用。把這種現象簡單地納入“政策沖突”范疇似乎也不合適，因為兩類政策之間力量相差懸殊：國家的政策，宏大、明確、公開，以中央和中央業務部門的文件公布于眾；而高校的某些內部規則，微小、含糊、隱晦，常常是以內部文件或口頭傳達的方式暗中存在。因此，兩種政策之間，談不上是公開“沖突”，只能算暗中“拉扯”，而且是高校內部規則對國家政策的單向“拉扯”。雖然如此，這種“拉扯”作用卻不容小覷，它們在很大程度上消解了國家政策的作用，甚至導致了國家政策步履維艱。筆者將這類現象叫做 “拉扯效應”，其實質就是高校內部那些“看不見的手”，即“單位利益”對國家政策和國家利益的阻礙或抑制作用。

案例一：2018年11月，教育部辦公廳發布《關于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》，第一次完整地提出“破五唯”的政策。2020年10月，中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》又以中央文件最高級別的形式對“破五唯”加以明確。但幾年過去，從各方面反映的情況看，“破五唯”不僅進展緩慢，甚至還出現了“越破越唯”“越破越卷”的跡象。究其原因，主要還是中央“破五唯”的政策被高校內部的一些“土政策”或者某些不可言說的“內部規則”嚴重“拉扯”。例如：一些高校表面上支持“破五唯”，而實際上不僅更“五唯”，還增添了一些“唯”——唯國家項目、唯頂刊論文、唯名校出身……如某地方大學在人才招聘時，就要求應聘者三級學歷都必須是“985工程”院校或國際排名前多少的院校，而且需要在規定的刊物上發表多少篇論文。類似的規定在高校職稱評審、人才選拔、科研管理等方面屢見不鮮，雖然只是內部規則，但威力不可小視。這就導致一種非常奇特的現象：具有國家戰略性意義的“破五唯”政策，在現實中竟被幾個看似微不足道的高校內部規則輕而易舉地解構和遮蔽了。

案例二：2022年8月，教育部印發的《關于加強高校有組織科研 推動高水平自立自強的若干意見》提出“加快變革高校科研范式和組織模式，強化有組織科研”的新政策。但在該政策推進過程中，缺乏具體可操作的配套政策，有一些高校內部的小規則甚至還充當了“有組織科研”的絆腳石。例如：高校在科研評價和人事評價中，常常只承認成果的第一署名人，即論文的第一作者或項目的主持人，而對成果的參與人員，哪怕是骨干成員都不予認可，最多算作“參考”，這就對“有組織科研”要求的“團隊作戰”起到了直接阻礙作用。在筆者的一次調研中，包括一些年輕教師在內的學者反映，歧視參與者的內部規則澆滅了他們參與合作研究的熱情。只要有機會，他們都只愿意自己做“主持人”，否則感覺就是給別人做嫁衣。

類似的情形還有很多。例如：國家政策三令五申強調“以本為本”，但實際上很多高校還是堅持科研導向，導致本科教學淪為乏人問津的“良心活”。又如：國家政策強調要構建中國自主知識體系，把論文寫在中國大地上，教育部和科技部還聯合發文明確要求：“不采信、引用和宣傳其他機構以SCI論文、ESI為核心指標編制的排行榜，不把SCI論文相關指標作為科研人員、學科和大學評價的標簽。”但實際上，一些高校在各種評價中仍然加大了SCI、SSCI論文的權重，仍然追捧以SCI論文、ESI為核心指標編制的各種排行榜。再如：國家政策大力倡導交叉學科的研究，但一些高校在政策設計上卻不給交叉學科應有的地位，在成果評價中仍然把交叉學科的成果納入傳統學科的范疇，導致交叉學科成果找不到歸屬，乃至在各種評審中被忽視或錯殺。

“拉扯效應”的成因分析

當前，我國高等教育政策執行中的“拉扯效應”形成原因比較復雜。筆者認為，至少有以下三種解釋框架。

一是“打補丁改革說”。改革開放以來的高等教育改革“主要采取‘打補丁’的方式，即在保持原有高等教育理念和高等教育體制機制框架的前提下，針對現實高等教育中出現的問題進行查漏補漏；或者根據經濟社會發展對高等教育的新要求，增加一些新成分和新做法。”[2]“打補丁”的改革主要方式就是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，一種新政策出臺，但配套政策滯后，導致政策之間難以形成合力，對于高校內部的那些隱性力量更是缺乏必要的約束，必然會導致一些政策沖突或政策“拉扯”。

二是“短期主義改革說”。長期以來，一些高校的改革更多基于自身的利益，如學校排名、上層次、沖擊或保住“雙一流”等考慮，而采取一些急功近利的政策，以確保學校在短時間內能爭取到更多的支持、資源，并達到某一種特定目標，這就不可避免地形成高校局部利益與國家高等教育總體利益的沖突。短期主義的實質就是功利主義或工具理性，它對高校改革方向和價值取向的選擇具有深遠的影響。

三是“惡性路徑依賴說”。從高等教育改革的動力機制看，傳統習慣和舊制度的慣性制約了新制度的推行。道格拉斯·諾斯 （D.North）認為，系統內部某種制度路徑一旦形成，其后系統便會依賴這一制度路徑，其后的路徑即便更優，也很難替代前一路徑。路徑依賴可分為良性和惡性兩類。惡性路徑依賴只會“產生一些與現有制度共存共榮的組織和利益集團，它們不僅不會推動現有制度的變遷，還會加強現有制度，使這種無效的制度變遷路徑持續下去”。有學者據此認為“破五唯”難的本質在于“政策變遷陷入了一種極端‘惡性路徑依賴’”。[3]筆者認為，高校內部各種與國家政策相左的規則之所以難以革除，就是因為“惡性路徑依賴”，即高校的各種規定規則一旦形成后，就成為高校習以為常的習慣、路徑，久而久之甚至會成為一種觀念或習俗。后續的改革者出于各種因素考慮，一般會遵循既定的路徑，很難會去做一些根本性的變革。

“拉扯效應”的破解思路

高等教育政策執行中的“拉扯效應”，看似改革中的一個小小“Bug”，但對改革過程及成效的殺傷力強大，甚至有“卡脖子”的風險。例如：前文羅列的歧視成果參與者、唯項目、唯頂刊等規則，與國家大政策相比，貌似微不足道、不足掛齒，但其實與強大的傳統觀念乃至習慣密切關聯，并直接關系到高校或高校教師的切身利益。要從根本上破解這一難題絕非易事，筆者也無力提出全面的破解思路，只是從重建改革方法論的角度簡要談點想法。

方法論是關于如何認識世界和改造世界的科學。高等教育改革方法論，主要包括高等教育改革觀及高等教育改革的方法體系，兩者統一于具體的高等教育改革實踐。現實中有一些改革之所以效果不佳或難以推行，往往不是具體的改革思路或措施不當，而是更上位的改革方法論出了偏差。例如：上文提到的“打補丁改革”“短期主義改革”乃至“惡性路徑依賴”無一不是因為改革方法論的偏差才導致改革中出現顧此失彼、急功近利、墨守成規等弊端，進而導致隱藏于暗處的那些內部規定和潛規則無法得到有效遏制。這些弊端在當前內卷形勢下甚至還有愈演愈烈的態勢，對國家政策形成了嚴重的“拉扯效應”。因此，筆者認為只有重建高等教育改革方法論，才能從根本上破解“拉扯效應”。張應強教授（2023年）認為：“中國之所以能開創高等教育現代化新賽道和新范例，走出一條高等教育現代化新道路，根本原因在于實現了高等教育現代化方法論創新。堅持從實際出發，以戰略思維和系統觀念確立高等教育現代化觀；堅持問題導向，在高等教育現代化實踐中守正創新；堅持自立自信，以制度優勢推進高等教育現代化。”[4] 這些觀點也是確立重建高等教育改革方法論的基本原則，特別是其中的戰略思維和系統觀念，對于破解“拉扯效應”尤為關鍵。

縱觀現當代高等教育改革史，不難發現確立符合科學和適切的改革方法論，首先要善于運用科學的思維能力和思維方法。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要善于運用戰略思維、辯證思維、系統思維等一系列重要思維能力。筆者認為，按照這些思維來重建高等教育改革方法論，對于從根本上破解“拉扯效應”具有重要意義：確立戰略思維，就是要站在中華民族偉大復興和建設高等教育強國的戰略高度來對高等教育政策做頂層設計，遵循教育發展的基本規律與底層邏輯，堅持長期主義，克服短期主義和功利主義傾向；確立辯證思維，就是要運用唯物辯證法來制定改革政策的指導思想，正確處理好高等教育改革中不同利益主體的關系，理性認識和處理新舊政策、不同地區和部門政策之間的關系，有效化解政策執行中的深層次矛盾；確立系統思維，就是要堅持從總體和系統的層面來制定和落實改革政策，以有效避免碎片化、“打補丁式”的改革，把所有的改革都納入全局利益加以系統化安排。

從政策理論的層面看，重視“政策間性”也是重建高等教育改革方法論、破解“拉扯效應”的一個重要視角。“政策間性”是賀武華教授（2015年）根據“主體間性”概念借鑒而來的新概念，他認為政策間性“意指政策之間的關系或聯系。一方面，強調政策文本不是孤立的‘他者’對象，而是作為‘主體’的交互與共在關系的存在，是政策與政策之間的關系存在。另一方面，也折射出了‘文本’背后，政策利益相關者之間的交互性”。[5]筆者認為，政策間性理論的提出，對于剖析和破解現實中的“拉扯效應”具有不言而喻的啟發價值。特別是政策間性賦予政策文本的“生命意義”，可以讓我們很清楚地意識到：“拉扯效應”從本質上看，就是體現了不同利益主體之間的博弈關系，雖然是通過政策文本或規則呈現，但本質跟人與人的利益沖突極為相似。如果從這個層面來理解，我們就可以采取更人性、更適切的方式，來化解各種政策“拉扯”，從而使國家政策在實踐層面得以有效落實。

本文系深圳大學高質量咨政報告支持計劃項目“深圳構建國際化創新型高等教育體系研究”（項目編號：22ZZJH0003）的階段性成果

參考文獻：

[1]喬錦忠，馬靜. 高等教育如何應對“卡脖子”問題[J].北京教育（高教），2023（10）：12-17.

[2]張應強. 高等教育全面深化改革 需要對高等教育改革進行改革[J].中國高教研究，2014（10）：16-20.

[3]孫芳，李俠.高等教育場域人才評價制度“破五唯難”問題的審視與超越[J]. 首都師范大學學報（社會科學版），2023（4）：170-179.

[4]張應強. 中國高等教育現代化的方法論創新[J].教育研究，2023（9）：108-126.

[5]賀武華.中國教育政策過程本土化研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015：100-101.

（作者單位：深圳大學高等教育研究所）

[責任編輯：于 洋]