海洋環境保護法之違反規定進行海洋工程建設的法律問題研究

文章編號：1674-2419（2024）02-0181-04

項目基金：遼寧省新文科研究與改革實踐項目“文農交叉融合視角下卓越海洋法治人才培養創新與實踐研究（遼教辦〔2021〕133號）”。

作者簡介：楊倩倩（1995- ），女，大連海洋大學碩士研究生。研究方向：海洋法、民商法研究。E-mail：1367097300@qq.com。

通訊作者：裴兆斌（1968- ），男，博士，大連海洋大學教授。研究方向：海洋法、行政法學法和國際法學。E-mail：pzb@dlou.edu.cn。

摘" 要：隨著海洋強國戰略的提出，海洋資源將得到進一步開發和利用，但由于海洋環境的復雜性，人類開發技術的局限性和海洋開發的盲目性，人們在進行海洋開發時會使海洋環境遭到不同程度的影響。文章根據海洋工程建設項目行為的現狀出發，結合《中華人民共和國海洋環境保護法》及其相關的法律的規定，分析違反規定進行海洋工程建設項目行為，發現存在著對相關部門的責任劃分不明確、海洋環境損害處罰力度不夠、海洋環境損害恢復機制不完善、提起海洋環境公益訴訟的主體范圍較小等問題，從完善對相關責任主體的認定，嚴格規定法律責任、健全環境修復的配套機制，增加提起公益訴訟的主體資格等措施出發提出完善建議，從而規范海洋工程建設行為，促進海洋開發活動健康發展。

關鍵詞：海洋工程；中華人民共和國海洋環境保護法；法律責任

中圖分類號：D922.68文獻標志碼：A

中國海洋經濟統計公報顯示，近年來中國海洋經濟平穩增長，2022年全國海洋生產總值94628億元，比上年增長1.9%，占國內生產總值的7.8%；其中海洋工程建筑業全年實現增加值2015億元，比上年增長5.6%，跨海橋梁、海底隧道、沿海港口、海上油氣等多項重大工程有序推進。但在海洋工程建設整個過程，從選址到建設完成都有可能對海洋環境造成危害。例如選址不當可能破壞海域生態平衡；在進行海洋工程建設時，對建筑材料不及時處理，建筑廢水的排放、在進行海底隧道修建或者海底礦產資源、石油的開發時都可能造成環境污染。大規模的海洋工程建設，如圍填海工程將影響污染物的擴散，還會使海水水質變差，生態風險加大。為有序落實“十四五”海洋生態環境保護工作，生態環境部、國家發展和改革委員會、自然資源部、交通運輸部、農業農村部和中國海警局共同編制印發《“十四五”海洋生態環境保護規劃》。《規劃》以海洋生態環境突出問題為導向，以海洋生態環境持續改善為核心，明確了“十四五”期間的主要指標和2035年的遠景目標，提出了實施陸海污染源頭治理、恢復修復典型海洋生態系統等任務，因此需要加強對海洋工程建設行為的規制以更好地保護中國海洋環境和資源。

1" 問題的提出

《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）的發展使中國的海洋開發行為得到了相應規范。目前，《海洋環境保護法》第四十七條規定環境影響評價制度。規定海洋工程建設項目必須符合全國海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海洋環境保護規劃和國家有關環境保護標準。海洋工程建設項目單位應當對海洋環境進行科學調查，編制海洋環境影響報告書（表），并在建設項目開工前，報海洋行政主管部門審查批準。海洋行政主管部門在批準海洋環境影響報告書（表）之前，必須征求海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見。

《海洋環境保護法》第四十八條規定海洋工程建設項目“三同時制度”，規定海洋工程建設項目的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。環境保護設施未經海洋行政主管部門驗收，或者經驗收不合格的，建設項目不得投入生產或者使用。拆除或者閑置環境保護設施，必須事先征得海洋行政主管部門的同意。在進行海洋工程建設時，由于海洋環境的復雜性和海洋開發技術的局限性等原因，可能會造成污染物排放，此時《海洋環境保護法》中規定了重點污染物排放總量控制制度和海洋污染事故應急、生態紅線、環境監測等制度。對于違反規定進行的海洋工程建設項目規定了相應的救濟制度，如海洋生態保護補償制度以及違反規定進行建設項目需要承擔的法律責任。《海洋環境保護法》關于海洋工程建設項目行為的規定，是根據中國的現實情況制定的。但是隨著中國經濟和科學技術的進步，對當前《海洋環境保護法》有些不適應現實情況的規定，應該進行必要的修改和完善。

2" 違反規定進行海洋工程建設行為分析

《海洋環境保護法》對違反海洋工程建設項目行為的責任規定基本上為原則性的規定，因此需要進一步明確相關的責任認定。同時，隨著陸海統籌政策的提出、國務院機構改革、海洋環境治理中出現的一些新問題，現行的《海洋環境保護法》需要進行相應的調整，以適應實踐發展中出現的問題。

2.1" 對相關部門的職責劃分不明確

2018年國務院機構改革，環境保護工作被劃分給了自然資源部和生態環境部，具體來說生態環境保護監管工作由生態環境部負責，海洋資源和海洋生態保護修復工作由自然資源部負責。但實際上兩部門的職責存在一定程度的交叉。例如，在海洋資源的勘探開發過程中，如對環境可能造成影響時，必然要進行環境影響評價并采取積極的措施防止環境遭受破壞。因此《海洋環境保護法》中規定的國家海洋行政主管部門在機構改革后的職責存在交叉。在此背景下，進行海洋資源開發，發生環境污染時，不同部門之間應承擔的責任范圍將難以確定。當發生違反規定進行海洋工程建設項目行為造成環境損害時，由于兩部門之間的職責存在交叉，海洋環境監督管理部門均可以提起公益訴訟，由于職責存在交叉，提起的主體不明確，在發生違法行為時，本可以通過行政機關的行為使案件得到解決時，會造成對相關職責的推諉，不利于對違法行為的追究和海洋環境的保護。同時隨著人類命運共同體的提出，在法律制度上對海洋資源的開發和管理以及海洋環境保護工作缺乏有效地引導和規范。一定的海洋環境治理問題要增強與他國的合作，如果沒有相關國家間的合作，即使相關國家客觀上命運相連，也無法形成合作關系。但是中國沒有對海洋環境保護各領域管理普遍享有權力的國家行政職能部門。國務院機構改革后，當發生違反規定進行海洋工程建設項目的行為，造成環境污染時，未明確規定違反規定行為的責任追究和國際合作主體，不利于海洋資源和環境的保護工作。

2.2" 法律責任規定處罰力度不強

對于違反《海洋環境保護法》進行海洋工程建設的責任多數為行政責任。在《海洋環境保護法》法律制度中有十八個條文是關于行政責任規定，民事責任和刑事責任各有兩條相關規定。現行的《海洋環境保護法》行政責任處罰措施對海洋環境破壞行為的處罰方式較為單一，盡管《海洋環境保護法》中規定了多種處罰方式，如警告、沒收違法所得、吊銷許可證等處罰方式，但在實踐中，執法機關基本是以罰款作為承擔責任的形式進行處罰。此外行政處罰的追究力度不強，罰款數額較低，如《海洋環境保護法》第八十三條規定違反規定，進行海洋工程建設項目或者海洋工程建設項目未建成環境保護設施、環境保護設施未達到規定要求即投入生產、使用的，由海洋行政主管部門責令其停止施工或者生產、使用，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款。海洋環境造成的污染一般具有長期性和隱蔽性的特點，對違反規定進行的罰款措施懲罰力度較低，違法建設行為造成環境損害和獲得的收益可能遠大于罰款數額，所以不能對違法行為起到應有的預防和懲治功能，對海洋環境保護不能起到有效保護作用。同時行政處罰制度中存在著大量的裁量性規定，如不能有效規制將會使行政處罰行為缺少法律的明確性，造成行政處罰行為在實踐中顯失公正，降低公信力。《海洋環境保護法》中對民事責任和刑事責任規定的較為籠統，刑事責任中規定了重大環境污染事故罪，但是對于重大環境污染事故罪規定的構成要件不明確，無法區分重大損失情形，因此不利于對違法主體追究責任。同時對于民事責任和刑事責任的承擔主要是參照適用其他相關的法律，但海洋環境具有其自身的特殊性，其他法律規范對海洋工程建設項目中的具體責任承擔問題的規定針對性不強。

2.3" 提起公益訴訟主體范圍較小

《海洋環境保護法》中僅明確規定了海洋環境監督管理部門的公益訴訟地位。黨的十九大提出在環境治理中要構建多元化環境治理體系，以不斷加強對海洋環境的保護。但中國的海洋環境治理中，存在著社會公眾參與意識不強、參與度較低的問題，公眾對海洋環境保護中，人與自然和諧共生的觀念不強，對海洋環境保護缺乏具體地實踐行動。盡管《海洋環境保護法》中規定了公眾的參與權利，但缺少對參與程序的具體規定。除此之外，公眾參與環境治理還存在著一些現實的難題，由于公眾對海洋環境的保護沒有合法依據，公眾參與環境保護工作時存在著知情權較低，專業能力不足、公眾參與缺乏有效地引導等問題，這些問題使公眾參與的有效性降低。盡管《中華人民共和國民事訴訟法》中對社會組織的公益訴訟地位進行了明確的規定，但是我國《海洋環境保護法》中并未明確規定社會組織的公益訴訟地位，根據特別法優先的原則，社會組織未能在相關環境保護監管中發揮作用，公眾參與度低，將導致以政府為主導的海洋環境治理效力低下，不利于海洋環境的保護。海洋環境保護涉及范圍廣，需要廣泛的主體來參與。此外，盡管檢察機關根據法律的規定享有一定的監督權，但是檢察機關的監督權僅在訴訟程序中有效，在此后的責任承擔部分，檢察機關的監督權無法有效地適用。

3" 完善對違反規定進行海洋工程建設行為的建議

3.1" 明確相關部門的責任

海洋環境監督管理部門根據各自的職權可以提起環境公益訴訟或者代表國家提起普通訴訟。在實踐中，各部門可能因為信息溝通不暢導致對同一行為的處理，因此各部門要加強信息的交流和合作，對于同一行為造成的不同環境和資源的損害，相關部門可以協商，參與到訴訟活動中，從而對各自職責范圍內的環境損害提出相應的請求。《海洋環境保護法》中需要明確國務院機構改革后提起公益訴訟和參與國際合作的部門，明確各部門的權限劃分。國家根據海洋資源的有用性將各種海洋資源加以利用和管理的活動劃分給不同的行政部門，這時需要加強對海洋資源和環境的統一開發和保護，海洋資源的開發和利用應當由相關部門從全局進行把握和協調。同時，隨著人類命運共同體的提出，在海洋環境治理上，需要增強海洋環境治理方面的國際合作。因此，當出現違規海洋工程建設項目造成環境損害時，需要相關主體與外國進行協商時，就要明確規定協商或合作的主體。而在國務院機構改革后，現在的環境保護工作主要由自然資源部和生態環境部分別進行，因此，《海洋環境保護法》應當明確規定對違反規定進行海洋工程建設工程時的責任追究主體和在改善海洋環境，主動參與國際合作，承擔相應的責任的主體。

3.2" 嚴格規定法律責任

《海洋環境保護法》中的法律責任多數為行政責任類型，但是實踐運用中的行政處罰方式較為單一，導致《海洋環境保護法》規定的行政責任難以發揮應有的作用，因此，《海洋環境保護法》應當對行政責任的適用規定嚴格的適用標準，增強其它行政責任類型的適用范圍，豐富實踐中行政處罰的種類。同時行政責任規定的處罰力度較低，對相關主體不能起到預防違法犯罪的作用。對處罰力度的增加不是簡單的提高罰款的數額，而是根據責任人的違法行為制定合理的法律后果，根據損害發生的后果和當事人采取的有效的補救措施等確定對行政責任的處罰力度，規定嚴格的處罰標準和程序。在實踐中應當準確及時地適用刑事責任和民事責任，不能過度依賴行政責任。同時，由于海洋環境的特殊性，應當對違反規定進行海洋工程建設的行為設立專門的法條，明確責任承擔方式和程序，對海洋環境污染責任適用連帶責任，增強對環境污染的行為的預防和懲戒作用。

3.3" 增加提起公益訴訟的主體資格

多元化的環境治理體系要求海洋環境保護應當協調各方力量。《海洋環境保護法》中僅規定了法律規定的行政機關有提起公益訴訟的權利，但是隨著陸海統籌理念的提出，海洋環境保護體系中應當加大對海岸帶和排海總量控制等制度的規范，在進行海洋工程建設時，造成海洋環境損害的，《海洋環境保護法》應當與《中華人民共和國民事訴訟法》相銜接，明確規定社會組織的民事公益訴訟原告資格，擴大提起環境公益訴訟的主體范圍，增強對海洋環境保護多元化主體的力量。在海洋環境保護實踐中，要積極地構建政府和社會公眾之間的信息溝通和交流，增強社會公眾對海洋環境狀況的知情權；鼓勵公眾積極參與對海洋活動的監督，完善公眾參與環境保護的制度建設。明確規定具體的法律程序，積極地引導和支持公眾參與海洋環境監督。同時由于檢察機關特殊的法律地位，其擁有更加專業的訴訟手段和訴訟能力，因此應當明確其在海洋環境保護中的公益訴訟地位。現實環境治理中，多元化的主體參與可以更有效地保護生態資源和環境，因此相關法律制度應當對不同主體參與公益訴訟進行明確地規定和必要的監督。

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Research on the legal issues of marine engineering construction project in violation of the provisions of marine environmental protection law

YANG Qianqian， PEI Zhaobin

（School of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：With the proposal of marine power strategy， marine resources will be further developed and utilized， but because of the complexity of marine environment， the limitation of human development technology and the blindness of marine development， the marine environment will be affected to varying degrees when people carry out marine development. Based on the current situation of marine engineering construction project behavior， combined with the marine Environmental Protection Law of People’s Republic of China and relevant laws， this paper analyzes the behavior of marine engineering construction project in violation of the regulations. It is found that there are problems such as unclear division of responsibilities of relevant departments， insufficient punishment for marine environmental damage， imperfect recovery mechanism for marine environmental damage， and small scope of subjects to bring marine environmental public interest litigation. From improving the identification of relevant responsible subjects， strictly specifying legal responsibilities， and improving supporting mechanisms for environmental restoration， improving suggestions are put forward based on measures such as increasing the subject qualification for filing public interest litigation， so as to standardize the construction behavior of ocean engineering and promote the healthy development of ocean exploitation activities.

Keywords：ocean engineering; Marine Environmental Protection Law of People’s Republic of China; legal responsibility