基于三維分析框架的地方政府全民健身政策文本偏好研究

摘" 要：以政策工具理論為基礎，運用Nvivo11 Plus軟件對我國31個省、市、自治區《全民健身實施計劃（2021—2025年）》文本進行分析。研究認為，我國地方政府在全民健身實施中給予了全方位的規劃和支持，但在實施計劃文本制定中政策工具類型選擇呈現不均衡現象，政策工具內部結構偏好差異性顯著，政策工具與參與主體、實施領域之間組合適配性不足等問題。未來地方政府應重點關注群眾體育需求導向，提高政策制定和執行的實效性；優化政策工具內部結構，提升政策工具匹配程度；統籌多方政策主體協作，健全群眾體育政策體系，為更好地促進全民健身事業發展提供參考。

關鍵詞：三維框架；地方政府；全民健身計劃；政策文本；政策工具

中圖分類號：G812.4" 文獻標識碼：A" 文章編號：1009-9840（2024）01-0010-06

Local Government Textual Preferences for National Fitness Policies Based on a Three-dimensional Analytical Framework

JIA Xunliang

（School of Chinese Language and Literature， China West Normal University， Nanchong 637001， Sichuan， China）

Abstract：Based on the policy tool theory， the texts of the National Fitness Implementation Plan （2021-2025） of 31 provinces， municipalities and autonomous regions in China were analyzed using Nvivo11 Plus software， indicating that local governments in China have given comprehensive planning and support to the implementation of national fitness， but the selection of policy tool types in the implementation plan text showed unevenness; there are significant differences in the preferences of the internal structure of policy instruments， and the combination of policy instruments， participants and implementation areas is insufficient. In the future， local governments should focus on the demand orientation of mass sports to improve the effectiveness of policy formulation and implementation; optimize the internal structure of policy tools to enhance the degree of matching of policy tools; coordinate the collaboration of multiple policy subjects and improve the mass sports policy system， so as to better promote the development of national fitness.

Key words：three-dimensional framework; local government; national fitness program; policy text; policy tools

收稿日期：2022-09-19

基金項目：國家體育總局體育文化發展中心西華師范大學體育文化研究基地項目（編號：19TC007）；西華師范大學校級基本業務項目（編號：19D017）。

作者簡介：賈迅良（1989-" ），男，山東聊城人，碩士，講師，研究方向為社會體育管理。

我國目前正處于社會發展轉型期，深入推進全民健身與全民健康深度融合是實現體育強國建設目標的重要途徑和手段。1995年《全民健身計劃綱要》頒布以來，黨和國家陸續出臺了多項政策推進全民健身改革和制度創新，良好的政策環境下群眾體育事業經歷了孕育發展期、全面推進期和內涵式發展期［1］，并取得了長足的成效。如，2014年國務院辦公廳印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》將全民健身上升到國家戰略，彰顯了全民健身在實現全民健康過程中重要意義；2022年國務院辦公廳頒布的《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》是實施全民健身國家戰略、建設體育強國、促進健康中國建設的要求，也是社會治理體系和治理能力現代化重要體現；到黨的二十大報告中指出“廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作，促進群眾體育和競技體育全面發展，加快建設體育強國”，為群眾體育事業新發展描繪了宏偉藍圖。

同時，國內學者對全民健身政策研究也日漸興起，主要集中于以下幾個方面：（1）國內全民健身政策現狀與優化路徑研究：如盧文云、王志華從多重需求疊加視角下對新時期全民健身發展的內外環境、發展思路、發展目標、發展任務和政策措施等方面進行了探討［2］；劉紅建等對我國全民健身政策體系發展歷程、優勢特征進行總結，并在政策認同、主體協同、賦能社會、強化執行和重視評估五個方面提出優化路徑［1］。（2）國外全民健身政策經驗借鑒研究：學者們通過文獻資料法、訪談法、比較分析法等對美國［3-5］、日本［6-7］、德國［8］、韓國［9］等國家群眾體育開展進行研究，為我國全民健身發展提供寶貴借鑒經驗。（3）政策工具視角下全民健身政策頂層設計研究：常娟等構建了以X—Y軸二維框架結構對我國全民健身政策進行量化分析［10］；臧海翔則運用內容分析法對地方政府全民健身計劃注意力配置進行分析［11］。綜上來看，當前我國全民健身政策內容研究越來越豐富、研究理論越來越深入、研究視角越來越新穎，但也暴露出我國群眾體育事業距“高水平”“高品質”全民健身發展水平還有一定差距，依然存在政策實施執行阻力、全民健身供需結構性矛盾、多元主體協同參與力度有限等問題。

基于此，本研究運用政策工具理論，以我國31個省、市、自治區《全民健身實施計劃（2021—2025年）》為研究樣本，構建“參與主體—政策工具—實施領域”三維框架，分析我國全民健身實施計劃政策背后的思維邏輯和行動方式，重點探討政策工具選擇類型和特征，闡明政策執行的阻力原因，并提出相應的建議，為更好地推進全民健身實施計劃提供參考。

1" 研究設計

1.1" 數據來源與方法

1.1.1" 數據來源

政策文本的出臺與執行過程實際上也是地方政府政治意圖活動的再現，本著全面性、代表性和權威性的原則，借鑒學者已有研究基礎，選取除港澳臺外的我國31個省、市、自治區人民政府門戶網站出臺的《全民健身實施計劃（2021—2025年）》（以下簡稱《實施計劃》）作為研究樣本［11］，通過對地方政府政策制定和執行過程注意力偏好差異性分析，來了解政策文本議題設定、政策制定和執行過程中存在的問題。在31份樣本選取過程中遵循以下原則：（1）《實施計劃》保障了政策文本內容的全面性。《實施計劃》是我國31個地方政府根據地域現實情況制定符合自身發展的政策執行體系，涵蓋了群眾體育政策的全面領域；（2）《實施計劃》突出了政策文本研究具有代表性。《實施計劃》是各省級人民政府對全域五年間全民健身實施計劃的具體體現，代表著地方政府體育治理聚焦點；（3）《實施計劃》凸顯了政策文本具有權威性。《實施計劃》是各省級人民政府關于全民健身實施的具體舉措，也是對各市、縣域全民健身發展的指導性文件。

1.1.2" 研究方法

內容分析法是一種以經驗理論界定分類或分析模塊為主的實證研究方法，以編碼節點按照一定模式將文獻內容加以量化分析，形成基本理論研究框架［12］。為了確保研究結果準確性和權威性，由兩位專業編碼員運用美國QSR公司研發的Nvivo 11 puls軟件對31省份的《實施計劃》文本進行獨立編碼（見表1），在編碼過程中遵循以下原則：（1）只對政策文本的正文內容進行編碼，不對標題編碼，一次編碼只計算一次；（2）以短語為分析單位，當一個短語中既有主、客體時，以客體內容編碼為主。考慮到編碼的有效性，編碼結束后，利用霍爾斯提公式對編碼結果信度和一致性進行檢驗，結果一致性系數顯示kappa值為0.84，符合信度檢驗標準。

2" 三維分析框架構建

2.1" 政策工具X軸

研究者根據政策作用機制、政策達成目標、政府介入程度等將政策工具分成不同類型，借鑒Rothwell和Zegveld政策工具分類，將《實施計劃》分為供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具三種，其中供給型政策工具指的是政府在實施全民健身計劃過程中提供資金支持、場地設施保障、科技創新、資訊服務、體育人才培養、公共服務供給等促進全民健身順利開展；需求型政策工具是指在實施計劃過程中以刺激市場繁榮并降低市場參與障礙，通過政府采購、服務外包、國際交流、貿易管制等手段調動市場參與的積極性；環境型政策工具主要從目標規劃、金融服務、政策法規保障、策略性措施和稅收保障等方面為全民健身提供保障支撐。

2.2" 參與主體Y軸

全民健身是一項復雜的社會工程，需要多方主體協同參與共同完成。政府作為政策制定的決策者，理應確保政策的科學性、代表性和權威性，對政策理論和實踐認知應充分、具體，在政策執行過程中起著引領作用；而教育機構、群眾參與、社會組織作為政策客體利益相關方，其利益訴求直接影響全民健身政策執行效率。在政策執行過程中，政策文本是主軸線，串聯起政策執行主體和利益相關方之間的“利益博弈”，使其形成政策合力，如一方利益受阻，就會引起政府的注意力并將相關情況反饋給政策的決策者進行調整，從而提升政策執行的效率。

2.3" 實施領域Z軸

以《體育強國建設綱要》戰略任務為參考，結合《實施計劃》文本內容將其劃分為學校體育、群眾體育、體育產業和體育文化四個部分。其中學校體育必須做到教會、勤練、常賽，以文化人、以體育人，達到終身體育的目的；群眾體育主要指圍繞群眾開展豐富的體育活動，完善體育文化設施，提高群眾身體健康；體育產業是專門從事圍繞著直接作用于消費者的體育服務或勞務的生產經營活動［13］；體育文化是人們對體育思想、觀念、意志、理論方法等無形的社會屬性內容的反映和外在的各種體育運動身體形態、運動項目、設施和動作技能的組織行為。

3" 結果分析

3.1" 《實施計劃》政策文本整體情況分析

為了從宏觀層面全面把握全民健身計劃政策文本的整體情況，結合31個省、市、自治區《實施計劃》文本內容分析可知，地方政府在制定《實施計劃》政策文本過程中緊密圍繞國務院頒布的《全民健身計劃（2021—2025年）》的內容結構，即指導思想、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施等內容。其中有些省份根據各地域實際情況，結合區域優勢對《實施計劃》文本進行優化，如，上海市在原有結構基礎上增加了“重點任務”、山東省設置了“統籌推進全民健身協調融合發展”、江蘇省增加了“績效評估”等內容；山東省、安徽省、重慶市、西藏自治區、海南省等14個省份在《實施計劃》文本中明確了各主管部門的任務分配，形成了各部門統籌協作的局面；有25個省份圍繞冬奧會舉辦的時代性明確了各地域冰雪運動實施的具體舉措。

圖2" 《實施計劃》政策文本詞頻云圖

從微觀層面，運用Nvivo 11 puls軟件對31份地方政府《實施計劃》文本內容進行詞頻分析。詞頻是指詞匯在所有政策文本中出現的次數多少，是政策文本反映的熱點和方向，關鍵詞越大表示出現次數越多，反之出現次數較少。圖2為《實施計劃》政策文本詞頻云，其中排在前五位的是：健身、體育、全民、服務和活動。為了更好地展現《實施計劃》文本詞匯出現的情況，將前20個高頻詞匯進行歸納分析（見表2）發現，一是主題詞：健身、體育、服務和健康；二是參與主體：全民；三是內容：活動、運動、賽事；四是動詞：發展、組織、開展、建設等；五是工作地域：公共、社會、社區。通過對這些詞匯分類，可以更好地展示出地方政府實施全民健身計劃政策文本的特點。

3.2" 三維分析框架下的單維度分析

3.2.1" 政策工具X維度特征分析

從政策工具類型統計來看（見表3），我國地方政府《實施計劃》政策文件中供給型政策工具占比39.39%，需求型政策工具占10.11%，環境型政策工具占比50.5%，表明地方政府在制定《實施計劃》中政策工具類型使用不均衡，以環境型政策工具為主導，供給型政策次之，而需求型政策工具存在弱化現象。

（1）供給型政策工具

全民健身上升為國家戰略決策，對群眾體育健康發展起著重要推動作用。而地方政府在開展全民健身過程中，有必要在供給端為全民健身實施提供必要的保障。其中場地設施保障是全民健身開展的重要基礎；資金支持是全民健身實施過程中的動力，科技創新和資訊服務是全民健身實施的主要媒介，因此供給型政策工具對全民健身發展起到重要的推動作用。

（2）需求型政策工具

需求型政策工具是完善全民健身實施計劃過程中持續發展最直接有效的方式，但在實際調查中發現需求型政策工具在實施過程中存在缺位現象。其中政府采購和服務外包是滿足群眾體育需求開展的重要因素，是地方政府推進全民健身實施過程中重要手段；國際交流是實現群眾體育高質量發展的重要途徑，但貿易管制方面極少運用。

（3）環境型政策工具

環境型政策工具在全民健身實施過程中占據主要地位，這與我國近年來建設體育強國，加強群眾體育全面發展的戰略有著重要關聯。但地方政府在制定《實施計劃》過程中過多使用環境型政策工具，導致其內部工具的使用存在失衡現象。政策法規保障是全民健身計劃實施的重要基礎條件，是政府推進群眾體育開展的有利保證，更是政府制定和使用政策優越性的體現，但過度使用也暴露出政府短期行為動機，不利于群眾體育深度發展。策略性措施占比最高，彰顯出各級政府對全民健身計劃實施有效推進；金融服務和稅收保障占比較少，因此應充分發揮環境型政策工具的拉動作用。

3.3" 三維框架下的雙維度交叉分析

3.3.1" X—Y維度分析

從政府部門、社會組織、教育機構和群眾個體四個方面對全民健身實施計劃參與主體Y維度特征進行分析，更好地提高政策實施的實效性和操作性。根據表4統計結果來看，各省、市、自治區對《實施計劃》中政府部門占比較高，為33.42%，反映出各地政府在全民健身實施過程中注重短期政策執行。其次在教育機構和群眾個體中政策數量偏中，而在社會組織中相對較弱，只占16.39%，說明多元化主體協同性還不夠完善，社會組織作用力有待提高。從各類政策工具來看，政策工具類型使用存在失衡現象，其中環境型政策工具占比最高，達到804條，其中在政府部門中，環境型政策工具達到了275條，這一數據說明各地政府在制定全民健身實施計劃文本中政策法規、機制等方面使用過溢。因此，在政策工具使用過程中，應綜合考慮多種政策工具的合理分配。

3.3.2" "X—Z維度分析

為了更好地了解《實施計劃》的適用領域和范圍，研究者從政策工具視角對實施領域進行分析。從表5統計結果來看，各地方政府在制定實施計劃過程中內容涉及面比較齊全，尤其在群眾體育方面比例比較突出，為35.93%，如浙江等省份把農村體育振興內容作了統一規劃；其次學校體育方面，集中于體教融合、學校體育設施配置等領域；而體育文化方面僅有188條。從政策工具類型來看，環境型政策工具運用突出，而需求型政策工具運用依然偏少。

3.3.3" X—Y—Z維度組合分析

從三維分析框架的地方政府全民健身實施計劃政策體系分析來看，31個省份《實施計劃》文本中，政策工具X維度共有1 592條政策，并對其涉及的維度進行歸類。在供給型政策工具層面，Y維度政府部門與Z維度群眾體育方面占比最高，而Y維度社會組織和Z維度體育文化方面占比較少；在環境型政策層面，Y維度和Z維度各指標頻數較供給型政策層面均有提升，其中Y維度政府部門與Z維度群眾體育指標依然占有較高比例；需求型政策層面，Y維度群眾個體與Z維度群眾體育指標涉及最多，其中Y維度教育機構和Z維度學校體育、體育產業三個指標相對均衡，而Y維度社會組織、Z維度體育文化相對有待提升。綜上，參與主體Y維度和實施領域Z維度分別聚焦在政府部門與群眾體育方面，而政策工具X維度主要以環境型政策工具運用為主。

4" 結論與建議

4.1" 結" 論

我國全民健身實施計劃議題設置更貼近新時代特征，其中有些省份對“冰雪運動”“農村體育”“全民健身智慧化發展”等前沿話題進行科學謀劃；在文本詞頻云分析中，健身、體育、全民、服務和活動等高頻詞成為全民健身實施計劃政策制定和工具選擇的重要參考。政策工具的內部結構存在失衡現象，地方政府偏向于使用環境型政策工具和供給型政策工具來推進全民健身計劃的實施，而對需求型政策工具使用偏少。政策文本中政策工具、參與主體和實施領域間存在差異性，從參與主體來看，政府部門和群眾個體對政策工具的組合運用較多；從實施領域來看，群眾體育和學校體育得到足夠重視，而體育文化建設有待加強。

4.2" 建" 議

（1）關注群眾體育需求導向，提高政策制定和執行的實效性

居民的有效需求是政策文本制定和執行的重要依據［14］。地方政府是地方體育治理發展的行政主體，也是政策制定和推進的重要部門，在政策制定過程中，應轉變傳統單一的政策“供給導向”，堅持全民健康發展目標為統領，以居民需求為導向，全面考慮特殊群體與群眾性體育項目兼顧性、區域個性化政策屬性與整體協同治理理念的應用，完善并擴充政策議題信息決策機制，形成意見反饋通道；其次在制定政策文件過程中，根據中國式現代化體育發展要求和規律，借助量化評估和信息化手段，將影響公共價值的體育公共服務內容進行政策議題前置和優化排序，簡化冗余政策、及時清理失效政策，提高政策內容的時代性，從而為多元化體育公共服務提供個性化的政策保障。

（2）優化政策工具內部結構，提升政策工具匹配程度

政策工具使用的合理性是影響政策效力的重要因素，地方政府在使用政策工具時，應均衡三類政策工具使用數量，著力提升其合理性，為體育治理、政策執行提供精準、精細引導。在環境型政策工具方面：充分發揮環境型政策工具的拉動作用，而過多使用環境型政策工具，會造成資源過度分配和權力濫用，因此應加強政策實效性監管，起草各機構全民健身任務責任分工和考核標準，保障體育資源的合理利用；在供給型政策工具中，優化供給型政策的推動作用［15］。根據地區實際情況加大財政支持和基礎設施建設，將數字化、智能化平臺與政府政務服務和體育公共服務共享共建，提升群眾體育鍛煉智能化共享水平；強化宣傳機制和人才培養模式，依靠傳統體育項目、特色項目帶動群眾體育發展，營造良好的體育文化氛圍；在需求型政策工具中，拓寬采購渠道，發揮政府體育貿易管制和市場引導作用，依據各地域體育特色產業，將智能化技術融入群眾體育活動中，變扶持為支持，提升政策工具的匹配度，從而形成政策閉環。

（3）統籌多方政策主體協作，健全群眾體育政策體系

全民健身實施計劃是一個涉及到政府機關、社會組織、教育機構和群眾個體等多個主體參與、過程復雜的綜合性工程，因此需強化部際協同的關聯性、緊密性和聯動性，同時兼顧各參與主體，形成完備的政策體系和保障體系。首先地方政府應提高政治站位，正確把握和領會全民健身的精神實質，重點解決制約全民健身發展的意識困境、體制困境、制度困境和管理困境。其次社會組織方面，建立并優化第三方集體訴訟制度［16］。第三方監督可由民間組織或政府部門組成，但在財政、社會保障、組織等方面與供給方無關聯，以協作整合為手段，強化部門之間合作交流，減少政府對全民健身實施的干預，從而提升全民健身實施的實效性；教育機構方面，加大與社會組織、群眾個體在供給型、環境型和需求型工具方面的融合，建立完善的購買、評判社會組織體育服務合作體系；群眾個體方面，適當調整各主體與政策工具的組合關系，加大群眾個體需求型政策工具使用。

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