昆明市城市更新改造存在的困難問題和對策建議

摘要：隨著我國新型城鎮(zhèn)化的快速推進，城市間人口流動也將不斷加速，昆明常住人口即將突破1000萬大關，這將持續(xù)考驗著城市的綜合承載能力。昆明作為省會城市、特大城市，正致力于打造區(qū)域性國際中心城市，為進一步提升“春城”的功能品質和競爭力，需加快城市更新改造步伐，推進新型城鎮(zhèn)化建設，緩解住房供需結構失衡，帶動經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉變，走出一條更高質量的現(xiàn)代化省會城市發(fā)展之路，更好地滿足人民群眾對美好生活的向往。

關鍵詞：城市；城市更新改造；新型城鎮(zhèn)化；昆明市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.02.007

黨的二十大報告指出，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。加快城市更新改造，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，對破解城市發(fā)展瓶頸、滿足人民群眾美好生活需要、加快提升產(chǎn)城融合水平、推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展具有十分重要的意義。

一、昆明市城市更新改造的模式、做法和成效

昆明市堅持“規(guī)劃引領、疏解功能、完善配套、內(nèi)外聯(lián)動、連片開發(fā)、提升品質”的工作思路，按照“以水定城，量水發(fā)展”的原則，妥善處理好城市更新改造與城市規(guī)劃建設發(fā)展的關系。

（一）改造模式

按照“政府出資進行土地一級開發(fā)，成立項目公司，以股權出讓的方式籌集資金，土地整理工程招標，以村集體為主導”的模式開展城市更新改造。自2020年以來，當年啟動26個城中村項目，拆遷面積約600萬平方米，投入征遷資金約480億元；2021年啟動43個城中村項目，拆遷面積約1200萬平方米，投入征遷資金約960億元；2022年啟動56個城中村項目，拆遷面積約1300萬平方米，投入征遷資金約1040億元。計劃2025年底前完成所有城中村改造任務。

（二）“五大”做法

一是大規(guī)劃先行。認真貫徹落實“限定總量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質量”的中央城市工作會議精神，對原有的控制性詳細規(guī)劃進行修訂，編制重點片區(qū)規(guī)劃設計。二是大片區(qū)開發(fā)。按照“三舊”改造連片開發(fā)要求，改造項目采取“靜態(tài)不平衡動態(tài)平衡，短期不平衡長期平衡，局部不平衡整體平衡”的原則，確定了44個大片區(qū)的連片開發(fā)。三是大項目支撐。實施大項目帶動策略，打造城市建設升級版，重點實施一批重大項目，突出改造項目區(qū)域特色，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動片區(qū)改造。四是大企業(yè)助力。堅持“招大去小、多種合作”的策略，引入有實力、講信用、有業(yè)績、善合作的房地產(chǎn)企業(yè)，確保“改造一片、成功一片、帶動一片”。五是大民生改善。堅持以人民為中心的發(fā)展理念，優(yōu)先實施安置房建設，統(tǒng)一規(guī)劃建設城市基礎設施和公共服務設施，切實改善片區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境。

（三）取得成效

持續(xù)完善政策配套，加快推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，開展爛尾樓項目化解處置工作。2021年以前，昆明市共完成老舊小區(qū)改造813個，改造面積約1272萬平方米；共增加停車位約3萬余個，改造提升路面約65萬平方米，完成庭院雨污分流改造。2022年，納入中央補助資金支持改造計劃的項目小區(qū)443個，樓棟數(shù)1706棟，戶數(shù)49762戶，面積336.77萬平方米。按小區(qū)個數(shù)計算，已實施開工改造488個小區(qū)，開工率110.16%；按改造面積計算，改造面積365.25萬平方米，實施比例108.46%，共惠及51514住戶，累計完成投資2.72億元。2022年112個入庫爛尾樓項目實現(xiàn)了總體性銷號化解，保交房工作成效明顯，切實保障了民生，解決了人民群眾的愁心事、煩心事。

二、存在困難

昆明市自2008年啟動城市更新改造以來，城市更新改造項目建成并移交了一批教育、醫(yī)療等配套設施，城市功能得到進一步完善，城市品質得到穩(wěn)步提升，人居環(huán)境顯著改善。但是，在推進過程中也遇到一些困難和問題，既影響了城市形象，也被廣大市民所詬病，成為民生的痛點和難點。

（一）宏觀政策調(diào)控帶來新的挑戰(zhàn)

一是項目用地約束加大。《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）和《云南省公共資源交易平臺土地招標拍賣掛牌出讓電子交易實施細則（試行）》（云土資發(fā)〔2017〕323號）等政策到期，新政策尚未出臺，城改項目用地約束加大。二是土地指標報批更加嚴格。2019年版《中華人民共和國土地管理法》要求先簽征地協(xié)議再報批用地指標，尤其在集體建設用地征轉工作方面影響較大。經(jīng)營性用地需編制成片開發(fā)方案由省政府審批后才能報批，城市更新改造項目土地報批工作難以得到及時批復。三是規(guī)劃控制指標難實現(xiàn)經(jīng)濟平衡。住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》（GB50180—2018）明確要求，居住用地單地塊容積率上限為3.1，建筑限高為80米。城中村改造項目容積率最高按照3.72執(zhí)行，較難實現(xiàn)經(jīng)濟平衡；若要實現(xiàn)經(jīng)濟平衡，容積率普遍需要提高到4.5—5.0。四是政策調(diào)整增加了執(zhí)行難度。《住房和城鄉(xiāng)建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）要求，老城區(qū)更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總面積的20%，拆建比不應大于2，居民就地安置率不宜低于50%。《云南省人民政府關于統(tǒng)籌推進城市更新的指導意見》（云政發(fā)〔2020〕33號）明確了24項具體指標，執(zhí)行非常困難。例如，住宅車位配比按照100平方米配建2.2個車位、城市路網(wǎng)密度每平方公里達到9.5公里等，實際操作困難。

（二）房地產(chǎn)市場下行壓力巨大

一是房地產(chǎn)市場供需兩端持續(xù)下降。受整體房地產(chǎn)市場下行影響，一方面，新建商品房銷售持續(xù)下滑，房企資金鏈緊張，后續(xù)市場發(fā)展乏力。購房群眾對期房的接受度進一步降低，擔心所購項目存在“爛尾”風險，市場恐慌情緒蔓延。另一方面，部分項目為加快回籠資金、支付工程款，通過降價促銷等方式加快銷售回款，導致市場持幣觀望情緒愈加濃厚，市場預期下降。二是企業(yè)參與城市更新改造積極性不高。房地產(chǎn)信貸政策收緊，企業(yè)融資渠道變窄，土地成本大幅增加，返還周期長，導致企業(yè)資金周轉難度加大，容易產(chǎn)生滯納金，商品房銷售持續(xù)下滑，去庫存化較為困難，市場信心不足，極大地影響了積極性。三是連片開發(fā)改造統(tǒng)籌難度大。對一些年代久、規(guī)模不大、位置夾雜在城中村片區(qū)的部分辦公用房和老舊小區(qū)，成因復雜、大小不一、位置不同，一期開發(fā)企業(yè)和二期土地的協(xié)同性不強，項目缺乏統(tǒng)一性，片區(qū)統(tǒng)籌推進難度極高。四是部分項目推進緩慢或出現(xiàn)爛尾。城市更新改造是一項系統(tǒng)性工作，涉及部門眾多，程序繁雜，耗時較長，推高了開發(fā)成本。引入的合作企業(yè)良莠不齊，受整體去化周期影響，企業(yè)資金回籠困難，容易形成爛尾。

（三）批而未供和閑置土地處置困難

2009—2021年，昆明市共獲批新增建設用地約64.63萬畝，已完成土地供應38.93萬畝，剩余批而未供土地25.7萬畝。25.7萬畝中涉及城鎮(zhèn)批次10.56萬畝、單獨選址項目8.41萬畝、主城區(qū)城市用地規(guī)模6.73萬畝（其中含3.65萬畝未上報實施方案）。截至2022年8月，全市共完成2009―2021年批而未供土地處置19176.82畝。一是政策調(diào)整致使城市用地指標無法使用。經(jīng)統(tǒng)計，2009―2018年昆明市共獲國務院批準城市用地總規(guī)模6803.3329公頃，未報批實施方案面積2436.5445公頃。二是線型調(diào)整致使“未征未用”土地無法處置。許多線性工程取得用地批復后，在實際建設過程中因地質條件等原因進行線型調(diào)整，帶來了“已報批土地未使用或需要使用的土地未報批”等問題，大量的“未征未用”不能實施供應，無法完成批而未供土地處置工作。三是部分地塊涉及滇池一、二級保護區(qū)致使土地無法處置。項目開發(fā)受法規(guī)剛性約束明顯，晉寧區(qū)、西山區(qū)涉及滇池一、二級保護區(qū)的有1061.44畝和876.29畝，因環(huán)滇池周邊的相關規(guī)劃正在梳理完善中，這些地塊暫不能供應。四是拆遷困難、資金不足等因素致使土地暫緩處置。“三舊”改造項目批而未供土地約2萬畝，占全市批而未供總量的7.78%。全市現(xiàn)剩余2019―2021年公共基礎設施批而未供土地約3.6萬畝。五是發(fā)展規(guī)劃調(diào)整等因素致使項目實施不暢。因地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展方向等方面的調(diào)整，使得規(guī)劃難以實現(xiàn)按照預先規(guī)劃的內(nèi)容落實。六是零星地塊難以進行土地供應。“小而散”零星待改地塊缺乏商業(yè)價值，片區(qū)狹小且規(guī)劃受限，難以確定供地主體，無法與相鄰地塊形成連片，無法進行土地供應。

（四）城中村改造和爛尾樓化解困難

一是信訪矛盾問題突出。城中村改造項目難以通過銀行融資貸款進入征地拆遷，進度緩慢，爛尾風險隱患持續(xù)增加，信訪維穩(wěn)壓力大。部分項目爛尾時間久、涉訪涉訴、債務關系交織復雜，由于破產(chǎn)重整時間周期較長，后續(xù)訴訟的不確定性較大，導致項目工程遲遲得不到復工，整治化解工作緩慢。昆明市信訪局反饋中央第十巡視組交辦的爛尾樓信訪件425件，涉及入庫爛尾樓項目26個。二是城市更新改造項目資金引入困難。土地儲備整理和一級開發(fā)不得引入市場資金，只能采用財政預算資金、土地出讓收入、國有土地收益基金、土地儲備專項債券四種方式籌措，對城市更新改造及連片開發(fā)工作市場化資金引入影響較大。三是市級和區(qū)級項目資金保障不到位。城中村改造征地拆遷、安置成本高，地方政府平臺公司沒有足夠的資金實力開展土地一級開發(fā)；城中村改造項目難以通過銀行融資貸款進入征地拆遷；各縣（市）區(qū)和管線單位資金保障不足。四是社會投資人進入門檻低、清退困難。由于市場主體抗壓能力不夠、管理混亂、戰(zhàn)略布局隨意等原因，回遷安置房未能建成移交，難以承受拆遷安置過渡費，民間借貸過多、現(xiàn)金回籠困難，出現(xiàn)資金鏈斷裂，導致項目出現(xiàn)爛尾，造成清退和招商引資困難。

三、對策建議

實施城市更新改造，是城市發(fā)展由“增量擴張”轉向“存量提質”后的必然要求，也是城市高質量發(fā)展的必然之路。昆明市作為云南省唯一的特大型城市，需結合韌性城市、海綿城市、人文城市、綠色城市、公園城市、無廢城市、智慧城市、宜居城市等新型城市建設要求，挖掘存量，用好增量，推動城市高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理。

（一）明確目標任務，強化分類施策

城市更新改造重在“更新”和“改造”，要樹立未來社區(qū)理念，以改造老舊小區(qū)和城中村為主要抓手，把管理和服務融入其中，實現(xiàn)從改造小區(qū)向創(chuàng)造社區(qū)、創(chuàng)造生活轉變。工作推進中，需統(tǒng)籌安排老舊城區(qū)、老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村的改造，爭取用3—5年時間，完成中心城區(qū)的更新改造，實現(xiàn)城市功能明顯改善、城市面貌明顯改觀、城市環(huán)境明顯改優(yōu)的目標，全面提升昆明“世界春城花都”“歷史文化名城”“中國健康之城”的知名度、美譽度和影響力，向世界展現(xiàn)“中國春城”的美好發(fā)展前景。一是合理劃定城市更新單元。在專項規(guī)劃、城市體檢的基礎上，合理確定城市更新單元（片區(qū)）的規(guī)模和邊界，精準劃定城市更新單元。二是在老舊城區(qū)更新改造方面，需進一步完善基本商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、科技、文化、體育、養(yǎng)老、物流配送等城市公共服務設施，打造15分鐘便民生活圈。三是在老舊小區(qū)更新改造方面。需按照“保基本、抓提升、促完善”的基本思路，重點清理私搭亂建，支持符合條件的老舊建筑加裝電梯，加強小區(qū)綠化，改觀小區(qū)面貌。四是在城中村和城鄉(xiāng)接合部更新改造方面，需以“改善綜合環(huán)境、完備城市公共服務功能、構建和諧社區(qū)”為目標，堅持“政府主導、市場運作、利民益民、科學規(guī)劃、綜合改造”的原則，實施成片改造、大片區(qū)改造。

（二）注重統(tǒng)籌謀劃，提升整體品質

對一座城市來說，其新氣象、新圖景，不僅體現(xiàn)在新建筑、新規(guī)劃上，也體現(xiàn)在舊城改造、老舊小區(qū)改造上。推進城市更新改造須堅持統(tǒng)籌謀劃，把城市更新改造與城市發(fā)展規(guī)劃、片區(qū)功能定位、基礎設施完善、人居環(huán)境提升等有機結合起來，系統(tǒng)推進各項工作，努力提升城市整體品質。一是突出整體規(guī)劃。昆明市城市更新改造需圍繞區(qū)域性國際中心城市建設目標，立足城市發(fā)展的功能和定位，科學編制城市更新改造規(guī)劃，推動規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃等有機銜接，促進智慧城市、數(shù)字城市建設。二是推進連片開發(fā)。按照“統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一管理，進行集中連片改造”的原則，對片區(qū)內(nèi)距離近且分屬不同管理主體的城中村、舊廠區(qū)、舊住宅區(qū)，進行整合打包，實施統(tǒng)一規(guī)劃、設計、改造、管理，實現(xiàn)片區(qū)功能和形象整體提升。三是聚焦重點區(qū)域。昆明主城區(qū)需聚焦城市核心區(qū)，圍繞翠湖周邊、勝利堂周邊、北京路沿線、人民路沿線、盤龍江沿線等進行布局，加快推進東白沙河片區(qū)、人民西路片區(qū)、涼亭片區(qū)、老螺螄灣片區(qū)、翠湖西片區(qū)等重點片區(qū)的開發(fā)。四是制定專項規(guī)劃。研究編制昆明市城市更新專項規(guī)劃，并配套技術導則、工作指引等政策措施，綜合考慮不同區(qū)域城市功能定位、發(fā)展基礎、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、歷史文化資源、環(huán)境承載能力等因素，優(yōu)化空間布局。

（三）創(chuàng)新體制機制，激發(fā)內(nèi)生動力

堅持“規(guī)劃集中、項目下沉”，進一步優(yōu)化審批流程，探索建立適應城市更新改造的項目審批綠色通道，不斷簡化項目立項、規(guī)劃審查、地質勘察、施工圖審查、財政評審等審批程序，提高項目審批效率。積極爭取國家政策性資金支持，改變老舊小區(qū)改造的老模式，測算所需投資和未來收益，優(yōu)化資源配置，注重發(fā)揮市場機制作用，引入有實力的市場主體參與，采取大片區(qū)統(tǒng)籌平衡或跨片區(qū)組合平衡模式，以項目捆綁統(tǒng)籌方式，實現(xiàn)資金平衡。強化信貸支持，建立健全土地增值收益共享機制，實現(xiàn)利益共享共贏。一是健全工作機制。充實完善城市更新領導小組，進一步調(diào)整、優(yōu)化城市更新工作領導小組成員單位和職能職責。建立開發(fā)企業(yè)與政府溝通協(xié)調(diào)機制，對工作過程中存在的突發(fā)事件及時協(xié)同處理。建立群眾參與機制，讓改造片區(qū)群眾的參與和評價成為工作運行的一部分，從而調(diào)動改造片區(qū)群眾的積極性。建立監(jiān)督機制，最大程度保證改造工作的陽光和公正。二是強化政策保障。建立健全城市更新標準體系，完善城市生態(tài)保護、文化傳承、特色風貌等技術標準、管理標準、工作標準和服務標準。整合“條狀”和“塊狀”政策，修訂完善《昆明市城市更新改造管理辦法》《昆明市國有土地上房屋征收與補償指導意見》《昆明市集體土地上房屋拆遷補償安置指導意見》等政策文件。三是注重產(chǎn)業(yè)帶動。結合城市體檢評估制度，建立城市更新項目庫，對全市城市更新改造開展系統(tǒng)性研究，針對不同城市更新改造項目，編制片區(qū)規(guī)劃設計、片區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)配套等方案。

（四）拓寬融資渠道，強化資金管理

按照“政府主導、市場運作、多方參與、互利共贏”的原則，創(chuàng)新融資渠道和方式，注重發(fā)揮市場機制的作用，充分調(diào)動企業(yè)和居民的積極性，動員社會力量廣泛參與城市更新改造。一是多渠道籌集資金。充分發(fā)揮市場作用，匯聚資本力量，強化招商引資、招才引智，探索建立多元化、可持續(xù)的城市更新資金保障和實施機制，成立城市更新基金，積極實施符合專項債券發(fā)行條件的城市更新改造項目。二是嚴格社會資本準入管理。認真落實《企業(yè)參與昆明市城中村改造項目進入和退出的規(guī)定》的文件要求，提高開發(fā)企業(yè)準入門檻，根據(jù)企業(yè)信用評級、開發(fā)經(jīng)營年限、在昆明開發(fā)投資情況、建筑工程質量合格率等方面建立準入標準，擇優(yōu)選擇企業(yè)進入。三是強化社會資本退出管理。強化企業(yè)退出機制，對爛尾停滯的城市更新改造項目進行摸排調(diào)研，了解開發(fā)商的問題所在，對于已經(jīng)達到退出標準的企業(yè)，完成原有項目投入成本審計，盡快予以清退，引入有實力的企業(yè)參與改造。

（五）堅持齊抓共管，形成工作合力

城市更新改造是一項系統(tǒng)工程，不僅是建筑物和設施的升級改造，更是對城市建成區(qū)物質空間形態(tài)、經(jīng)濟社會結構以及人居環(huán)境質量的不斷改善，是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項綜合性行為，需要各方力量積極參與，切實形成齊抓共管的工作新格局。一是加強組織領導。積極探索建立工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，省、市、縣各部門密切合作、各司其職、協(xié)調(diào)配合。二是創(chuàng)新城市更新改造模式。在城市更新改造拆遷工作中，政府部門應改進拆遷方式，弱化公共服務“生產(chǎn)者”的角色，強化管理人和利益“仲裁人”角色，將政府職能與市場力量有機結合起來，通過引入社會投資人有效參與拆遷，通過市場調(diào)控，調(diào)動拆遷對象積極性。三是實現(xiàn)經(jīng)濟平衡。對開發(fā)成本高、用地局限、難以做到經(jīng)濟平衡的項目，在控制中心城區(qū)開發(fā)強度時，由市政府統(tǒng)籌引導，安排異地補償土地，保障企業(yè)經(jīng)濟效益，實現(xiàn)人口疏解目標。四是強化土地供應。建立項目準入聯(lián)合審查機制，切實提高土地利用效率，對未報實施方案的城市用地予以核減，做好用地前期規(guī)劃，避免出現(xiàn)無法處置的批而未供土地，協(xié)調(diào)省級高速公路批而未供土地處置事宜。

說明：本文系云南省中國特色社會主義理論體系研究中心后期資助項目（項目批準號zx202303）和2023年云南省哲學社會科學規(guī)劃科普項目（項目批準號SKPJ2023027）的階段性研究成果。

The Difficulties and Countermeasures of Urban Renewal and Reconstruction in Kunming City

Xu Hongyuan

（Kunming Academy of Social Sciences，Kunming 650500， China）

Abstract： With the rapid development of China's new urbanization， inter-urban population flow will continue to accelerate， the permanent population of Kunming will surpass the the big number of 10 million， which will continually test the comprehensive carrying capacity of the city. As a provincial capital and mega-city， Kunming is committed to building a regional international central city. In order to further improve the functional quality and competitiveness of \"Spring City\"， it is necessary to speed up the pace of urban renewal and transformation， promote the construction of new urbanization， alleviate the imbalance of housing supply and demand structure， drive the transformation of economic and social development mode， and find a way to develop a modern provincial capital city with higher quality. Better meet the people's aspirations for a better life.

Key words： city; urban renewal and reconstruction; new urbanization; Kunming City

責任編輯：許 "丹