大明宮國家考古遺址公園管理體制優(yōu)化策略研究

劉衛(wèi)紅 程宿錢

體制機制是政策法規(guī)或規(guī)劃制度等落地實施的保障，直接影響到管理的效率和效能。大明宮國家考古遺址公園要實現(xiàn)高效的保護利用，一個與之匹配的管理體制是其前提與保障。通過研究發(fā)現(xiàn)，大明宮國家考古遺址公園存在管理體制層級多、管理協(xié)調(diào)機制不完善、保護管理專業(yè)人員不足等問題。因此，建議結(jié)合對大明宮國家考古遺址公園管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的探索，進一步明確保護管理職責(zé)、優(yōu)化保護管理模式、推進運營模式創(chuàng)新、提升保護管理與經(jīng)營能力，促進遺產(chǎn)有效保存保護和價值傳承弘揚。

大明宮遺址是唐文化和唐文明的重要見證和承載體，是中華文明標識體系的重要組成部分，其先后被列入全國重點文物保護單位、世界遺產(chǎn)名錄等。立足于大明宮遺址建設(shè)的大明宮國家考古遺址公園，是我國首批規(guī)劃建設(shè)的國家考古遺址公園。大明宮國家考古遺址公園建成后在遺址保護、展示利用和運營發(fā)展方面取得了突出成就，被認為是與城市和諧共生的中國大遺址保護典范，為我國大遺址保護和國家考古遺址公園建設(shè)提供了實踐范例。管理體制是政策法規(guī)或規(guī)劃制度等落地實施的保障，直接影響到管理的效率和效能，在組織管理中起著決定性作用。大明宮國家考古遺址公園建設(shè)運營取得的成就，得益于有一個與之匹配的管理體制提供管理保障。新時代背景下，為進一步提高大明宮國家考古遺址公園保護管理和運營效能，有必要厘清大明宮國家考古遺址公園管理體制現(xiàn)狀，明晰管理體制存在的問題，優(yōu)化完善管理體制，提升大明宮國家考古遺址公園保護管理水平和能力。

大明宮國家考古遺址公園管理體制現(xiàn)狀

我國文化遺產(chǎn)管理實行的是“雙軌并行”的分級屬地管理體系，一方面，在行政隸屬上受國務(wù)院和省、市、縣各級人民政府的分級領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，在業(yè)務(wù)上受國家文物行政部門和省、市、縣等地方文物行政部門的指導(dǎo)監(jiān)管。大明宮國家考古遺址公園在十余年的發(fā)展中，構(gòu)建了一套以各級人民政府和文物機構(gòu)為主體，多部門協(xié)調(diào)的管理體制框架。

1、管理架構(gòu)

大明宮國家考古遺址公園管理架構(gòu)包括各級人民政府、文物行政部門及西安曲江新區(qū)管理委員會、西安曲江大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室（以下簡稱“大明宮保護辦”）等機構(gòu)。

（1）地方政府和文物行政部門

大明宮國家考古遺址公園規(guī)劃范圍南至自強路，北至重玄路及玄武路，東至太華南路，西至建強路，總占地面積約3.84平方公里，行政區(qū)劃上包括西安市新城區(qū)和未央?yún)^(qū)。中華人民共和國成立后，鑒于大明宮遺址的重要性，其保護工作一直由西安市文物局直接管理。因此，從行政管理角度，西安市人民政府是大明宮遺址保護管理的第一行政責(zé)任主體，西安市文物局是大明宮遺址保護管理的直接文物行政主管部門。新城區(qū)人民政府、未央?yún)^(qū)人民政府及兩區(qū)所屬的文物行政部門在西安市人民政府和西安市文物局指導(dǎo)下開展協(xié)調(diào)管理工作。

（2）西安曲江新區(qū)管理委員會和大明宮保護辦

西安曲江新區(qū)管理委員會是西安市人民政府的派出機構(gòu)，負責(zé)包括大明宮國家考古遺址公園在內(nèi)的大明宮遺址保護區(qū)文物保護管理、文旅發(fā)展及城市改造等工作。成立初期，西安曲江新區(qū)管理委員會具有管理范圍內(nèi)公共事務(wù)和社會管理職能。2022年，西安市啟動的新一輪開發(fā)區(qū)改革中，逐步將公共服務(wù)和社會管理職能移交屬地政府。西安曲江新區(qū)管理委員會內(nèi)設(shè)機構(gòu)包括文化和旅游局、文物局，負責(zé)管轄范圍內(nèi)文化旅游和文物保護管理工作。西安曲江新區(qū)管理委員會以“飛地模式”輻射帶動大明宮國家遺址保護區(qū)建設(shè)。

西安曲江大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室是大明宮遺址的專職管理機構(gòu)。2007年10月，為推進大明宮遺址保護利用、促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)西安市委市政府批準，西安曲江新區(qū)管理委員會在大明宮遺址保護區(qū)設(shè)立了其派出機構(gòu)——西安曲江大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室，具體負責(zé)遺址保護、管理及周邊區(qū)域征地拆遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、規(guī)劃建設(shè)、土地管理和遺址公園建設(shè)。大明宮保護辦共有9個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中文物管理部加掛大明宮研究院牌子，與原大明宮遺址保管所合署辦公，具體負責(zé)大明宮遺址的保護管理工作，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)遺址區(qū)文物保護工作，統(tǒng)籌遺產(chǎn)地保護管理工作。大明宮研究院是2009年西安市編辦批準設(shè)立的獨立法人事業(yè)單位，由大明宮保護辦全額出資，行政級別與大明宮保護辦相同，但由大明宮保護辦代管，主要負責(zé)唐長安城大明宮遺址保護展示、唐文化研究推廣和城市區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等方面的科學(xué)研究工作。

（3）西安市隋唐長安城遺址保護中心（西安市世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心）

西安市隋唐長安城遺址保護中心和西安市世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心是“兩塊牌子、一套人馬”。西安市隋唐長安城遺址保護中心是隋唐長安城遺址的保護管理機構(gòu)，是西安市財政全額撥款事業(yè)單位，級別為縣處級，由西安市文物局主管。中心內(nèi)設(shè)辦公室、世界文化遺產(chǎn)監(jiān)測管理部、遺址管護部、隋唐長安城遺址資料研究室、安全督查部、宣教陳列部6個部門，負責(zé)隋唐長安城遺址的保護管理及展示、隋唐長安城遺址科研活動組織、西安地區(qū)世界文化遺產(chǎn)點和備選申報點的監(jiān)測管理。大明宮遺址是隋唐長安城的組成部分，西安市隋唐長安城遺址保護中心雖然不具體負責(zé)大明宮遺址保護管理工作，但對大明宮遺址保護有間接監(jiān)管和指導(dǎo)責(zé)任。西安市世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心成立于2016年，主要承擔(dān)“絲綢之路：長安-天山廊道的路網(wǎng)”世界遺產(chǎn)項目中西安的大明宮遺址、未央宮遺址、大雁塔、小雁塔、興教寺塔等5處世界遺產(chǎn)點的監(jiān)測任務(wù)，具體包括協(xié)調(diào)各遺產(chǎn)點年度監(jiān)測報告上報，開展世界遺產(chǎn)監(jiān)測點的巡查工作，大力宣傳大明宮遺址及西安地區(qū)世界遺產(chǎn)的保護工作。

2、運營架構(gòu)

西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司是大明宮國家考古遺址公園的日常管理運營機構(gòu)。大明宮國家考古遺址公園的經(jīng)營管理權(quán)最初由市政府授權(quán)曲江新區(qū)管理委員會與大明宮保護辦、曲江大明宮投資（集團）有限公司簽訂經(jīng)營管理權(quán)委托管理協(xié)議，企業(yè)托管經(jīng)營管理權(quán)后由曲江大明宮投資（集團）有限公司下屬的子公司西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司專業(yè)運營，負責(zé)大明宮國家考古遺址公園的管理與經(jīng)營、旅游項目的開發(fā)與經(jīng)營及各類文化藝術(shù)交流活動的組織、策劃及咨詢等。曲江大明宮投資（集團）有限公司2007年10月由西安曲江管委會、新城區(qū)、未央?yún)^(qū)、蓮湖區(qū)共同投資成立，2009年12月，西安曲江大明宮投資（集團）有限公司注冊成立西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司；2012年后西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司并入西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資（集團）的上市子公司西安曲江文化旅游（集團）有限公司。

3、陜西省唐大明宮遺址文物保護基金會

陜西省唐大明宮遺址文物保護基金會由大明宮保護辦發(fā)起，登記管理機構(gòu)是陜西省民政廳，業(yè)務(wù)主管單位是陜西省文物局。基金會成立于2008年11月27日，2020年12月18日被認定為慈善組織，2021年12月8日獲得公開募捐資格。基金會經(jīng)營范圍包括資助唐大明宮遺址及文物保護，資助遺址區(qū)內(nèi)博物館的建設(shè)、運營，資助有關(guān)唐大明宮各項學(xué)術(shù)活動等。

4、管理人員

大明宮國家考古遺址公園管理人員主要由大明宮保護辦文物管理部與西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司組成。截至2023年年底，工作人員共440人，其中行政管理人員85人、專家12人、技術(shù)人員266人、日常維護58人、其他人員19人。

5、法規(guī)制度

大明宮國家考古遺址公園保護管理法規(guī)制度包括三個層面，形成了較為系統(tǒng)的保護規(guī)范體系。宏觀層面包括《中華人民共和國文物保護法》《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》《陜西省文物保護條例》《西安歷史文化名城保護條例》等法規(guī)制度；中觀層面包括相對具體的《西安市不可移動文物保護條例》《西安市周豐鎬、秦阿房宮、漢長安城和唐大明宮遺址保護管理條例》《西安市絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護管理辦法》《西安市大明宮遺址保護管理辦法》等法規(guī)制度；微觀層面包括《西安市歷史文化名城保護規(guī)劃》《唐大明宮遺址總體保護規(guī)劃》《唐長安城大明宮遺址管理規(guī)劃》等法定規(guī)劃。

大明宮國家考古遺址公園管理體制存在的問題

大明宮國家考古遺址公園已經(jīng)構(gòu)建起了管理權(quán)與運營權(quán)“兩權(quán)分離”，以各級文物機構(gòu)為管理主體，以企業(yè)為運營主體的多部門協(xié)調(diào)管理體制。現(xiàn)有管理體制較為完善、管理執(zhí)行能力較強，能較好落實各項管理任務(wù)。但管理體制在機構(gòu)層級、監(jiān)督協(xié)調(diào)及工作人員專業(yè)化方面有待進一步提升。

1、管理體制層級較多

組織結(jié)構(gòu)是組織中正式確定的，使工作任務(wù)得以分解、組合和協(xié)調(diào)的框架體系，直接影響著組織成員的行為，進而對組織績效產(chǎn)生影響。大明宮國家考古遺址公園在“雙軌并行”的分級屬地管理體制下，存在保護管理和運營機構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的問題。如行政管理層面，包括西安曲江新區(qū)管理委員會和大明宮保護辦兩個層級。在遺址區(qū)文物行政保護管理操作層面，以從下往上相關(guān)文物保護管理規(guī)劃或項目報批等為例，在管委會沒有成立之前，由當(dāng)時的大明宮文物保護管理所直接上報西安市文物局，現(xiàn)在則需要先由大明宮保護辦保護管理部（大明宮文物局）上報保護辦，保護辦審批同意后，上報西安曲江新區(qū)管理委員會文物局，然后經(jīng)西安曲江新區(qū)管理委員會審批同意后，由西安曲江新區(qū)管理委員會文物局上報西安市文物局，反之亦然。這導(dǎo)致大明宮國家考古遺址公園行政管理組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、管理層級多，管理協(xié)調(diào)性差，直接影響組織效能，相應(yīng)的也影響到遺址保護管理效能等。在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，除西安市文物局以上文物行政部門外，還涉及西安曲江新區(qū)管理委員會文物局、大明宮保護辦文物管理部及西安市文物局的直屬事業(yè)單位——西安市隋唐長安城遺址保護中心（西安市世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心）等。在運營架構(gòu)方面，西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司負責(zé)遺址公園管理運營，其成立初期是大明宮保護辦下屬曲江大明宮投資（集團）有限公司的子公司，后由西安曲江文化旅游（集團）有限公司控股管理，前者存在管理機構(gòu)事企合一的不足，后者存在管理層級復(fù)雜等問題，從西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司到西安曲江新區(qū)管理委員會多達6個層級。

2、管理協(xié)調(diào)機制不完善

大明宮國家考古遺址公園在行政區(qū)劃上屬于西安市新城區(qū)和未央?yún)^(qū)，隨著曲江新區(qū)管理委員會開發(fā)區(qū)屬性的進一步明確和行政區(qū)屬性的進一步弱化，其主要負責(zé)管理區(qū)域的文化旅游等經(jīng)濟發(fā)展工作，社會公共事務(wù)移交給地方，這使得大明宮國家考古遺址公園管理權(quán)屬愈發(fā)復(fù)雜，進一步增加了遺址公園管理運營的復(fù)雜性。從管理權(quán)屬角度，西安曲江新區(qū)管理委員會派出機構(gòu)——大明宮保護辦負責(zé)遺址公園區(qū)域保護管理及大明宮遺址保護區(qū)范圍內(nèi)城市改造、經(jīng)濟發(fā)展等工作；未央?yún)^(qū)人民政府和新城區(qū)人民政府負責(zé)遺址公園外圍區(qū)域涉及到各自行政區(qū)劃內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施配套及其他公共事務(wù)等職能；遺址公園區(qū)域還包括新城區(qū)和未央?yún)^(qū)各自的“飛地”以及軍事管理區(qū)等，遺址公園南部還涉及到中國鐵路西安局集團有限公司直接管理范圍。從遺產(chǎn)保護管理與運營角度，還涉及到西安市隋唐長安城遺址保護中心（西安市世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心）、西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司及新城區(qū)和未央?yún)^(qū)的文化和旅游行政部門。這些錯綜復(fù)雜的管理機構(gòu)和交錯的職能職責(zé)目前缺乏一個有效的協(xié)調(diào)機制。在曲江新區(qū)管委會進一步明晰開發(fā)區(qū)屬性和職能的背景下，大明宮保護辦無法有效擔(dān)負起這一協(xié)調(diào)職能。

3、保護管理專業(yè)人員不足

大明宮國家考古遺址公園管理人員主要由大明宮保護辦文物管理部（大明宮研究院）與西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司組成。通過現(xiàn)有工作人員與2022年之前人員配置對比，當(dāng)前大明宮國家考古遺址公園工作人員減少了400余人，其中技術(shù)人員減少了70人、日常維護人員減少了420多人。大明宮保護辦文物管理部專業(yè)人員相對增加，有10余名歷史學(xué)、考古學(xué)、文物與博物館學(xué)、建筑學(xué)等文化遺產(chǎn)相關(guān)專業(yè)人員，盡管保護管理專業(yè)人員雖有增加，但從整體需求來看仍存在較大不足。

大明宮國家考古遺址公園管理體制優(yōu)化策略

針對大明宮國家考古遺址公園及遺址區(qū)具體管理環(huán)節(jié)行政管理層級多、管理權(quán)屬涉及利益群體復(fù)雜等問題，深化大明宮國家考古遺址公園管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”探索，進一步明確保護管理職責(zé)、優(yōu)化保護管理模式、推進運營模式創(chuàng)新、提升保護管理與經(jīng)營能力，促進遺產(chǎn)有效保存保護和價值傳承弘揚。

1、明確保護管理機構(gòu)職責(zé)

管理職責(zé)上，明確大明宮保護辦在大明宮國家考古遺址公園建設(shè)運營中保護管理責(zé)任主體地位，完善其“責(zé)、權(quán)、利”，建議保護辦內(nèi)設(shè)機構(gòu)中保護和研究機構(gòu)不參與遺址公園的日常管理工作，核心做好大明宮遺址保護管理和學(xué)術(shù)研究工作，在此基礎(chǔ)上配合運營機構(gòu)完成旅游發(fā)展方面的規(guī)劃設(shè)計和文創(chuàng)產(chǎn)品研發(fā)等工作；明確西安市隋唐長安城遺址保護中心（西安市世界遺產(chǎn)監(jiān)測管理中心）對大明宮遺址的監(jiān)測管理，同時結(jié)合監(jiān)測加強對遺址公園保護管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)；明確西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司的遺址公園運營主體地位，并積極探索讓大明宮遺址“活起來”的路徑方式，充分傳播弘揚大明宮遺址的價值。

2、優(yōu)化保護管理模式

管理模式上，遵循精簡高效、高度融合、運行靈活的原則，構(gòu)建以大明宮保護辦為主體的“管委會”綜合管理模式。一方面，將大明宮保護辦建設(shè)成直接保護管理大明宮遺址的“管委會”，構(gòu)建以大明宮保護辦為主導(dǎo)，未央?yún)^(qū)人民政府、新城區(qū)人民政府協(xié)同，相關(guān)職能部門綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌區(qū)域遺址公園、遺產(chǎn)地保護管理職能與地區(qū)行政管理職能的綜合管理模式。另一方面，探索大明宮保護辦關(guān)于遺址保護規(guī)劃涉及方案、保護工程和展示利用項目等事務(wù)直接上報西安市文物局的機制，以減少保護管理中間環(huán)節(jié)，提升保護管理效能。

3、推進運營模式創(chuàng)新

結(jié)合大明宮國家考古遺址公園管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，以市場化為導(dǎo)向，推動“保護辦+公司”模式創(chuàng)新，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、職能明確、管理科學(xué)、機制靈活”的運行機制，進一步發(fā)揮西安曲江大明宮國家遺址公園管理有限公司在大明宮國家考古遺址公園遺址展示、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)、文化演藝活動創(chuàng)新及景區(qū)宣傳營銷、旅游服務(wù)等方面的市場作用，形成“有為保護利用+有效市場運營”雙輪驅(qū)動。大明宮國家考古遺址公園作為中國首批建設(shè)的考古遺址公園，應(yīng)在考古遺址公園建設(shè)引領(lǐng)并提供范式指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代讓文化遺產(chǎn)“活起來”的需求和遺址公園文化產(chǎn)品特性，在運營管理機制、模式方面率先改革，按照景區(qū)化運營規(guī)律，探索“管理機構(gòu)+公司經(jīng)營+多業(yè)經(jīng)營”或特許經(jīng)營等模式，在實現(xiàn)價值傳播弘揚的同時，擴大經(jīng)營性收入，提升大明宮國家考古遺址公園的運營效能和活力。

4、提升保護管理與經(jīng)營能力

針對大明宮國家考古遺址公園專業(yè)人員不足、管理能力不強的問題，建議通過“引育結(jié)合”方式來提升管理能力。首先，針對工作人員流動性較大等問題，應(yīng)優(yōu)化薪酬管理和激勵機制，讓專業(yè)人才愿意來，來了后能留下。其次，針對前期管理機構(gòu)工作人員批量化引進的現(xiàn)狀，后續(xù)應(yīng)結(jié)合遺產(chǎn)保護專業(yè)技術(shù)人才需求，加強人才梯隊建設(shè)與管理，形成可持續(xù)發(fā)展的人才隊伍機制。最后，制定員工培訓(xùn)和進修制度，通過常態(tài)化和專業(yè)化的培訓(xùn)及針對性的專業(yè)進修等，提高員工的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。

總之，管理體制是管理目標、方案和戰(zhàn)略實現(xiàn)的保障。大明宮國家考古遺址公園要實現(xiàn)有效保存保護和價值傳承弘揚，必須構(gòu)建起一個科學(xué)合理、行之有效的管理體制，并創(chuàng)新性履行其職能職責(zé)。大明宮國家考古遺址公園在保護管理和運營過程中，各級政府及文物行政部門要依法履行職權(quán)范圍內(nèi)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實落實文物保護主體責(zé)任，明確文物保護管理主體、經(jīng)營主體及其權(quán)責(zé)，充分調(diào)動社會力量在參與大明宮國家考古遺址公園運營發(fā)展方面的活力，確保文物保護管理與活化利用能力不斷增強。

參考文獻

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[4]陜西省文化遺產(chǎn)研究院：《唐長安城大明宮遺址管理規(guī)劃（2022-2027）》，2022：15-17頁。

[5]陜西省文化遺產(chǎn)研究院：《唐長安城大明宮遺址管理規(guī)劃（2012-2018）》，2012：23頁。

作者簡介

劉衛(wèi)紅 西北大學(xué)文化遺產(chǎn)學(xué)院副教授，研究方向為文化遺產(chǎn)管理

程宿錢 西北大學(xué)文化遺產(chǎn)學(xué)院碩士研究生，研究方向為文化遺產(chǎn)管理

◎陜西省重點研發(fā)計劃項目“面向大型文化遺址及博物館的數(shù)字孿生關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用”階段性成果（項目編號：2023-YBGY-506）