強化組合供應　提高自然資源資產配置效率

鄭宇　黃鵬　張偉　張清

2023年，自然資源部先后出臺《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號）和《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號），規定“探索各門類自然資源資產組合供應”新措施，要求“進一步完善海砂采礦權和海域使用權‘兩權合一招標拍賣掛牌出讓制度，鼓勵探索采礦權和建設用地使用權組合供應方式”。組合供應作為一項全新的供應方式，其內涵和特征是什么？跟傳統的供應方式有何不同？如何做好組合供應……這些是當前急需研究和解決的重要難題。

自然資源組合供應的特征

從地域范圍看，組合供應應在特定的地域空間范圍。與“搭配供應”相比，2015年，原國土資源部等部門印發的《關于優化2015年住房及用地供應結構促進房地產市場平穩健康發展的通知》提出，實施“靈活確定地塊面積、組合不同用途和面積地塊搭配供應”。 “搭配供應”可以發生在一個空間不連續的地域，而組合供應作為一個組合包進行供應和開發，應該是在一個空間連續的地域。與“凈礦”出讓相比，

“凈礦”出讓主要涉及與采礦用地相關的地域空間，范圍相對較小，而組合供應不僅包括采礦用地，還包括與礦產資源加工、分裝、經銷等相關的配套用地，地域范圍更大。

從實施初衷看，組合供應主要著眼于降低交易成本，提高自然資源供應效率?！按钆涔敝卦诜乐沽鳂肆髋幕虍惓８叩貎r，而組合供應重在縮短交易流程，提高供應效率，優化營商環境?！皟舻V出讓”主要通過減少前期的供應時間來提高供應效率，而組合供應則是從優化供應前、中、后全流程角度提高供應效率。

從利用成效看，組合供應更有利于實現自然資源資產綜合利用價值最大化。與單一資源供應相比，自然資源組合供應，通過空間集中連片、用途功能復合等，更有利于發揮資產的綜合利用價值，實現資產價值最大化，從而更好體現所有者權益，促進區域經濟高質量發展和生態文明建設。

工作中的主要難點和問題

按照國家有關要求，近年來，江西省開展了采礦權和建設用地使用權等組合供應的實踐探索，取得了一定成效，也面臨著一些難點和問題。

如何做好前期準備，使組合供應成為可能。一是在規劃條件的設定方面。符合規劃是組合供應的前提，由于組合供應中不同門類的自然資源對規劃的需求不同，組合包作為一個產品進行整體供應時，必須兼顧各種規劃的要求。同時，按照《城鄉規劃法》相關規定，未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。由于不少自然資源組合包位于遠離城市的地區，沒有編制詳細規劃，或者缺乏相應的規劃指標。二是在組合包中各類自然資源的權能協同方面。自然資源組合包中各類資源的產權主體、權能等各不相同，從資源的所有權屬性看，既有國家所有的，也有集體所有的；從組合供應中的權利類型看，既有使用權，也可能有經營權、租賃權等。不同權利的權能差異較大，有的比較完整，有的比較弱，在組合供應中，如何對組合包中的各種權利賦能，以此提高整個組合包的權能，需要研究解決。三是在自然資源組合供應的前期開發方面。目前，一些自然資源在供應時都對前期開發提出要求。如，采礦權要求“凈礦”出讓，建設用地使用權要求“凈地”出讓，產業用地還要求達到“標準地”條件等。而自然資源組合包作為一個新的產品，如何通過統一儲備和前期開發，縮短供應周期，提高供應效率，需要研究。

如何最大程度發揮資源組合包的利用價值。在組合品種上，選哪幾種資源進行組合，地域范圍和各類資源的規模多大，才能最大限度發揮組合功能和效應。在供應方式上，對整個組合包來說，應該選擇何種方式供應才能既符合國家要求，又有利于選擇最好的開發企業。在供應年限上，組合包中各類資源的法定最高年限不同，而且租賃和出讓的年限又不同，如何科學確定組合包的使用年限。在出讓底價確定上，究竟是按照組合包中各類資源單獨評估然后加總的計算方式作為組合包的價格，還是把組合包作為單獨的產品進行評估，如何設計審批流程和交易規則，最大限度提高組合包的供應效率。在審批流程上，由于自然資源組合供應涉及不少審批事項，而各類自然資源的審批部門、審批權限、審批流程等各不相同，如何對各類審批流程進行銜接和重組，最大限度提高審批效率，也需要研究解決。在交易規則上，組合包中各類自然資源的交易平臺和交易規則不同，如何優化重組，建立適應組合包要求的交易規則和交易平臺，也需要研究。

如何完善收益分配機制，最大限度保護所有者權益和調動地方積極性。收益分配合理與否，不僅涉及自然資源組合包中各類自然資源所有者權益的保護，而且還關系到地方積極性的調動。在收益分配中主要面臨三方面問題，即“招拍掛”中的溢價部分的收益如何分配，組合包供應后的日常開發利用和經營收益如何分配，如何通過自然資源組合供應回收前期成本。

完善自然資源組合供應的建議

自然資源組合供應要以提高自然資源整體配置效率為目標，按照“統一儲備、統一交易、統一簽訂合同、統一監管”原則，以配置前的賦權賦能、配置中的交易實施、配置后的履約監管等為重點，以信息技術為支撐，以優化流程、提高效率為基礎，建構一套自然資源組合供應的制度規則和工作流程，為更好促進高質量發展和生態文明建設提供支撐。

賦權賦能，為組合供應創造良好條件。一是做好與規劃、儲備的銜接，確保供應前達到“凈資源”標準。將國土空間規劃作為實施自然資源組合供應的基本依據，落實好“多規合一”和“三區三線”，在自然資源供應前將已批復的國土空間詳細規劃或專項規劃作為供應前置條件。對暫時未編制詳細規劃的地區，要明確主要規劃參數。二是提高組合包的整體權能。按照“木桶原理”中補短板思路，給權能較低的資源賦能。如，創新林下經濟收益權、水面經營權、森林觀光權等的抵押融資和轉讓等權能，提高整個組合包的權能。三是給縣級政府賦能。由縣級政府統籌開展組合供應中各類協調工作和出讓合同履約監管，采用委托代理等方式，由縣級政府牽頭負責資源組合包的供應方案編制、交易實施和供后監管工作。

編制供應方案，明確組合供應的關鍵要素。在組合類型上，要從組合包的實現目標和功能出發，合理確定資源組合的類型、范圍和規模；在供應方式上，建議實行“招拍掛”優先原則；在供應年限上，建議實行“核心資源”為主原則。組合包的供應期限應與核心資源的使用期限相一致。

統一審批流程和交易平臺，降低交易成本。在審批上，建立聯合會審機制，實行并聯審批。組合供應前，可由縣級自然資源主管部門牽頭，按照

“分部門、分步驟、格式化”原則，將所有審批事項放在同一平臺上，開展一體化聯合審批；在交易流程上，統一發布公告，統一交易平臺和流程，建立數據共享和鏈接；在合同簽訂上，組合包成交后，競得人應與供應主體簽訂組合供應合同，或者以“1+N”方式簽訂，即競得人與供應主體（受不同供地主體委托）簽訂一個主合同，并與其他相關職能部門簽訂若干監管協議。

統籌兼顧，做好組合供應的收益分配。一是堅持“核心資源優先”原則。即如果組合包中有明確的核心資源，對非核心資源的收益實行上限控制，超過控制上限的溢價部分，都歸核心資源。二是堅持“資源平等”原則。即組合包內如果難以區分核心資源和非核心資源的話，則根據供應前組合包中各類資源的同口徑評估價，對溢價部分按比例分配。對前期開發投入，考慮到儲備機構在組合包形成“凈資源”過程中投入大，地方財政按照地方資源收益的一定比例向儲備機構撥付前期工作經費。對于組合包供應后的開發運營收益，按照國家和各地對組合包中各類資源的收益分配要求，基于該類資源供應前的同口徑評估價或根據合同約定進行分配。同時，在保證各類資源所有者權益的前提下，盡可能向縣級及以下傾斜。

完善機制，強化合同履約監管。由地方政府統一領導，自然資源主管部門牽頭，林業、水利、農業農村等相關部門協同配合，按照“誰提出、誰負責”的原則對自然資源資產使用情況進行監管，建立聯合審查、聯合執法、聯合辦案機制，對履約不到位的受讓人，嚴格按照出讓合同的約定，追究受讓人違約責任。（作者單位：江西省自然資源廳? ?江西省自然資源權益和儲備保障中心）