碳中和目標下德國綠色預算實踐的審視與借鑒

●李文新 李佳婧 李 彤

一、引言

2020 年“雙碳”目標的提出既是黨中央深思熟慮后作出的重大戰略決策， 也是推動我國經濟高質量發展的內在要求。 2021 年，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，從全局高度對推進“雙碳”目標的實現作出總體部署。 財政作為國家治理的基礎和重要支柱， 如何在推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標指引下， 在促進疫情后經濟社會復蘇、助力“雙碳”目標實現過程中發揮更加積極的資源配置和導向作用， 是一個迫在眉睫的重大理論和現實課題。 2022 年5 月， 財政部印發《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，著力構建有利于促進資源高效利用和綠色低碳發展的財稅政策體系， 推動有為政府和有效市場更好結合。

經濟社會可持續發展對財政綠色轉型提出了迫切而強烈的要求， 綠色預算作為綠色財政的重要工具， 構成實現“雙碳”目標的支柱力量，但目前國內相關理論研究相對滯后， 各級政府部門的綠色財政舉措較為零散，缺乏制度設計和全面系統性。 從國際實踐看， 綠色財政和綠色預算成為各主要經濟體綠色韌性復蘇戰略中的重要宏觀政策工具， 其中尤以歐盟及其成員國為代表。 論文以歐盟重要成員國德國為例，深入剖析其在實現2045 年碳中和目標過程中的綠色預算實踐及發揮的引導和治理功能， 并提煉對推進我國財政綠色轉型、 助力雙碳目標實現的借鑒價值。

二、 綠色預算的內涵及治理功能概述

（一）綠色預算的起源及內涵

綠色預算作為學術用語國內最早見于2003 年張軍連等的 《國家綠色預算初探》， 但被國際性機構正式提出并納入制度框架則在2017 年。2017 年12 月的OECD 星球峰會發起了巴黎綠色預算合作組織（Paris Collaborative on Green Budgeting， 簡稱PCGB），根據PCGB 的定義，綠色預算是助力政府實現環境保護及可持續發展目標的財政預算制度框架和決策工具的統稱，是一國實現《巴黎協定》氣候目標、 愛知生物多樣性目標和聯合國可持續發展目標的關鍵一步。PCGB的近期目標是以自愿報告工具形式的綠色預算聲明與年度預算配套， 并簡要說明一國的預算措施是否及多大程度上更接近實現其環境承諾，在此基礎上，逐步將環境成本和收益納入中長期財政規劃和財務報告， 編制綠色財政可持續報告， 最終制定符合國際公認標準的綠色財政預算方法和指南。

在PCGB 前期工作基礎上，2019 年歐盟委員會頒布“歐洲綠色協議”，提出到2050 年歐盟將成為全球首個“碳中和”地區的目標，同時推出“綠色新政”計劃，倡導成員國充分運用綠色預算工具，將公共投資、消費和稅收優先導向綠色項目，同時防范債務風險，助力實現碳中和目標。

根據歐盟“綠色新政”計劃，完整的綠色預算框架體系和實施流程由四個要素構成：一是戰略框架。從全局高度制定應對氣候變化國家戰略框架， 指導各國的財政預算編制、 引導財政資金和社會資金流向。 二是工具和方法。 創新綠色預算工具，以助于科學決策、強化監督問責。 三是制度安排。 通過強有力的行政立法及制度安排，明確各級政府部門、企業等宏微觀主體的角色地位、責任分工、行動措施和時間表，協調部門間密切合作。 四是信息披露和問責。 及時發布綠色預算方案、實施進程及改革成效，鼓勵利益相關者發揮治理和監督職能， 積極參與綠色減碳事業并作出貢獻。

（二）碳中和目標下綠色預算的治理功能

“雙碳”目標背景下探索綠色預算理論框架和實踐應用既是貫徹綠色發展理念、 推進生態文明建設的應有之義， 也是從戰略層面完善碳達峰、 碳中和“1+N”政策體系的重要環節，是財政發揮治理功能最重要的工具。 具體而言：經濟層面借助綠色預算工具引導經濟資源更多流向綠色低碳環保領域， 促進節能環保、工業技術等領域的綠色創新，實現經濟發展方式的綠色轉型和可持續增長。 社會層面通過綠色預算的制定和公開、 以正向強化和潛移默化的形式引導社會公眾和社會資本的決策行為， 促使其積極參與綠色低碳發展， 同時綠色預算通過對轉型過程中的社會弱勢群體（如淘汰落后產能造成的行業企業退出、失業工人等）的傾斜和保護也有助于緩和社會矛盾、降低社會運行風險和成本，實現社會發展的公平有序。 最后，從財政資金配置效率層面，綠色預算將氣候、 環境等要素置于財政支出績效評價的優先級別，具有強烈的硬約束和靶向作用，從而優化財政支出結構，提高財政資源的配置效率。

三、德國綠色預算的實踐舉措

德國作為發達經濟體，已于1990 年實現碳達峰，階段性目標是到2030 年將溫室氣體排放量在1990年峰值基礎上降低65%， 到2045 年實現碳中和目標， 比歐盟總體目標提前5 年。 作為歐盟重要成員國，德國不僅致力于綠色預算的制度框架設計，其綠色發展規劃及預算實踐也走在各成員國乃至全球前列， 在促進疫后經濟復蘇和可持續發展方面積累了可資借鑒的經驗。

（一）從戰略高度將綠色預算作為協同推進疫后復蘇和綠色發展的重要工具

德國積極響應歐委會的“綠色新政”計劃，將應對氣候變化和環境保護置于國家預算的優先事項，通過綠色預算將經濟復蘇與氣候保護協同推進。2020 年6 月德國政府出臺了預算總額1300 億歐元的經濟復蘇計劃， 其中500 億歐元用于應對氣候變化。 在《2030 年氣候行動計劃》中，僅2020—2023 年涉及的預算總額即高達540 億歐元， 覆蓋建筑、交通、能源和制造業、農林業、國家氣候倡議等投資、社會公平支持政策、碳定價救濟等領域①。 為確保行動計劃的順利進行，德國特成立“氣候內閣”，從法律制度層面賦予其權力， 實時監測和客觀評估氣候目標實現程度和各部門進展，審查政策的透明度、有效性和針對性。

（二）完善綠色預算的法律制度保障

以法律法規制度形式約束所有主體的行為，法制先行、法治規范是德國財政治理的一大特征。 一是完善與綠色預算相關的法律制度。 通過立法建立能源、工業、建筑等部門減排實施和效果評估的法律協調機制。二是改進現有財政制度。嚴格綠色預算支出審核和分配， 如綠色主權債券的合格綠色支出項目均遵從國際標準，由多部門聯合確定，并發布債券分配報告。 將可持續發展目標與聯邦預算掛鉤進行支出審查。 三是通過制定財政預算規劃，提出明確的氣候目標和相應政策措施，確保政策透明、可預測，明晰政策目標路徑，鼓勵全民共同參與、形成社會穩定預期，通過公共政策及政府激勵吸引私營部門投資。

（三）統籌綠色財稅政策，引導支持經濟社會綠色復蘇和低碳轉型

一是不斷增加綠色公共投資預算， 發揮財政資金基石作用。 據德國 《2021 年政府補充預算草案、2022 年聯邦預算至2025 年財政計劃》，2022—2025年聯邦財政每年將向氣候保護、能源轉型、數字化等綠色領域投資約510 億歐元， 較疫情前大幅增加超100 億歐元，以促進經濟韌性復蘇和綠色轉型②。

二是強化可再生能源、建筑、交通、工業和農林等重點領域的預算支持力度， 突出財政資金導向作用，引導產業結構綠色化。 2020—2021 年間，德國氣候保護投資超800 億歐元， 并計劃2022—2025 年增加約80 億歐元支持無煤行業、綠色氫、綠色鋼鐵、節能建筑改造、氣候友好型交通、森林濕地保護等碳減排措施③。 2020 年1 月，聯邦政府宣布，將于2030 年前和國有德國鐵路公司Deutsche Bahn 共同投資860 億歐元推進鐵路網絡現代化，助力低碳出行④。

三是充分發揮財政補助、稅收優惠、碳稅等綠色財稅調節作用。根據2019 年11 月的充電基礎設施總體規劃，德國政府大力推進電動汽車市場，預算2020年以來為超過100 萬個私人充電設施提供8 億歐元補貼；將電動汽車購置補貼延長至2025 年，并增加補貼總額； 對2021 年以后新購燃油車征收基于公里碳排放的汽車稅；通過降低長途鐵路增值稅、增加航空增值稅以鼓勵鐵路方式低碳出行等⑤。 2020 年上半年，正式批準取消《可再生能源法》中的光伏發電裝機補貼上限，以提振產業信心，吸引更多社會資本進入光伏產業。 2023 年6 月又最新推出一項預算500 億歐元的工業脫碳補貼計劃， 在未來15 年中幫助面臨成本上升和減碳壓力的工業部門轉向碳中和生產技術⑥。

（四）創新綠色資金來源渠道，實施精益預算管理

據德國復興信貸銀行 （KFW） 測算， 德國實現2045 年碳中和目標的總投資接近5 萬億歐元， 如此巨大的資金需求必須考慮其長期穩定的資金來源。德國各級政府除了依靠碳稅和碳交易機制等常規渠道獲取資金外，還不斷創新預算資金來源。 以德國“綠都” 弗萊堡市為例， 自2008 年開始每度電價提高約0.012 歐元，市政府將每年增加的1000 多萬歐元電費收入成立氣候基金并專款專用， 從2023 年開始每年支出1200 萬歐元用于氣候保護⑦。德國規模最大的氣候和轉型基金對每年的資金來源渠道及金額、資金用途及金額進行精確預算和規劃，以保障資金的有效籌集和高效利用。

（五）統籌綠色財政與綠色金融，實現財政金融政策有效協同

一是設立公共綠色基金。德國能源和環境基金是實施氣候保護和經濟低碳轉型的最重要的融資工具，2022—2026 年計劃支出超2000 億歐元⑧。 二是發行綠色聯邦債券。德國政府2020 年8 月發布《綠色債券框架》，遵照國際資本市場協會《綠色債券原則》等國際標準確定綠色債券的項目遴選、 資金用途與管理、信息披露、外部評估認證等內容，募集資金投向五大低碳環保領域：交通，國際合作，創新、研究與意識提升， 能源與工業， 農業林及生物多樣性保護。 截至2022 年底已發行多只期限從5 年到30 年不等的中長期綠色債券，用以彌補聯邦政府在生態環保方面的預算支出⑨。三是財政支持綠色金融發展，鞏固德國綠色金融中心的國際地位。 2021 年6 月，德國聯邦政府出臺“可持續金融策略”（Sustainable Finance Strategy）計劃，通過強化政府擔保與出口信用協助、增大政府投資等方式推動綠色投資，助力德國發展為全球領先的永續金融中心。

（六）推動整體性、系統性改革，兼顧各方利益，體現公平轉型

一是協調中央和地方之間、 不同地區之間關系。建立對地方政府生態轉型投資支持機制，如德國政府預算于2022—2026 年向各州提供145 億歐元援助，支持推廣氣候友好型住房； 合理設定區域差異化政策，促進各地區公平、均衡轉型。 德國計劃到2035 年實現100%可再生能源發電，2038 年前關閉所有煤電廠， 同時預算2038 年前為煤礦區提供400 億歐元結構性轉型長期資金，支持基建、研究、教育和工人培訓，實現更高質量就業和可持續發展⑩。

二是支持農業農村綠色轉型。 德國2022 年預算提出探索由所有市場參與者提供資金的畜牧業轉型融資機制，設立基金用于提高農業競爭力、鼓勵可持續管理和氣候行動、實現地域均衡發展，通過分布式、靈活性的“能源社區”形式推進鄉村地區綠色低碳轉型。

三是預算向弱勢群體傾斜。 主要包括：關注中小企業利益，加大政府補貼。 如根據德國《2022 年氣候保護一攬子行動計劃》， 對開發工業余熱的中小企業按投資成本的40%進行補貼?。關注受綠色新政和能源危機影響的居民個體，開發綠色就業機會、提供補貼救濟，以減少直接沖擊，降低社會成本。 如在提高碳價后，將部分碳價收入用于提供救濟補償，碳價提高的成本不再由租戶單獨承擔，一半由房東支付等。2022 年6 月聯邦政府補貼發售了9 歐元短途公交月票，以緩解能源價格危機對居民出行的影響。

（七）預算全過程開放透明，鼓勵全民參與共治

提高預算的開放度和透明度， 鼓勵公眾參與制定并全程接受監督，形成治理的社會合力。 以弗萊堡市為例，2019 年發布的城市碳中和總體方案涉及交通、供熱、可再生能源、建筑、資金、綠色工業園、可持續生活方式等與公眾密切相關的行動領域。 其中城市交通規劃和預算方案制定就是全員全過程參與的典范， 規劃和預算方案同時也是清晰高效的公眾溝通工具，經過多輪溝通方成定稿。

（八）重視綠色轉型與數字轉型、技術提升的同步推動

首先從歐盟整體看，2021—2027 年長期預算和“下一代歐盟”計劃的目標是更環保、更數字化和更具彈性。2022 年預算重點支持應對氣候變化、提高經濟韌性、綠色和數字轉型。“下一代歐盟”計劃2021—2026 年為成員國提供7238 億歐元復蘇基金，要求綠色低碳和數字化分別至少安排37%和20%?。受此影響， 德國近年來的財政預算也呈現出綠色低碳與數字化發展緊密結合、并行并進的態勢。 在《2021 年政府補充預算草案、2022 年聯邦預算至2025 年財政計劃》中，將對氣候保護、能源轉型和數字化轉型等領域投資相提并論，預計到2025 年數字化領域的預算支出將達到39 億歐元?。 其次，德國非常重視綠色轉型中的教育研究和技術提升， 不斷增加與綠色轉型發展相關的科教支出預算， 并以公共投資激活企業技術支出，提升碳中和技術研發出口能力。

四、德國綠色預算的實施效果

（一）經濟層面

1.實現經濟溫和復蘇。 在經歷2020 年疫情重創后，2021 年德國經濟實現2.6%的實際增長，2022 年受俄烏戰爭導致的能源危機和供應鏈斷裂等影響，成本上升、通脹高企，德國通過增加對能源行業企業補貼等政策基本保持了經濟穩定， 全年實際經濟增長率為1.8%，GDP 總量達4.03 萬億美元， 位居全球第四，直逼日本。 得益于良好的財政基礎和精細化的財政預算，2021 和2022 年德國財政赤字分別為3.7%和2.6%，遠低于意大利、英國等歐洲國家?。但由于能源危機陰霾未散等原因，2023 年德國經濟復蘇乏力，IMF6 月份最新預測德國經濟增長率為-0.3%。

2.能源消耗強度保持全球低位。 得益于綠色財政預算對清潔生產的補貼及科研投入等因素， 德國的能源利用效率位于全球前列。 2021 年以購買力平價計算的美國、歐盟、日本和德國的單位GDP 能耗分別為4.04、2.78、3.29 和2.62 艾焦/萬億美元?，在四大經濟體中最低。

3.能源結構持續優化。 近年來德國財政預算對可再生能源領域持續投入， 確保了德國全球能源轉型的先鋒地位，2022 年可再生能源在能源結構中占比超過40%。 2023 年6 月可再生能源在電力結構中占比高達64%，其中光伏發電占比為29%。

4.在保持制造業優勢前提下，產業結構不斷數字化和綠色化。 德國制造業在GDP 中占比長期保持在20%—23%，2022 年達到23.5%， 遠高于美國和歐盟整體水平，全球出口份額基本穩定在8%—10%，顯示了德國產品的國際競爭力?。 同時產業數字化趨勢明顯，2023 年7 月發布的《全球數字經濟白皮書》顯示，德國產業數字化占數字經濟比重連續多年高于美中日韓，2022 年達到92.1%。 以新能源產業鏈為代表的綠色產業持續增長， 作為歐洲最大的電動汽車生產國，2022 年德國電動汽車占新車產量的25%，且這一比例還在不斷增長中。

（二）社會政治和民生層面

1.就業保持基本穩定。 2020—2022 年，德國失業率分別為5.9%、5.1%和4.9%，穩中有降?。 相較于其他歐美國家20%以上的青年失業率， 德國青年失業率與總失業率保持相當水平。 究其原因，一方面，德國對綠色行業如電動汽車行業的補貼投入催生了大量就業崗位。 另一方面，德國政府對能源密集型行業的補貼、減稅、維持碳價等措施減輕了公司負擔，也對穩定就業起到積極作用。

2.實現城鄉綠色轉型和可持續發展。 以魯爾工業區為代表的傳統煤礦區成功轉型， 曾擁有全球規模最大、 最現代化煤礦的魯爾地區中心城市埃森目前已成為以氫能為代表的可再生能源供應基地，一度被灰色籠罩的煤炭之城蛻變為“歐洲綠色首都”。德國政府通過法律保障、政策資金和技術支持，對鄉村地區通過“能源社區”形式推進綠色低碳轉型，萊茵-洪斯呂克等試點地區已提前實現碳中和目標。

3. 綠色低碳生活方式和全民共治理念深入人心。 絕大多數居民日常短距離出行選擇公交車、地鐵、有軌電車和市郊快速列車，長途出行首選長途火車，家用轎車盡量選電動汽車。 德國是歐洲最大的電動汽車生產消費國，2022 年電動車銷量占歐洲的近4 成。2022 年6 月政府補貼的9 歐元短途公交月票發售后，第二季度乘客同比增加39%，第三季度又環比增加11%。上文弗萊堡市全民參與城市交通規劃和預算方案制定中，從自由、效率、健康、性價比等維度綜合權衡，自行車和公交最終成為居民出行首選，公眾參與綠色減碳事業的積極性大大節約了預算資金、提高了預算資金的使用效率。

五、 德國綠色預算實踐對我國的啟示與借鑒

德國作為發達國家和全球第四大經濟體，到2045 年實現碳中和目標距離實現碳達峰的1990 年超過半個世紀。我國作為最大的發展中國家和最大的碳排放國，“雙碳” 目標從提出到計劃實現僅僅40 年。 起點基礎、約束條件和實現路徑均存在較大差異，但“他山之石，可以攻玉”，審視和借鑒德國綠色財政預算的制度設計和實踐舉措，嘗試推進我國財政的綠色化轉型，發揮綠色預算在助力疫后復蘇和“雙碳”目標實現過程中的治理作用，仍不失理論價值和現實意義。

（一）在疫后經濟復蘇和低碳轉型過程中，綠色預算是關鍵政策工具之一

從戰略高度重視綠色財政和綠色預算的資源配置和政策引導作用，以綠色預算加強財政投資對社會的引導，推動經濟向低碳化、數字化轉型。參考巴黎綠色預算合作組織及德國綠色預算實踐，評估國家預算的環境影響及與碳中和等生態目標的一致性。 同時加強國際合作，爭取發達國家資金和技術轉移，積極參與綠色預算國際標準的制訂，提出中國方案、發出中國聲音。

（二）綠色預算需統籌運用綠色財稅政策

構建綠色預算，在中長期財政預算框架中統籌考慮綠色財稅政策可持續性。 優化并適時調整綠色財稅政策工具，綜合運用碳稅、碳市場等手段，完善財政補貼、稅收政策，加大綠色投資支出，實施低碳采購，樹立財政資源綠色低碳導向，評估預算的環境影響，向社會公開，提升社會轉型預期，吸引民營資本投入。

（三）加強綠色財政和綠色金融的統籌協調

一是考慮在全國碳市場的碳排放權注冊登記地、 中部金融中心武漢設立綠色基礎設施銀行，提出綠色金融解決方案，形成綠色示范效應，財政向綠色銀行提供資本支持。 二是探討設立亞洲綠色銀行可行性，專項投資亞洲綠色項目，可專設銀行，或在亞投行內設立專營綠色業務機構。 三是推動我國碳金融中心成長為全球、 亞洲可持續金融中心，向各國提供發行綠色債券等綠色金融能力。 四是探索發行綠色國債，適度增加發行綠色地方債，加強綠色項目資金籌集，并通過開放公眾購買，讓綠色發展成果惠及更多民眾，形成社會綠色共識。 加強債券信息披露，定期公開績效審計報告，提高透明度。五是設立國家綠色發展基金，可針對科技、工業、農村發展、農林、能源轉型等專題設立主題基金，引導支持相關產業低碳發展。 六是預算加大對綠色貸款的支持力度。 為綠色產業、企業碳減排、居民節能改造等貸款提供風險補償、財政貼息等。

（四）強化綠色預算的法制建設和全過程監管，對氣候目標形成長期穩定支持

政府預算應作出明確政策宣示，形成綠色發展路徑，提升綠色政策的透明度和可預測性。 加強公共宣傳，形成市場預期，引導私有資本投資。通過激勵和監管框架并存，先激勵，后監管，建立長期可靠的法律政策框架，使企業個人有足夠的時間轉向氣候友好型替代品。 設立跨部門機制，加強對綠色預算支出的分配審核管理，引入外部審計，加強社會公開監督，確保與生態目標的一致性，強化問題和績效問責。

（五）統籌兼顧各方面主體利益，形成社會合力

一是從德國能源危機中吸取教訓，從戰略高度關注國家能源安全，在預算方面給予優先保障。 二是注重創造綠色就業機會。三是支持市場主體解決綠色問題，支持重點行業提升競爭力。 提供行業企業低碳化智能化轉型方案，發揮第三方社會組織、行業協會等作用， 減輕低碳改革對重點行業競爭力的影響。四是關注能源轉型領域風險和受影響群體，為結構性轉型地區和人員提供支持綠色稅收轉移支付等資金，注重在鄉村振興中統籌農村綠色轉型，推動農村地區利用轉型機會加快發展。五是公共政策應充分考慮各方利益，通過政策激勵調動積極性，促進自主節能。六是綜合平衡各方面各領域利益，如平衡山西等能源地區和東部用能地區利益；確定減排總量目標和各地目標，調整中央對地方政策，推動地方落實目標；設立綠色轉型引領示范區，為其率先碳中和提供專項綠色激勵政策工具；為地方綠色轉型項目（如公共交通等）提供中央預算支持。 七是調動地方積極性。 由于各地資源稟賦不同，在可再生能源等政策推動中，需考慮地方政府利益，調動地方積極性。

注釋：

①⑩來源于德國財政部https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/FAQ/climate-protection-faq.html。

② ?來源于德國財政部 https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2021/04/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-nachtragshaushalt-2021-eckwerte-bundeshaushalt-2022.html。

③ ?來源于德國財政部 https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/EN/Standardartikel/Topics/Priority -Issues/Climate -Action/immediate -climate-action-programme-for-2022.html。

④來源于德國聯邦數字化和交通部， 網址https://bmdv.bond.de。

⑤來源于https://www.sohu.com/a/491857487_121119270。

⑥來源于https://www.geidco.org.cn/2023/0609/5291.shtml。

⑦來源于IFC 可持續發展合作研究所，城市邁向碳中和的實踐案例研究——德國弗萊堡（1）公眾號文章。

⑧ ?來源于德國能源署https://www.dena.de/startseite/。

⑨來源于中央財經大學綠色金融國際研究院，綠色金融|德國主權綠色債券發行機制及影響力分析，https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3490.htm。

?來源于歐盟委員會https://commission.europa.eu/business -economy -euro/economic -recovery/recovery-and-resilience-facility_en。

?來源于德國聯邦統計局https://www.destatis.de。

?來源于 https://finance.sina.com.cn/money/future/wemedia/2023-07-26/doc-imzczhpn0099039.shtml。

?來源于德國勞工部https://www.bmas.de/DE/Startseite/start.html。