財會監督橫向協同與縱向聯動實踐探索
——以浙江省湖州市為例

●浙江省湖州市財政局課題組

2020 年1 月，十九屆中央紀委四次全會首次將財會監督作為黨和國家監督體系的重要組成部分，在黨內監督領導下與人大監督、 民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等八大監督并列，賦予財會監督全新的定義和定位， 財會監督進入新的歷史機遇期。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》， 為新時代推進財會監督工作提供了根本遵循。 2023年5 月，浙江省財政廳印發《浙江省進一步加強財會監督工作的實施方案》， 為財會監督工作落地實踐提供了指引。 當前財會監督工作面臨著前所未有的機遇和挑戰， 如何從縱、橫兩個維度推進財會監督走深走實，以適應新形勢下的發展要求，成為擺在財政工作者面前的重要命題。

一、內涵及外延

財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督。 它并非傳統意義上財政監督、 財務監督、會計監督的簡單加總，而是三者的深度融合和凝練升華，是覆蓋了財政、財務、會計監督的一種整體監督行為，是涉及與國家財經政策執行和資金運行相關的單位和個人的經濟活動。

財會監督橫向協同是指同級監督主體之間的溝通協作。 財政部門、有關部門、中介機構、行業協會等監督主體在實施獨立監督的基礎上加強溝通協作。 各級財政部門是本級財會監督的主責部門，負責本級政府財會監督協調工作，抓好統籌謀劃和督促指導，牽頭組織對財政、財務、會計法律法規及規章制度執行情況的監督；稅務、人民銀行、國有資產監管、銀行保險監管、證券監管等部門積極配合、密切協同。

進一步延伸，財會監督與其他各類監督貫通協調亦可納入橫向協同的范疇。 要堅持“一盤棋”理念，以黨內監督為引領，充分發揮財會監督在黨和國家監督體系中的基礎性、支撐性作用，增強與其他監督的協同性和聯動性，形成監督合力。

財會監督縱向聯動強調的是不同層級監督主體之間的合作。 要建立健全財會監督縱向聯動機制，加強分級管理，壓實各方責任。 浙江省湖州市財政局作為市級財政部門，對上要強化貫徹落實，明確財政部省財政廳的監督重點，執行省財政廳安排的監督任務；對下要強化督促指導，加強對區、縣及鄉鎮財會監督工作的業務指導，及時接收反饋下級部門的情況和問題。

從廣義的角度來看， 縱向聯動的實施主體并不局限于空間上的上下層級，從時間上來看，財政資金從源頭到使用末端的全周期管控也是財會監督縱向聯動的一種表現形式。 本文所討論的橫向協同和縱向聯動囊括了狹義和廣義的內容。

二、湖州市財會監督工作成效

湖州市財政局堅持以財輔政， 準確把握新時代財會監督的職能定位， 把黨的全面領導貫穿到財會監督工作的全過程，統籌謀劃、守正創新，制定“財會監督年”工作方案，構建“1+3+N”財會監督體系。

（一）“1”是頂端注力

市財政局出臺《“財會監督年”工作方案》，以局黨組為監督工作“核心中樞”，組建工作專班，全面部署監督工作， 審議年度監督計劃， 定期聽取情況匯報，對重大問題及時研究并作出決策。財政監督局履行牽頭抓總職責，圍繞《關于進一步加強財會監督工作的意見》，貫徹落實各項財會監督工作，開展監督工作規劃研究，推動財會監督向縱深發展，除險保安再發力，重塑升級“財政大監督”格局。

（二）“3”是內聚合力

以督查、績效、內控為著力點，“三駕馬車”并駕齊驅，構建“一體三維”財會監督工作體系，大力推動內部監督力量協同作戰，堅決履行主責不旁落。

1.督查：開展五大領域提升行動。 聚焦決策部署，強化服務保障；聚焦突出問題，嚴肅財經紀律；聚焦過緊日子，強化預算約束；聚焦財務會計，強化監管自律；聚焦變革重塑，加強自身建設。

2.績效：線上與線下相結合評價。 線上自評覆蓋全單位，財政抽評覆蓋全部門。 首次在“預算一體化系統”中完成績效自評工作，實現預算項目事前、事中、事后信息流全閉環。

3.內控：資金全流程閉環管理。 加強財政內控建設，以基層財政資金安全為切入點，聯合駐局紀檢組開展全市財政內控督導，深化結果運用，提請市委出臺《關于嚴格財政資金管理工作的意見》。 加強行政事業單位內控建設，創新財會管理數字化舉措，拓展內部監督方法。

（三）“N”是多向協力

以構建左右協同、 上下聯動的多跨機制為夯實點，加強財會監督主體橫向協同，市縣區縱向聯動。

1.橫向：多跨聯動，推動機制從建立到落地。 陸續出臺《關于進一步加強審計與財政協作配合提升監督質效的實施意見》《關于建立紀檢監察運用財政績效管理結果機制的通知》《關于深化紀檢監察監督巡察監督與財會監督貫通協調的實施辦法》《紀檢監察運用財政績效管理結果機制》等，在信息溝通、線索移送、協同監督、成果共享、隊伍共建等多方面推動建章立制。依托預算管理一體化融入到人大“財效一指督”應用平臺的契機，構建財會監督與人大監督貫通協調的工作機制。 邀請財會監督專家為紀委監委干部講授《如何快速有效查閱行政事業單位賬務》課程。聯合市審計局開展“5+4”穩進提質政策專項審計。積極參與配合巡察工作，向巡察辦提供巡察對象的有關情況，僅2023 年以來，已提供信息涉及7 家單位32 個問題。

2.縱向：系統聯動，促進監督工作落實落細。 市縣區融合一體化運作， 完善財政監督系統一體化機制，在聯動監督中實現交流提升，努力鍛造全市財政監督業務鐵軍。依托財政“大監督”機制，健全聯審聯評聯查工作機制，融合融通監督檢查、預算管理、政府采購、績效評價、項目審核、內審內控等項目運作，充分發揮協同監督檢查的威懾力， 在規范財政財務管理、提升會計信息質量、維護財經紀律和市場經濟秩序、助推市場爬坡過坎等方面貢獻財會監督力量。一是圍繞“智慧監督”的新要求，組織召開全市財政監督工作務虛會、案例分析會，在溝通協作中謀篇、在貫徹落實中謀劃、在創新制勝中謀招，以“大轉變”實現監督效能“大提升”。 二是建立監督檢查執法辦案人員名錄庫， 在全市財政系統中遴選熟悉財政法律法規并具有執法辦案經驗的人員，聯合績效、法規等多個業務部門進行綜合培養， 并通過處室間聯動專項檢查、 市區縣會計信息質量交叉檢查等項目增加實干經驗，打造一支高素質的監督隊伍。

3.縱橫雙向聯動的典型做法。 以2023 年開展的農機購置補貼專項檢查為例，省市縣三級聯動，走訪農戶和經銷商22 家，查出違規問題五大類。 相關線索移交稅務部門處理。 湖州出具的檢查報告成為省廳的應用模板，縱、橫雙向聯動的工作方式也得到上級肯定，并作為典型進行宣傳。

三、存在的困難與不足

（一）隊伍力量偏弱

2023 年6 月統計結果表明，全湖州財政系統僅市本級設置了專職財會監督機構，各區縣監督局均與其他科室合署辦公。 從事財會監督工作人員數量，市本級5 人，各區/縣平均不到3 人，與省內其他地市相比明顯偏少。 監督隊伍老齡化問題嚴重，45歲以上超過50%。 為適應財會監督新形勢新要求，財會監督隊伍急需擴充，力量急需增強。

（二）監督力度不夠

相對于同樣作為黨和國家監督體系重要組成部分的審計監督，財會監督效力明顯偏弱。 從機構設置角度來看，財政監督局只是作為財政局的內設機構履行財會監督的職能，而審計局則是作為獨立的部門履行審計監督職責，獨立性、權威性和威懾力更強。 此外，財會監督檢查過程中往往存在重過程輕結果的情況，監督力度不夠強，處罰力度不夠大， 導致部分單位對于違規行為的風險意識不足，從而難以有效發揮震懾作用。

（三）方式手段落后

現階段仍以事后檢查為主， 具有明顯的滯后性、被動性，缺乏主動性和及時性。 主要依靠單一的人工審核和抽查，效率較低且容易出現疏漏，缺乏全面性和連續性。 監督信息化薄弱，沒有開發獨立的財會監督信息系統， 也沒有納入預算一體化平臺，在收集、整理、分析以及風險預警等方面缺少智能化技術手段，日常監督中發現問題和線索的能力較弱。

（四）行業監管薄弱

近年來，會計師、資產評估相關中介行業加速發展，總量和規模不斷擴大。 目前，全湖州擁有會計師事務所23 家，資產評估事務所26 家，代理記賬機構200 家，均屬中小企業，規模較小，業務結構單一，整體盈利能力偏低。 盡管近年來財政等相關部門積極為中介行業做強做大創造條件，但依然是守成有余、創新不足。 而中介行業監管薄弱，缺少有效的監管機制，更可能導致一些機構存在低端業務惡性競爭、不正當的價格競爭、違規操作等問題，這不僅影響了中介機構的信譽，削弱了作為中介機構應有的作用，也將對財會監督的效力產生不利因素。

四、相關建議

（一）扎緊“鐵籬笆”，為橫向協同把舵聚力

1.齊抓共管，建立監督主體橫向協同機制。加快推進制度建設，強化機制體制“硬支撐”，打造“齊抓共管”的財會監督新格局。 理順財政部門、其他監管部門、各單位、中介機構、行業協會等各類監督主體的權責定位，突出財政部門的主責監督職能。 更新現行的 《財政部門實施會計監督辦法》（2001 年）、《財政違法行為處罰處分條例》（2005 年），以符合新形勢下財會監督主責部門的職責和定位。 建立健全“財政大監督”機制，積極整合財政內部力量，逐步構建日常監管、重點檢查、績效考核、內審內控“四位一體”的“財政大監督”格局。 加強對注冊會計師、資產評估、代理記賬等中介行業的監督，規范行業秩序，推動行業健康發展。

2.數智賦能，實施財會數智監督工程。順應當前信息技術革命帶來的機遇，做好頂層規劃，創新監督思維、升級監督工具、突破監督方法，自上而下系統推進財會數智監督工程。 探索建立財會監督信息共享平臺，將分散建設的相關財會系統、監管系統進行整合，打通財會信息壁壘，提高數據流動性。 海量采集各部門各類型財會信息，充分利用數據挖掘技術結合科學的數據分析方法，快速進行數據分析和風險識別， 揭示其中潛在的邏輯關系和規律，獲取有效疑點和關鍵線索，實現靶向監督、精準監督。深度梳理各項監督政策與監督案例，在平臺上予以集成匹配，根據文件性質、問題類型及時推送相關監督主體，實現政策文件“一鍵送達”，監督案例“一庫通查”。

3.聚合力量，加強與其他監督貫通協調。在現有紀財聯動、財審聯動的基礎上，進一步建立健全紀財巡審貫通協調機制，完善相關工作細則，不斷提高協同配合密切程度、發現問題精準程度、成果運用有效程度，推動各類機制“神”“形”俱備，有效落地。 關注輿論監督，暢通群眾意見反饋渠道，將社會關注、群眾關心的普遍性問題作為財會監督的重要內容。 將財會數智監督工程納入國家監督體系信息化建設，破除信息壁壘，變“單兵作戰”為“協同出擊”，有效運用“大數據”“大平臺”開展常態化監督，實現計劃共商、監督共推、信息共享、成果共用、整改共促、風險共防和問題共治。

（二）念好“緊箍咒”，為縱向聯動補齊短板

1.同頻共振，建立上下聯動機制。壓實財會監督責任，加強上下聯動。 建立健全財會監督年度報告機制、重大事項報告制度、多級聯查機制、交叉檢查機制。 各級財政部門要暢通財會監督信息渠道，建立財會監督要情專報和重大案件專報等機制，及時為同級黨委和政府及上級財政部門決策提供參考，推動縱向貫通的工作機制的建立， 實現同頻共振、同向發力。 持續更新監督檢查執法辦案人員名錄庫，以案為導，完善監督人員隨機抽調機制，推動檢查項目與檢查人員雙交叉、雙聯動。

2.動態監督，實現財政資金全流程可控。 將監督之手覆蓋財政資金從預算申請、 撥付使用到績效評價的全過程。 當前的財會監督項目多為專項監督，側重事后，而日常監督則可將監督時點前移至事中。 將日常監督作為專項監督的基礎，專項監督則是日常監督的補充。 要牢固樹立“一盤棋”的理念，以“財政大監督”為依托，強化日常監督，建立健全日常監督和專項監督融合機制， 大力推動內部監督力量協同作戰，從而構建全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯的財政資金全流程監管工作機制。

3.內控升級，強化單位內部監督主體責任。進一步加強單位內部監督，強化單位內控意識，落實單位內部財會監督主體責任， 完善內部監督實施辦法，建立并有效實施內部控制管理制度，加快推進內控信息化，重點關注對關鍵崗位和核心業務的風險防范。 以吳興區織里鎮基層數字監管平臺為試點，建立六大經濟業務運行和監督管理模塊，內嵌100 余項制度，設置600 多項智能提醒和預警規則，以財務為切入點，實現從資金源頭到使用末端的全鏈條跟蹤監督，借助數字賦能打通財會監督“最后一公里”。 在全市各單位著力推廣織里鎮內控信息化的典型經驗，并將數據和預警信息直接對接到財會監督信息共享平臺，構建縱向監督網絡，實現縱向到底、密度到點的財政資金全流程監督。

（三）構建“智囊團”，為財會監督助力支持

1.系統培育，鍛造財會監督鐵軍。各級財政部門設置專職財會監督機構，并配備與財會監督職能任務相匹配的人員力量， 持續優化監督干部隊伍結構， 建立健全財會監督人才評價和激勵約束機制。積極響應省廳財會監督鐵軍強基行動，堅持系統方法培育監督隊伍。 升級完善監督檢查執法辦案人員名錄庫，尤其是要吸收和培養數字化人才，提高監督隊伍整體駕馭數據的能力。 以綜合創新思維推進財會監督工作，聯合財政各個業務條線，采取長期化、常態化培養模式，組織專題講座、網絡課堂以及以處室為單位的小專題、案例式教學等綜合業務培訓，通過實戰訓練錘煉干部，提升專業能力和綜合素質，努力造就一支政治過硬、業務熟練、能打硬仗的財會監督“鐵軍”。

2.激發活力，加強財會人員隊伍建設。財會人員是監督第一道關卡。 一是從單位角度，建議建立總會計師制度，設置專職財會機構，職能涵蓋日常財會和內審內控工作。 拓寬財會人員職業晉升渠道，提升財會人員話語權，增加職業歸屬感、獲得感。 二是從財政角度，建議出臺指導性意見，對單位專職財會機構職數設置及人員配置提出專業化指引。 加高財會行業準入門檻，改革會計繼續教育，完善考級激勵機制。 組建財會咨詢顧問團，集中財政、會計師事務所中的優秀人才，共享資源，共同分析、測評業務，壯大業務處理能力，為企業事業單位提供財會業務指導，充分發揮注冊會計師參與企業經營發展方向的咨詢工作。 三是從社會角度，加強會計人員職業道德修養，將職業道德和會計人員職稱晉升和誠信體系相關聯， 建立真實有效的誠信評價體系，進一步規范會計從業人員執業水準，促進行業健康良性發展。