提升政府購買服務監管質效
——基于LY 街道政府購買服務項目的檢查案例

●王基揚

一、背景材料

LY 街道是某區政府的派出機關，依據法律法規的規定，履行社區服務、社區管理、社區發展等相應政府職能。LY 街道下設8 個機構： 黨政辦公室、社區黨建辦公室、社區管理辦公室、社區服務辦公室、社區平安辦公室（應急管理辦公室）、社區自治辦公室、黨群工作辦公室和營商環境辦公室 （社區發展辦公室）。

LY 街道2022 年政府購買服務項目， 由政府購買社會組織服務和購買企業服務兩部分組成， 資金來源全部為區級財政資金。 街道通過政府購買服務的方式，開展社區管理、物業托底保障、科教文衛、就業援助、綠化市容、社區安全等方面的工作。 該項目涉及黨群辦、社區服務辦、營商辦、黨政辦、社區平安辦、 社區管理辦等7 個街道內設機構，具體包括：城運中心運行經費、房管辦事處專項經費、精神文明建設經費、就業保障經費、科教文衛體專項經費、綠化市容專項經費、社區建設和發展經費、社區平安建設經費、社區綜合管理、助老服務經費10 個一級項目，21 個二級子項目。

2022 年，21 個子項目的年初預算金額為3824.12 萬元， 年中無預算調整， 年終決算金額為3700.60 萬元，預算執行率為96.77%。

二、檢查思路和問題描述

（一）LY 街道政府購買服務檢查思路和重點

基于項目啟動、項目立項、項目實施、項目控制、項目驗收和績效評價等環節組成的購買服務閉環鏈條， 按照政府購買服務相關法律法規規范，結合LY 街道項目實際運作情況，區財政在財政監督檢查方案制定和檢查實施階段中重點關注購買和承接主體、購買內容、預算編制和執行、政府采購、合同履約及管理、 績效管理等檢查要素。

（二）檢查發現LY 街道政府購買服務存在的主要問題

1.主體和范圍方面

（1）承接主體不符合規定。 LY 街道對承接主體資質審核不嚴， 購買服務項目存在轉包現象。 街道委托上海A 社區發展中心實施2022 年度社區服務分析工具運用與數據分析子項目，合同金額24.70 萬元。檢查發現，街道前期對承接主體資質審核不嚴，當時該中心運營能力欠缺， 項目啟動前將項目整體轉包給上海B 智能技術有限公司，合同金額17.00 萬元。

（2）履職事項實施購買服務。 LY街道將本職范圍內的履職事項， 屬于負面清單事項實施購買服務。“小區物業服務矛盾協調”和“小區物業服務達標”兩個子項目屬于街道工作職責，檢查發現，2021—2022年度，LY 街道將上述兩項工作委托上海C住宅小區創新管理事務所開展， 合同金額分別為86.33 萬元和91.53 萬元， 共計177.86萬元。

2.預算管理方面

（1）政府購買服務項目預算編制不準確。LY 街道2022 年社區綜合管理項目， 主要通過購買企業和社會組織服務、 開展與社區管理相關的活動。 年初街道社區綜合管理預算編制口徑為： 街鎮100 萬元＋居委20 萬元/個×14 個＋商鋪50 元/戶×6850 戶＋道路長度50 元/米×26800 米=548.25 萬元，其中商鋪數量6850 個，包括LY 街道沿街商戶和X 路地區沿街商戶。檢查發現，X 路地區已通過購買企業服務X 路街區治安釘子崗和X 路微型消防站及消防監控兩個單獨立項的子項目實現部分社區管理功能， 項目之間對提供服務數量有重復編制現象， 預算編制時沒有扣除重復部分， 從而導致該項目預算編制金額不準確。

（2）項目預算編制金額固化，未根據實際情況科學合理測算。LY 街道垃圾分類推廣子項目年初預算180 萬元， 全年執行數170.52萬元。 垃圾分類推廣項目是為鞏固和提升生活垃圾分類實效， 對特定對象實施定點培訓指導和宣傳教育（特定對象是指轄區內仍存在垃圾投放不規范的居住小區、 企事業單位等）。 隨著近幾年垃圾分類不斷深化推廣，市民意識不斷提高， 垃圾分類不規范投放行為也在相應減少。 項目年度預算仍沿用前幾年數據，未考慮實際情況變化因素，預算編制依據不盡合理。

（3）預算未按年度需求編制。LY 街道2022年21 個購買服務項目中， 除了一網統管建設、 社區兒童暑期托管中心管理2 個子項目外，其余19 個子項目的資金支付均需跨年度完成。 但街道在申報預算時仍按照合同總金額編制，未按照年度資金需求編制。

3.合同及履約管理方面

（1）合同內容缺少必備要素。 通過檢查LY 街道2022 年21 個購買服務項目合同，發現部分合同要素不夠完整， 如社區康健苑運營管理子項目合同內容缺少項目驗收標準，對承接主體缺少必要約束。 社會組織聯合會運作子項目合同服務內容不夠清晰， 沒有明確服務的數量和質量要求， 不利于項目后續考核和驗收。

（2）合同約定條款模糊，過于籠統。 檢查發現，LY 街道在市容環境管理子項目合同中約定，“第三方人員在工作期間必須遵守街道相關工作制度、規定，發現違規違紀行為時，甲方有權對乙方進行扣罰。 第三方人員工作如不符合要求，服務提供方需負責立即調換，確保相關工作順利開展。 ”該條款過于籠統，未明確具體違規行為和扣罰金額， 不利于該項目后續跟蹤考核。

（3）合同執行管理存在風險。LY 街道2022年購買服務子項目 “文化活動中心運行經費”，全年活動完成率為80.69%，未全面完成年度計劃任務。 在購買服務合同承接主體未全面履約的情況下，LY 街道未要求服務單位承擔違約責任扣除相應服務費， 仍按合同全款支付費用。

4.內部控制方面

（1）街道對項目運行跟蹤監管不到位。LY街道委托D 公司實施2021—2022 年度市容環境管理服務項目， 合同金額分別為618.50萬元和549.50 萬元， 約定用工88 人和80人。檢查發現，該項目兩年實際工作人員數量均為48 人左右，實際用工情況與合同約定不符。

（2）街道對承接主體缺乏必要監管。 LY街道2021—2022 年度委托E 公司實施文化中心一體化管理子項目， 兩年合同金額共計300.93 萬元。 檢查發現， 承接主體E 公司財務管理制度不健全， 無法提供兩年完整的項目資料、項目成本明細賬。 LY 街道對承接主體的項目實施過程監管缺失。

（3）項目財務列支不規范。LY 街道委托F管理中心實施2021—2022 年度康健驛站、康健苑運營管理項目， 兩年合同服務目標和內容一致， 金額分別為154.85 萬元和87.32 萬元。 檢查發現，兩年項目管理費分別按12%、7.6%的比率計取，提取比例的確定無依據。

LY 街道2022 年度委托G 社會組織聯合會實施社會組織聯合會運作項目， 合同金額為46.59 萬元。 檢查發現，該項目中列支了與項目無關的微信公眾號升級服務費、 撰寫調研報告采集數據費等，合計5.67 萬元。

5.績效管理方面

（1）項目績效指標設置不規范。 LY 街道部分購買服務項目績效指標設置不規范，目標值未量化。 如2022 年街道“鄰里中心運行”子項目產出指標中數量指標設置了“場地運營情況——正常”，質量指標設置了“場地管理情況——有序管理”，時效指標設置了“各項活動完成及時率——及時開展”，上述指標目標值均未量化， 影響了購買服務項目后續考核跟蹤評價。

（2）項目成本績效有待整合優化。 一是項目預算編制環節成本績效有提升空間。 LY 街道市容環境管理項目、市容環境作業項目，存在工作區域或工作內容重疊的情況， 成本績效有待提升。 市容環境管理項目年初預算金額為549.50 元， 市容環境作業項目年初預算金額為198.36 萬元。 市容環境管理項目主要工作內容為：每天7∶00 至24∶00 對LY 街道轄區內的24 個沿街公共投放點位進行守護管理， 其中投放時段內對重點投放點位進行固守管理、 非投放時段對所有投放點位進行流動查看，防止偷倒垃圾現象發生。 市容環境作業項目主要工作內容為： 每天6∶00 至22∶00期間對LY 街道轄區內的24 個沿街公共分類投放點進行定時定點駁運， 在非投放時段對一些散落垃圾進行巡回清運保潔。 從具體服務內容看兩個項目存在一定的重疊， 可以進行優化整合，以降低購買服務成本。

二是項目實施環節成本績效控制不力。LY 街道2022 年轄區門責作業子項目年初預算336.63 萬元，全年預算執行330 萬元。2022年項目作業人員實際出勤25252.5 人次，累計缺勤186.5 人次。 項目2020 年招標， 一招3年，每年購買服務內容為70 名轄區門責作業固守服務崗位（人員）。 但項目實施過程中，街道對作業人員具體履職情況及現場上報處理事件情況未作記錄和抽查， 導致項目作業工作量難以準確計量， 對缺勤人員頂崗補缺情況沒有建立核查機制， 項目整個服務期內的工作量無法準確計量和考核， 項目績效成本控制較薄弱。

三、違規動機與原因

（一）購買服務規范意識不到位

LY 街道對政府購買服務管理規范意識淡薄，認識上存在錯位，部分街道業務部門一有工作就想花錢請第三方機構幫忙完成，認為事情“脫手”、責任就“脫鉤”，當“甩手掌柜”，故違規購買、超范圍購買并不鮮見。 在政府購買服務實施過程中， 街道跟蹤監管意識缺乏，個別服務項目存在“單位在看，第三方機構在干”的現象，過程監管不到位或流于形式。

（二）購買服務內控執行不到位

LY 街道政府購買服務內控機制不完善，執行不力。 如LY 街道與承接主體簽訂合同后， 往往難以對合同的執行情況進行有效的評價和監督，致使發生“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的現象。 由于缺乏完善的內控機制， 使得一些承接主體在提供公共服務時有機可乘，以次充好，提供服務的數量和質量存在打折情況。

（三）購買服務績效管理不到位

LY 街道對政府購買服務項目績效管理不到位， 績效理念未建立， 降本增效意識淡薄。 在預算編制環節，針對歷年連續性項目，預算成本固化， 經常性項目沒有建立街道購買服務成本定額標準。 在預算執行環節，LY街道沒有嚴格按照預算批復的績效目標和預算指標推動項目實施， 對項目實施缺乏績效成本考核激勵機制， 項目內部和項目之間成本重疊，預算績效控制管理不力，沒有達到政府購買服務項目應有的“績”和“效”。

四、思考與啟示

針對上述政府購買服務問題和原因，區財政在下達財政監督檢查整改意見書時，要求LY 街道嚴格規范實施政府購買服務，注重科學安排預算、講求績效、防范風險，加強政府購買服務質量管控，提升管理水平。基于此案例， 對于財政部門如何加強政府購買服務監督管理，筆者有以下幾點思考：

（一）加強購買服務項目全鏈條質量監管

1.強化項目立項審核。 預算單位要加強對購買服務項目前期調研論證， 綜合研判項目立項必要性、 投入經濟性、 績效目標合理性、實施方案可行性，切實履行項目立項評估主體責任。 財政部門要加強政府購買服務項目合法合規性審核，突出公共性和公益性，把好前端關口。

2.嚴格項目預算編制。 預算單位要按照“先有預算、后購買服務”的原則將購買服務預算列入部門預算“二上二下”的編制流程，作為部門預算組成部分實施管理。 預算單位對預算未安排的事項，不得開展購買服務，對不符合有關管理要求和未履行相關規定程序的服務事項，不得納入政府購買服務。財政部門對申報的預算應嚴格審核把關， 嚴格按購買服務的內容和工作量安排預算。

3.加強政府購買服務合同管理。 政府購買服務合同應嚴格遵循法律法規相關規定，完備合同要件，嚴格合同審核，明確購買主體和承接主體相關責任、監督管理要求，防范合同履行中的各種風險。 預算單位不得超出法定期限簽訂政府購買服務合同。 購買主體要加強政府購買服務合同履約管理， 及時跟蹤購買服務合同履約情況， 確保嚴格按合同約定執行。

4.加強購買服務項目運行跟蹤監控。 預算單位在購買服務實施環節， 應嚴格按照預算批復的績效目標和預算指標推動項目實施，嚴禁超標準、超范圍支出。 購買主體需根據項目特點和服務內容、數量、質量等方面的目標，結合當地物價、工資水平，發揮行業主管部門優勢，制定各項服務的標準成本定額，項目實施中， 嚴格按照成本定額控制服務成本。對支出進度明顯偏慢、資金結余較多的項目，應重新分析評估項目成本效益，合理調整預算安排。對成本管控不到位、支出進度與當期效益、產出明顯不符的，應及時采取預警管控措施。

5. 嚴格購買服務項目考核驗收。 預算單位應建立健全購買服務項目事中監督和事后考核驗收管理機制， 明確各項服務績效考核標準。加強項目驗收管理，嚴格按照合同約定和行業標準實施購買服務項目驗收。 同時購買主體應制定考核驗收結果應用辦法， 對服務績效不達標的承接主體采取扣減相應服務費或下一年度不予委托等措施， 不斷提高購買服務質效。

（二）加強購買服務項目全過程績效管理

預算單位應高度重視政府購買服務績效管理工作， 筑牢績效管理理念， 注重結果導向。一是強化事前績效評估。在項目支出立項申請環節，科學開展事前績效評估。二是加強項目績效目標編制。 在預算編制環節，充分反映預期提供的公共產品或服務績效目標及其所產生的成本。 三是強化績效運行監控。 在預算執行環節，嚴格按照預算批復的績效目標和成本指標推動購買服務項目實施，嚴禁超標準、超范圍支出。 四是加強預算績效評價。 在決算環節，全面分析評價成本控制、產出完成和效益實現情況。 查找購買服務項目中存在的問題， 提出優化流程、節約成本、提高資金使用效益的意見。 五是強化績效結果應用。 將項目績效管理工作結果與預算安排掛鉤， 并作為優化支出結構、完善政策制定的重要參考，建立購買服務預算績效管理閉環。