高校二級紀檢監(jiān)察：特征、困惑與應對

戚國偉 雷雯 丁嘉輝 李松濤

（北京大學深圳研究生院 廣東 深圳 518055）

在近年紀檢監(jiān)察體制改革背景下，越來越多的高校探索實行在下設教學科研單位、職能部門或所屬校辦企業(yè)等二級黨組織中設立紀委或派駐紀檢監(jiān)察人員，延伸監(jiān)督網(wǎng)絡，推進監(jiān)督全覆蓋[1]。高校設立二級紀檢監(jiān)察組織，是高校基于當前院校治理體系改革需要以及校園廉潔治理需要，改進監(jiān)督方式的科學探索和強化監(jiān)督職能的客觀要求，有助于解決監(jiān)督力量不足、監(jiān)督不深入、監(jiān)督范圍狹窄的問題，為高校紀委更好地履行監(jiān)督執(zhí)紀問責奠定組織基礎。實踐中，高校二級紀檢監(jiān)察組織在職能定位、工作機制等方面往往存在履職困惑，影響監(jiān)督作用發(fā)揮[2,3]。本文擬從高校二級紀檢監(jiān)察組織特性入手，借助實證分析，就高校二級紀檢監(jiān)察組織如何著眼改革要求和高校使命，同時立足自身所在組織或單位發(fā)展實際，明晰自身定位、建立健全適合自身特點的核心運行機制等問題，開展討論和思考，探索實踐路徑，提出政策建議。

一、高校二級紀檢監(jiān)察組織特征

高校二級紀檢監(jiān)察組織作為紀檢監(jiān)察工作網(wǎng)絡的延伸，是大學紀委的前端觸角和同級黨委的工作助手，也是所在單位構建監(jiān)督體系的基礎力量和保障健康發(fā)展的底線守護。在組織機制和職責設計方面，高校二級紀檢監(jiān)察組織具有以下顯著特征。

（一）在價值功能上，與校級紀委同質同源。高校紀檢監(jiān)察工作經(jīng)過多個階段的演化，其功能價值遵循黨和國家監(jiān)督體系建構原則，同時又依從于大學治理邏輯。從紀檢監(jiān)察在黨內監(jiān)督中的專責性地位、紀檢監(jiān)察制度的特殊價值和高校的廉潔治理需求等方面來審視，高校紀檢監(jiān)察工作既是實現(xiàn)黨內專責監(jiān)督、保障政治方向的基本形式和載體，也是推進學校廉潔治理的基礎性力量。無論是校級機構，還是二級組織，強化對權力運行的監(jiān)督、以嚴明黨紀帶動教風學風、守護底線促進發(fā)展，都是其基本的價值追求。

（二）在機構職責上，與校級紀委同構分形。自八二黨章之后，雙重領導機制就是黨的紀律檢查工作的基本模式。從制度設計上看，高校二級紀檢監(jiān)察機構（尤其是二級紀委），同樣要在大學紀委和所在黨組織雙重領導下進行工作，并根據(jù)所在黨組織的管轄權限履行相應的監(jiān)督職責（比如廉潔教育警示、廉政風險防范等）。高校二級紀檢監(jiān)察組織作為大學紀委的分支和延伸，在其組織架構設置、內外權責關系等方面與校級紀委具有高度的自相似性，體現(xiàn)了鮮明的“分形組織”的特點。

（三）在執(zhí)紀權限上，與校級紀委分級分權。改革背景下，紀檢監(jiān)察機構不同層級間的運行機制度在不斷調整。以執(zhí)紀為例，違紀案件查處是各級紀檢監(jiān)察機構的重要履責方式，也是嚴明紀律的治本之道。但是在實際工作中，鑒于各方面原因，在違紀案件查處和執(zhí)紀問責權限上，大學紀委往往未對二級紀委下放完全權限，而是區(qū)分人員類別和處分等級，給予有限授權，事實上形成校、院兩級紀檢監(jiān)察機構既有功能的統(tǒng)一、也有職權的分界。這一點在下文實證調研數(shù)據(jù)中也有反映。

基于以上分析，高校二級紀檢監(jiān)察組織在定位和職能方面應注意把握以下方面：首先，它應當是同級黨委的協(xié)助者、監(jiān)督者，要協(xié)助督促同級黨委全面落實從嚴治黨主體責任，履行對同級黨委以及制度執(zhí)行情況的專責監(jiān)督；其次，它應當是所在單位廉潔治理的推動者和協(xié)調者，督促各方廉潔履行權利義務，在多元諧變務實的大學環(huán)境中，統(tǒng)籌各方關切、協(xié)同內部權責，構建廉潔治理體系；最后，它應當是改革發(fā)展的底線守護者、保障者，對于觸犯底線的行為，依據(jù)職權態(tài)度堅決旗幟鮮明執(zhí)紀問責，為健康發(fā)展提供堅強紀律保證。

二、高校二級紀檢監(jiān)察組織現(xiàn)狀和履職困境：基于49 所高校的調研分析

為了解各高校二級紀檢監(jiān)察組織設置和履職情況，我們圍繞二級紀檢監(jiān)察組織“設置數(shù)量、范圍、模式”“工作職責”“履職影響因素”等問題，通過問卷對49 所高校（均為中管高校或教育部直屬高校）進行了調研。其中，已經(jīng)設立二級紀檢監(jiān)察組織的高校有35 所（占調研高校的71.4%），依托二級黨組織設立紀委（或由二級黨組織副書記兼任紀委書記）的形式最為普遍（28 所高校采用此方式）。通過對調研問卷的分析，結合有關走訪調研，我們發(fā)現(xiàn)當前各高校二級紀檢監(jiān)察組織在履職方面往往存在以下幾個方面的問題或者困惑。

（一）組織設置和工作機構不完善不健全

高校推行二級紀檢監(jiān)察機構改革尚在探索中，在組建模式和機構設置上目前尚無規(guī)范藍本，各高校的做法不統(tǒng)一，但普遍存在工作機構不健全的問題。比如，在調研反饋設有二級紀委或二級紀委書記的28 所高校中，有10 所高校采取“先任命紀委書記或黨委分管副職，過渡之后再通過兩委換屆正式組建紀委”的方式，比例大概占到1/3 左右。另外不少高校僅是向二級單位派出1 名紀委書記或紀檢監(jiān)察組長但并未配套相應工作機構，或僅明確由1 名黨委班子成員分管紀檢監(jiān)察工作。這種情況意味著，很多高校二級紀檢監(jiān)察機構的負責人到任（或分管領導明確分工）之后，往往處于“光桿司令”的狀態(tài)，缺乏正式委員會和工作機構支撐，在涉及案件檢查、黨紀處分等工作時，無法以有效的議事決策機制加以保證。

（二）職能定位和工作權責不清晰不完整

在當前紀委推進“三轉”和“再監(jiān)督”以及強化監(jiān)督保障等多重改革背景和政策導向下，不少大學紀委本身尚在“三轉不足”或“轉向過度”之間苦求平衡，二級紀委更是難以擺脫困惑。在走訪調研中，常發(fā)現(xiàn)高校二級紀檢監(jiān)察機構存在工作規(guī)則和業(yè)務程序不明晰，監(jiān)督對象、監(jiān)督內容、監(jiān)督方式不明確不細化的問題，對自身工作職責，很多還僅限于對“協(xié)助二級黨委推進全面從嚴治黨、落實黨風廉政建設責任”的籠統(tǒng)抽象理解。另外，大學紀委一般也未對其二級組織賦予執(zhí)紀問責或調查處置的完全權限。在問卷調研中，關于受理舉報、申訴、控告，處置問題線索、開展執(zhí)紀審查這一作用上，只有65.7%（23/35）的高校紀委將其作為職責選項，反映出高校紀檢對于二級機構在執(zhí)紀方面的顧慮、認識方面的欠缺和執(zhí)紀機制設計上存在的障礙。此外，根據(jù)有關規(guī)定，國家監(jiān)察權限暫不向二級紀檢組織下放，紀律檢查和國家監(jiān)察在二級單位層面的具體實施有可能存在一定的機制脫節(jié)。面對執(zhí)紀重心的向上集中和管理重心的下移，高校二級紀檢監(jiān)察機構亦需創(chuàng)新方式，做好應對。

（三）隊伍素質與新形勢要求存在差距

紀檢監(jiān)察的政治屬性及其特殊性質，決定了對其工作人員的政治素質和專業(yè)素質都有極高的要求，尤其是在當前形勢下，在執(zhí)紀問責方面越發(fā)強調程序的規(guī)范和嚴密，要求做到紀、法、規(guī)銜接貫通，同時還要對高校辦學規(guī)律和風險有深刻認識和把握。調研中，發(fā)現(xiàn)設立二級紀檢監(jiān)察組織的35 所高校中，專職干部比例能達到50%以上的僅有13 家（13/35），占比不到40%,同時有超過85%的高校(30/35)都選擇將“機構人力不足和人員業(yè)務能力不足”作為制約或影響二級紀檢監(jiān)察機構發(fā)揮作用的因素之一。高校二級紀檢監(jiān)察機構負責人或工作人員多為兼職，人力往往配備不足，并且工作人員往往缺乏專業(yè)的訓練，在善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督方面缺乏自信。另外在調研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校也未能建立紀檢監(jiān)察組織負責人后備人選庫，工作后備力量儲備不足，后繼乏人。

（四）監(jiān)督效果受到監(jiān)督力量分散影響和基層“熟人社會”解構

大學在傳統(tǒng)管理中，學校層面一般設有各類監(jiān)督機構。除紀檢監(jiān)察作為黨內專責監(jiān)督機關以外，還有督查或信訪部門、審計內控部門等，隨著近年巡視巡察制度的推行，很多學校黨委還增設了巡察機構。此外，在當前校院兩級管理體制強大慣性之下，院系實體化改革雖有進展，但大學各職能部門實際上仍是分配各類辦學要素的強勢代表，并對院系實行方方面面的監(jiān)督管理。在條塊分割的傳統(tǒng)管理模式中，二級紀檢監(jiān)察機構作為大學紀委的延伸，其所在院系也處于“頭上千條線”的分散式監(jiān)督環(huán)境中，履職效果難免受到影響。另外，學校限于自身規(guī)模體量，本身就帶有“熟人社會”的特點，且基層愈加明顯，在此環(huán)境下，監(jiān)督效能可能面臨更多被“解構”或“消解”的風險。

三、二級紀檢監(jiān)察組織履責機制優(yōu)化

要確保高校二級紀檢監(jiān)察組織的有效運行和作用發(fā)揮，更好地推動所在組織治理的有序規(guī)范，前提當然有賴于大學校院治理體系的變革發(fā)展，需要大學紀委在完善二級機構組織設置、明確工作規(guī)則、加強工作指導和推進兩級協(xié)同互動方面下更多功夫，對此很多高校紀檢工作者已提出不少政策建議[2-4]。然而從二級紀檢監(jiān)察組織自身視角，如何把握改革初心、立足自身定位、創(chuàng)新工作機制、推動科學履職，亦有值得思索的優(yōu)化空間。對此，二級紀檢監(jiān)察組織應客觀辯證地看待自身履職困境，把挑戰(zhàn)當機遇，變被動為主動，練好內功，做到“打鐵必須自身硬”。按此邏輯，我們結合實踐探索，嘗試提出高校二級紀檢監(jiān)察組織“四力合一”的履責格局并配套提出四項核心工作機制。

（一）構建“助力、發(fā)力、聚力、借力”四力合一的履責格局

1.在協(xié)助黨委履責上，要全面助力。牢牢把握監(jiān)督保障執(zhí)行、促進完善發(fā)展的戰(zhàn)略要求，協(xié)助黨委落實全面從嚴治黨主體責任，提高政治站位，做到“兩個維護”，抓住“關鍵少數(shù)”。監(jiān)督“三重一大”等核心決策制度執(zhí)行，完善權力運行制約機制。緊盯重大戰(zhàn)略部署，保障所在單位和組織戰(zhàn)略目標實現(xiàn)。

2.在專責監(jiān)督責任上，要主動發(fā)力。牢牢把握專責監(jiān)督的基本定位，自覺擔當、主動發(fā)力、精準發(fā)力，探索政治監(jiān)督具體化常態(tài)化機制和日常監(jiān)督科學化精準化機制。充分運用貼近一線、貼近基層的優(yōu)勢，協(xié)調推進本單位廉潔治理格局。

3.在統(tǒng)合各類監(jiān)督上，要有效聚力。充分發(fā)揮“協(xié)助引導推動”功能，協(xié)同聚集各類監(jiān)督力量，轉化自身機構建制和人力配備上的缺陷，變單打獨斗為統(tǒng)合作戰(zhàn)。推動優(yōu)勢互補，建立內部不同監(jiān)督力量有機貫通的關聯(lián)結構。通過監(jiān)督倒逼權責法定、制度健全和流程優(yōu)化，引導各方共同推進治理能力提升，共同提高風險駕馭本領。

4.在呼應外部監(jiān)管上，要善于借力。善于運用組織監(jiān)督（如巡察、審計）、外部監(jiān)督（如民主、輿論）等力量，借力趁勢，倒逼規(guī)則意識提升，強化檢視結果運用。借助整改任務的落實，協(xié)助所在單位黨組織將外部監(jiān)督轉化為自我完善的內生動力和組織治理效能。

（二）構建二級紀檢監(jiān)察組織四項工作機制

1.以分形延伸為基準的廉潔教育機制

教育是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的前置功課。無論從邏輯上還是情理上，嚴管之前必先教化，不搞言之不預、不教而誅。開展經(jīng)常性的廉潔教育，是黨章規(guī)定的紀檢機關的經(jīng)常性工作之一，也是紀檢機關發(fā)揮激勵增效作用的重要依托。廉政教育從思想源頭抓起，引導樹立正確的人生觀和價值觀，進而筑牢拒腐防變的道德防線。高校二級紀檢監(jiān)察組織貼近基層、直面一線，應當在構建廉潔教育機制、涵養(yǎng)良好生態(tài)方面，在學校總體廉潔教育格局中做好分形延伸和深化細化。注意統(tǒng)合各方力量，統(tǒng)籌形成本單位本領域的廉潔宣教格局，通過開展經(jīng)常性、針對性的廉潔教育，提高師生紀律意識、責任意識、規(guī)則意識，引導價值內化，涵養(yǎng)清正生態(tài)。比如，北京大學深研院緊密圍繞自身戰(zhàn)略目標和中心工作，組織了廉潔教育宣傳月活動，統(tǒng)合各方力量，通過責任擔當教育、合規(guī)風險教育、紀律規(guī)矩教育、師德師風教育等板塊，針對不同群體開展廉潔教育宣講和案例警示等活動，取得了一定的效果。

2.以科學精準為目標的風險管控機制

現(xiàn)代大學制度愈發(fā)重視風險管理，強調法治思維、底線思維和風險意識。隨著高校治理結構改革的推進，院系等教學科研單位將被賦予更多的人財物事方面的治權，但同時也意味著強化運行監(jiān)督、保證權責對等[5]。二級紀檢監(jiān)察組織應當運用廉政風險防控方面的經(jīng)驗，結合所在單位業(yè)務實際，系統(tǒng)梳理本單位、本領域在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)中的重大缺陷和重要風險，編制“風險矩陣”，科學評估分析，提出應對措施。主動回應監(jiān)督對象范圍泛化不明確、重點不突出，監(jiān)督方式不專業(yè)、脫離業(yè)務的困境，明確靶向，精準發(fā)力。此外，考慮到內部控制風險點與黨風廉政建設責任清單在主旨要義的一致性[6]，有條件的單位還可以考慮充分運用內部控制的專業(yè)優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，發(fā)揮內控在風險排查、程序協(xié)助和危機預警方面的作用。這樣即可發(fā)揮內控對風險管理的嵌入把關作用，也有助于紀檢監(jiān)察再監(jiān)督的有序銜接，事實上也有助于緩解很多二級紀檢監(jiān)察組織人力不足的困境。

3.以貫通協(xié)調為核心的監(jiān)督整合機制

黨中央將健全黨和國家監(jiān)督體系作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署，對高校統(tǒng)籌各方監(jiān)督力量，構建全面覆蓋、配置科學、權責協(xié)同、運行高效的監(jiān)督體系提出了更高要求。“一枝獨秀不是春，百花齊放春滿園”，在推進監(jiān)督全覆蓋方面，二級紀檢監(jiān)察機構不能單打獨斗，“再監(jiān)督”的基本定位也不允許大包大攬。必須創(chuàng)新監(jiān)督機制，以底線保障和再監(jiān)督倒逼，整合監(jiān)督力量，打造協(xié)調貫通的監(jiān)督格局，構建紀檢監(jiān)察監(jiān)督與其他監(jiān)督（職能監(jiān)督、內控監(jiān)督、巡察審計監(jiān)督、民主輿論監(jiān)督等）協(xié)同發(fā)力的體制機制，健全信息溝通、線索移送、措施配合、成果共享、協(xié)同整改等工作機制，將二級組織力量不足的形式劣勢轉化為重組融合的實際優(yōu)勢，推動各類監(jiān)督優(yōu)勢互補、有機貫通、相互協(xié)調，實現(xiàn)力量整合、程序契合、工作融合。

4.以分權銜接為保障的執(zhí)紀問責機制

執(zhí)紀問責對于凈化政治生態(tài)具有治本作用。常言講“動員千遍不如問責一次”。對任何層級的紀檢監(jiān)察組織而言，其權威性的保證都源自嚴肅執(zhí)紀、守護底線、保障權益。在工作實踐中，高校二級紀檢監(jiān)察組織往往由于機構設置不夠健全、人員素質能力不足等原因，無法承擔全部執(zhí)紀權責。應對這一情況，從高校層面來講，一是應當建立一套與二級紀檢監(jiān)察組織履職實際相適應的執(zhí)紀問責分級處理機制和保障機制，明晰執(zhí)紀權責劃分和有效銜接，比如對于一般黨員和輕處分的，由二級組織承擔，涉及領導干部和重處分的，由大學紀委介入；二是配合高校管理重心下移的改革，逐步推動監(jiān)督執(zhí)紀權限與院系治權對等；三是健全紀委雙重領導工作機制，加強領導指導和業(yè)務培訓，建立輪崗機制以及“交叉監(jiān)督”工作機制，破解“熟人社會”監(jiān)督難題。對于二級紀檢監(jiān)察組織來講，要提升自身審查調查業(yè)務能力，強化查信辦案基本功訓練，積極主動對接執(zhí)紀要求；要加強自身規(guī)范化、正規(guī)化建設，強化自身內控機制和監(jiān)督制約，嚴格按照法定權限、規(guī)則和程序開展工作，規(guī)范謹慎行使執(zhí)紀權。

最后，保證高校二級紀檢監(jiān)察組織作用有效發(fā)揮，最為關鍵的還是務必抓住黨委這個關鍵主體，壓實全面從嚴治黨主體責任，扭住責任制“牛鼻子”。以此為基本前提，高校二級紀檢監(jiān)察組織才有可能在大學紀委領導和同級黨委支持下，切實發(fā)揮好黨內專責監(jiān)督機關和校園廉潔治理基本載體的雙重責任，切實為推動實現(xiàn)全面從嚴治黨向基層延伸、推進所在組織治理體系和治理能力現(xiàn)代化，做出應有的貢獻。