茂名營商環(huán)境法治化建設(shè)的實踐邏輯與路徑探索

馬波

（廣東石油化工學院 廣東 茂名 525000）

黨的二十大報告指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，要完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。”為更好地探索全面實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”的茂名路徑，市委市府提出，“優(yōu)化營商環(huán)境，做強產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，繪好城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展藍圖，為縣域高質(zhì)量發(fā)展搭建平臺，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”2022 年12 月，廣東省發(fā)展改革委牽頭組織對全省21 個地級以上市營商環(huán)境建設(shè)作出了評價（共設(shè)置19 個一級指標，77 個二級指標），發(fā)布了《2022 年廣東省營商環(huán)境評價報告》。評價結(jié)果分為三檔：第一檔是深圳、廣州2 個城市。第二檔是佛山、東莞、珠海、江門、肇慶、惠州、中山、汕頭、清遠、湛江10個城市。第三檔是韶關(guān)、茂名、潮州、云浮、梅州、汕尾、河源、陽江、揭陽9 個城市。2022 年3 月，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院與中國社會科學出版社對全國291 個城市的營商硬環(huán)境競爭力進行了分析排行，共同發(fā)布的“2021中國城市營商硬環(huán)境競爭力排行榜”結(jié)果顯示，茂名在291 個城市之中排名第238 位。2021 中國城市營商硬環(huán)境競爭力排行榜《2022 年廣東省營商環(huán)境評價報告》排名均表明，茂名的城市營商硬環(huán)境競爭力與其作為經(jīng)濟強市（2022 年全省GDP 排名第7 位）的地位是不相匹配的，需要在市場化法治化國際化營商環(huán)境建設(shè)上做出更多改變，促進茂名經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。冊指南》等配套文件。新指標數(shù)量總數(shù)不變，但具體內(nèi)容有調(diào)整。“新的指標體系包括：市場準入、獲取經(jīng)營場所、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報送、雇傭勞工、獲取金融服務(wù)、國際貿(mào)易、納稅、解決商業(yè)糾紛、促進市場競爭和辦理破產(chǎn)10 個指標。與原有體系相比，刪除了保護中小投資者指標，增加了雇傭勞動和市場競爭兩個指標；將辦理建筑許可和登記財產(chǎn)兩個指標合并為獲得經(jīng)營場所指標；將獲得電力指標拓展為公共設(shè)施接入指標。但從指標的變化而論，BR 比DB 更為科學。”[1]

2019 年10 月，國務(wù)院制定通過的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對營商環(huán)境的概念進行了界定，其第2 條規(guī)定，本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。營商環(huán)境包括市場主體要素、市場經(jīng)濟活動要素和體制機制性要素。2023 年5 月世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境新評價體系《方法論》中，對營商環(huán)境進行了新界定，即“不受企業(yè)控制且對企業(yè)生命全周期各階段行為方式產(chǎn)生重大影響的一系列條件。”從中可以看出，營商環(huán)境提到的這些條件（新指標體系所覆蓋的條件），覆蓋面極其廣泛，從宏觀經(jīng)濟政策到微觀經(jīng)濟法規(guī)都有涉及。尤其是更加注重規(guī)則的施行，不僅要收集紙面法律法規(guī)的信息，而且更加注重收集反映法律實際施行的信息。

一、營商環(huán)境的內(nèi)涵界定與評估指標體系的更新

營商環(huán)境最早出自于世界銀行2002 年肇始發(fā)布的《營商環(huán)境報告》。2002 年世界銀行啟動營商環(huán)境（Ding Business，簡稱DB）報告，報告內(nèi)容對全球約190 個國家或地區(qū)的營商環(huán)境進行評估，包含11 個一級指標和23個二級指標。2021 年9 月，世界銀行高級管理層決定終止《營商環(huán)境報告》及其相關(guān)數(shù)據(jù)的發(fā)布。2023 年3 月，世界銀行明確新項目名稱為“營商環(huán)境成熟度”（Business Ready，簡稱BR），并于5 月公布了《方法論手冊》及《手

二、茂名營商環(huán)境法治化的實踐邏輯與實施路徑

法治是良好營商環(huán)境實現(xiàn)的重要保障，也是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的關(guān)鍵指標，更是改善營商環(huán)境的重要手段，市場化與國際化的營商環(huán)境最終都要落實到法治化。因此，筆者將以茂名市推進營商環(huán)境法治化的實踐邏輯與實施路徑作為重要考量視角提出具體的完善建議。

（一）加快制定《茂名市優(yōu)化營商環(huán)境條例》

2019 年2 月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”，闡明了法治與營商環(huán)境的關(guān)系。2021 年8 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025）》提出，要持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，緊緊圍繞貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，打造穩(wěn)定公平透明、可預期的法治化營商環(huán)境。《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》則于2022 年7 月1 日正式施行，《廣東省外商投資權(quán)益保護條例》《廣東省知識產(chǎn)權(quán)保護條例》等營商環(huán)境重點領(lǐng)域的專項法規(guī)也已出臺實施，為廣東省營商環(huán)境改革提供了制度依據(jù)和法治保障。地級市層面，廣州、深圳、汕頭、佛山、湛江等市均已出臺并實施本市優(yōu)化營商環(huán)境條例，東莞、中山、江門、云浮等市也正在研究制定中。例如，2023 年2 月，東莞市司法局召開全市司法行政工作會議，發(fā)布了《關(guān)于提升法律服務(wù)水平助力實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》，明確將《東莞市優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法規(guī)規(guī)章納入2023 年立法計劃。

2023 年6 月2 日，李強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議聽取優(yōu)化營商環(huán)境工作進展及下一步重點舉措?yún)R報。會議指出，今年以來我國經(jīng)濟運行實現(xiàn)良好開局，但經(jīng)濟恢復的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，“要把打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境擺在重要位置，通過深化營商環(huán)境重點領(lǐng)域改革，切實增強政策有效性。”2023 年6 月，廣東省辦公廳印發(fā)《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境三年行動方案（2023—2025 年）》，提出以營造公平競爭的市場和要素環(huán)境、營造高效便捷的政務(wù)環(huán)境、營造公平公正的法治環(huán)境、營造合作共贏的開放環(huán)境、營造區(qū)域均衡協(xié)同的發(fā)展環(huán)境等五方面作為主要任務(wù)，并圍繞以上五項任務(wù)明確了39 項舉措。6 月21 日，茂名市人民政府印發(fā)《茂名市優(yōu)化營商環(huán)境三年行動方案（2023-2025 年）》（以下簡稱《茂名行動方案》）。《茂名行動方案》共57 條，主要涵蓋了商事登記、項目服務(wù)與建設(shè)審批、企業(yè)生產(chǎn)要素保障、普惠性金融服務(wù)、公共資源交易、經(jīng)常性涉企服務(wù)、市場監(jiān)管、市場公平競爭、企業(yè)法治服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、跨境貿(mào)易以及其他綜合服務(wù)等十三方面內(nèi)容。為了進一步優(yōu)化茂名營商環(huán)境，維護各類市場主體合法權(quán)益，激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力，提升城市綜合競爭力，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。筆者建議，市委應(yīng)以《茂名市優(yōu)化營商環(huán)境條例》作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要法治保障，茂名市人大常委會則將出臺本市優(yōu)化營商環(huán)境條例納入年度立法計劃，盡快制定出臺。

（二）打造“產(chǎn)業(yè)+法律”一體化的企業(yè)法律服務(wù)基地

為塑造市場化法治化國際化營商環(huán)境，高質(zhì)量服務(wù)重點招商引資企業(yè)，長三角、珠三角的部分重要節(jié)點城市都正在全力打造專業(yè)要素高度集聚的法律服務(wù)集聚示范區(qū)。例如，上海市正全力打造虹橋國際中央法務(wù)中心。廣州也著力打造天河、白云、南沙三個法律服務(wù)集聚區(qū)，并實行錯位發(fā)展戰(zhàn)略。天河集聚區(qū)定位高端和非訴法律服務(wù)，白云集聚區(qū)定位傳統(tǒng)和訴訟法律服務(wù)，南沙集聚區(qū)定位國際和涉外法律服務(wù)。當前，茂名市正在聚力打好制造業(yè)“三場硬仗”，聚焦綠色化工、新材料和新能源等新興產(chǎn)業(yè)。為更好地為綠色化工、新材料和新能源產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展保駕護航，提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，不斷拓展涉企法律服務(wù)路徑，防范化解企業(yè)經(jīng)營風險，推動涉企民商事糾紛實質(zhì)化解。筆者建議，由市司法局、市市場監(jiān)督管理局牽頭打造“產(chǎn)業(yè)+法律”一體化的企業(yè)法律服務(wù)基地。基地匯聚我市部分優(yōu)質(zhì)律師事務(wù)所、茂名仲裁委員會、廣東省知識產(chǎn)權(quán)保護中心維權(quán)援助（茂名）分中心、茂名正大公證處以及法律查明、司法鑒定機構(gòu)等優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源派駐基地，為重點招商引資企業(yè)及制造業(yè)產(chǎn)業(yè)提供全方位、個性化的法律服務(wù)產(chǎn)品。

黨的二十大報告還提出，“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。”值得關(guān)注的是，隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，代表數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展外部環(huán)境綜合的“數(shù)字營商環(huán)境”建設(shè)正在受到關(guān)注，而將數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)納入法治軌道則是對數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的整體要求。“數(shù)字營商環(huán)境水平是各國新的競爭角力點：一方面，全球數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展階段，倒逼各經(jīng)濟體營商環(huán)境的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面，將評判營商環(huán)境數(shù)字化水平的相關(guān)指標納入國別評價體系的做法已日漸成熟并逐漸成為國際共識。”[2]2021 年7 月，廣東省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議通過了《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，強調(diào)要推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群，全面建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟強省。《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境三年行動方案（2023—2025 年）》也強調(diào)，要推動招投標領(lǐng)域數(shù)字證書跨地區(qū)、跨平臺互認，探索電子營業(yè)執(zhí)照在招投標領(lǐng)域中的應(yīng)用，加快數(shù)字政府建設(shè)均衡化發(fā)展。“數(shù)字經(jīng)濟在生產(chǎn)力組織方式、生產(chǎn)要素形式、市場主體形態(tài)等方面存在新特點，決定了打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢需要更加優(yōu)良的新型營商環(huán)境。”[3]因此，對于茂名市優(yōu)化營商環(huán)境而言，一方面要持續(xù)關(guān)注新的世界銀行營商環(huán)境成熟度指標體系的變化，另一方面則要加快數(shù)字政府建設(shè)以應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展對營商環(huán)境的新需求。對此，《茂名行動方案》也提出要從推進政務(wù)服務(wù)標準化建設(shè)、提升政務(wù)服務(wù)便利化水平、提升政務(wù)服務(wù)數(shù)字化水平三方面來打造便捷高效的政務(wù)服務(wù)體系。同時，通過規(guī)范化、便利化、數(shù)字化的跨境貿(mào)易服務(wù)機制，提升數(shù)字化建設(shè)水平，推進跨境貿(mào)易便利化改革。“優(yōu)化營商環(huán)境與數(shù)字政府建設(shè)存在一種積極的正向關(guān)聯(lián)，這已經(jīng)成為學界的普遍共識。可以說，優(yōu)化營商環(huán)境是評價政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效好壞的重要指標，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是優(yōu)化營商環(huán)境取得成功的一個關(guān)鍵因素。”[4]

（三）借力首席法律咨詢專家制度為企業(yè)合規(guī)經(jīng)營提供智力支持

首席法律咨詢專家制度起源于廣西梧州市法學會的先行先試，該制度重點為黨委政府重大公共決策、重大法律風險防控、重大矛盾糾紛調(diào)處、重大信訪積案化解提供法理支撐。中國法學會于2022 年1 月印發(fā)《關(guān)于推行首席法律咨詢專家制度的指導意見》，在全國范圍內(nèi)鋪開推行。根據(jù)中國法學會和廣東省法學會關(guān)于推行“首席法律咨詢專家制度”的指導實施意見，茂名市法學會已經(jīng)遴選30 名首席法律咨詢專家，成立了首席法律咨詢專家?guī)欤荚诔浞职l(fā)揮法學法律專家在地方法治實踐中的“智庫”作用。茂名市十三屆人大四次會議上，王雄飛市長做政府工作報告時強調(diào)2023 年市政府的工作重點之一為，“全面加強綠色化工和氫能產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，并深化危化品‘產(chǎn)、儲、運、銷’全環(huán)節(jié)安全監(jiān)管，全力做好防風險、保安全、護穩(wěn)定各項工作。”為更好地落實《安全生產(chǎn)法》所要求的“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任與政府監(jiān)管責任。”《茂名行動方案》提出，從建立企業(yè)合法權(quán)益維護機制、完善涉企案件保護機制、構(gòu)建多層次訴訟服務(wù)體系、提升審判執(zhí)行工作質(zhì)效、釋放破產(chǎn)制度對資源配置的最大價值、加強知識產(chǎn)權(quán)保護和運用六方面來加強完善企業(yè)法治服務(wù)機制。因此，筆者建議要重視首席法律咨詢專家制度在茂名的“生根發(fā)芽”，提供經(jīng)費保障及工作支持，全力打造“黨委領(lǐng)導、政府主導、部門聯(lián)動、專家會診、首席把脈、公眾參與”的“六位一體”工作模式。更好地為完善企業(yè)法治服務(wù)、茂名市重大項目落地、問題樓盤處置、征地拆遷、環(huán)境保護、市域治理等方面存在的突出問題提供法律決策意見。此外，茂名市法學會與茂名仲裁委、茂名市律師協(xié)會、廣東石油化工學院也應(yīng)進一步加強合作，整合茂名市中立法律服務(wù)社與首席法律咨詢專家的資源。同時將服務(wù)于優(yōu)化營商環(huán)境、為重點企業(yè)“把脈”法律問題及提供合規(guī)審查支持與完善 ESG（環(huán)境Environmental、社會Social和治理Governance 的單詞縮寫）相關(guān)法規(guī)和政策，作為首席法律咨詢專家評價的重要考核指標。

（四）對標廣東省營商環(huán)境評價指標體系推進法治營商環(huán)境建設(shè)

中共廣東省委廣東省人民政府《關(guān)于新時代廣東高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》提出，“對標世界銀行營商環(huán)境新評估體系深化重點領(lǐng)域改革，推進廣州、深圳國家營商環(huán)境創(chuàng)新試點。開展營商環(huán)境對口幫扶協(xié)作，推動粵東粵西粵北地區(qū)辦事標準、流程、時效與珠三角地區(qū)接軌。”《廣東省優(yōu)化營商環(huán)境三年行動方案（2023—2025 年）》也提出，“要推動全省營商環(huán)境均衡一體化發(fā)展，全面提升粵東粵西粵北地區(qū)營商環(huán)境，讓市場化法治化國際化營商環(huán)境成為廣東的金字招牌。”為了更好地提升茂名法治化營商環(huán)境的競爭力，筆者認為，應(yīng)始終堅持用系統(tǒng)思維為改善營商環(huán)境謀篇布局。持續(xù)強化全面優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)導小組工作任務(wù)，積極發(fā)揮市委依法治市辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，全面推進法治化營商環(huán)境建設(shè)。對標對表新的銀行環(huán)境評估BR 體系及廣東省營商環(huán)境評價指標體系，將“打造一流法治化營商環(huán)境”作為全面依法治市的重點任務(wù)，開展營造法治化營商環(huán)境、保護民營企業(yè)發(fā)展等專項法治督察，全市“一盤棋”縱深推進營商環(huán)境建設(shè)創(chuàng)新。

應(yīng)進一步汲取與學習省內(nèi)外兄弟地市營商環(huán)境法治化的工作經(jīng)驗，精準解決重點企業(yè)的訴求，增強企業(yè)參與營商環(huán)境建設(shè)的積極性與獲得感。例如，廣州建立的營商環(huán)境觀察員制度+“吐槽大會”模式及首創(chuàng)的全國“人工智能+機器人”全程電子化商事登記模式，有效暢通了政企溝通渠道。深圳市制定的《優(yōu)化法治化營商環(huán)境工作方案（2021-2025）》，探索推動建立粵港澳大灣區(qū)法治化營商環(huán)境建設(shè)協(xié)同機制，完善域外法適用的規(guī)則、標準與程序，平等保障跨境商事主體合法權(quán)益。汕頭市聚焦市場主體和群眾辦事創(chuàng)業(yè)存在的痛點、堵點、難點問題，制定實施了《汕頭經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境條例》，將優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)全面納入法治化軌道。中山市出臺《中山市推行“包容審慎行政執(zhí)法”工作實施方案》，深化鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法體制改革，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，在全省率先開展包容審慎監(jiān)管改革工作，推進服務(wù)型執(zhí)法、柔性執(zhí)法，致力為各類企業(yè)發(fā)展提供更加包容的制度環(huán)境，助力當?shù)亟?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。湛江市制定《湛江市重點項目前期工作管理暫行辦法》，不斷加大對重點項目的協(xié)調(diào)服務(wù)力度，提高投資項目的法治化服務(wù)水平。

三、結(jié)語

2023 年7 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》，強調(diào)要持續(xù)優(yōu)化穩(wěn)定公平透明可預期的發(fā)展環(huán)境，加快營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益。世界銀行研究顯示，營商環(huán)境改善對GDP 增長率和社會投資率的直接拉動效應(yīng)分別為0.3%和0.36%。可以說，哪座城市能夠吸引最前沿的生產(chǎn)力，哪座城市就在未來的競爭中占據(jù)先機。哪座城市能夠提供穩(wěn)定法治化的營商環(huán)境，哪座城市就能成為全球資本競相奔赴的投資高地。今年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，在全省上下吹響推動高質(zhì)量發(fā)展號角之際，以創(chuàng)新法治舉措優(yōu)化地方營商環(huán)境，以高水平法治建設(shè)護航經(jīng)濟發(fā)展，必將大力提振市場信心、激發(fā)市場活力，推動省委“1310”具體部署落地見效，在推進中國式現(xiàn)代化新征程上書寫高質(zhì)量發(fā)展的新篇章。