社會(huì)治理中政府與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型與困境

閆科

（滁州學(xué)院 安徽 滁州 239000）

習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中指出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”隨著社會(huì)階層變革與重構(gòu)，社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大，政府作為管理者逐漸暴露出它對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管控的弊端，政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管控已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”的概念，社會(huì)治理也意味著政府與社會(huì)關(guān)系將出現(xiàn)一系列變化。“治理”意味著現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家正在將原先由單一主體政府或市場(chǎng)獨(dú)自承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)移給或讓渡于公民、私人部門、社會(huì)自治組織或公民志愿團(tuán)體。[1]我國(guó)社會(huì)管理與社會(huì)治理主要有以下區(qū)別：一是從目標(biāo)上來(lái)說(shuō)，管理的目標(biāo)是側(cè)重于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而治理的目標(biāo)是側(cè)重于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。二是從過(guò)程上來(lái)說(shuō)，管理采取的決策和執(zhí)行方式更多的是強(qiáng)制命令式，而治理采取的方式是協(xié)商合作式。三是從模式上來(lái)說(shuō)，管理模式是一種單中心的模式，通常是以政府為管理中心；而治理則是多中心或一核多中心模式，政府、社會(huì)組織、民眾等都成為治理的主體。

一、社會(huì)治理主體的轉(zhuǎn)變

（一）參與主體的轉(zhuǎn)變

中國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展表明單一的政府管理體制不能適應(yīng)社會(huì)的進(jìn)步，在這一體制中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。從社會(huì)自身的角度來(lái)說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的管控使得社會(huì)沒有自主管理的自覺和意識(shí)，社會(huì)力量更多的是依賴政府包括資金、人力、資源等方面的支持，沒有自主性且缺乏活力和生機(jī)。從政府角度來(lái)講，政府對(duì)社會(huì)各方面的控制無(wú)疑讓政府陷入更多具體的麻煩瑣碎的事務(wù)中來(lái)，嚴(yán)重影響了政府的行政效率。相較于之前單一的政府管理，社會(huì)治理要求各種社會(huì)力量參與到管理中來(lái)，包括：企業(yè)、公民和社會(huì)組織等。政府逐步從難以完全壟斷或控制的社會(huì)領(lǐng)域中退出，將自身的部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，強(qiáng)化社會(huì)組織在社會(huì)領(lǐng)域中的自我管理和協(xié)調(diào)功能。[2]因此社會(huì)治理將政府從對(duì)社會(huì)具體的管理轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)的對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行自我管理。

（二）決策主體的轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)力量的不斷壯大，各種社會(huì)力量要求參與到政治中去，希望能通過(guò)自己的力量來(lái)對(duì)政府的決策產(chǎn)生影響。協(xié)商民主是社會(huì)力量積極參與政治決策，推動(dòng)決策民主化和科學(xué)化的重要形式。協(xié)商民主作為全過(guò)程人民民主的重要形式，是以公共利益為目標(biāo)，以公民參與為主體，以公共協(xié)商為核心，以平等理性為保障，通過(guò)對(duì)話、討論、辯論、妥協(xié)、審議和交流，形成合法決策的一種民主形式。[3]協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)將人民的力量納入到?jīng)Q策體制之中。由于人民直接參與協(xié)商決策有其不可實(shí)現(xiàn)性，需要有一些社會(huì)組織和人民團(tuán)體來(lái)代表人民的利益去參與協(xié)商。所以協(xié)商民主的發(fā)展必然是多元化的社會(huì)組織與政府及其他團(tuán)體之間的討論、合作和博弈。決策的主體也由原來(lái)的單一政府決策轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)的多元社會(huì)力量參與決策。

（三）社會(huì)矛盾糾紛解決主體的轉(zhuǎn)變

矛盾糾紛的解決是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是維護(hù)國(guó)家安全的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。改革開放之前，我國(guó)單位制的實(shí)行使我國(guó)的矛盾糾紛以單位解決為主，改革開放之后，由于單位制的撤銷和我國(guó)法治的不斷推行和健全，國(guó)家和政府鼓勵(lì)公民用法律的武器來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，由此法律訴訟成為我國(guó)公民解決矛盾糾紛最重要的手段。但是，法律手段只適用于那些比較嚴(yán)重的大型的矛盾糾紛，對(duì)于那些小的基礎(chǔ)的糾紛無(wú)法得到解決。盡管政府為了解決這些小糾紛設(shè)立了信訪制度，但是民眾糾紛數(shù)量的龐大讓信訪這種途徑只能解決部分表面上的矛盾，對(duì)于深層次根本上的矛盾無(wú)能為力。針對(duì)這種基本矛盾解決途徑真空的情況，可以借助社會(huì)力量來(lái)解決這種矛盾糾紛，充分發(fā)揮社會(huì)自治和自我調(diào)節(jié)機(jī)制，將小的基礎(chǔ)的矛盾糾紛就地解決，從而在源頭上避免矛盾的擴(kuò)大化和尖銳化，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公共安全。

在矛盾糾紛解決過(guò)程中，要堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)法律為保障社會(huì)力量為主體。在社會(huì)組織和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)相對(duì)發(fā)達(dá)的地方，政府可以通過(guò)委托和購(gòu)買的方式向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，讓他們充當(dāng)矛盾糾紛解決的主體。此外還可以積極動(dòng)員和發(fā)揮社會(huì)志愿者的力量，讓他們充分參與到社會(huì)矛盾糾紛的解決中來(lái)。例如浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”便是化解基層矛盾糾紛的典型案例。在農(nóng)村等相對(duì)落后的地方，可以發(fā)揮鄉(xiāng)村中鄉(xiāng)紳的力量，讓他們運(yùn)用他們?cè)卩l(xiāng)村中的威望在解決農(nóng)村基層矛盾中發(fā)揮重要的作用。在民族和宗教等相對(duì)集中的地區(qū)也可以充分發(fā)揮他們自我解決內(nèi)部矛盾的重要作用。總之，要充分發(fā)揮社會(huì)力量尤其是社會(huì)組織在解決基層小糾紛小矛盾的重要作用，對(duì)于社會(huì)力量解決不了的矛盾可以通過(guò)信訪等渠道求助于政府或者對(duì)于那些已經(jīng)激化了的尖銳的矛盾通過(guò)刑事訴訟的方式用法律手段解決。

二、社會(huì)治理過(guò)程中政府角色的轉(zhuǎn)變

（一）政府從管理者轉(zhuǎn)向服務(wù)者

在當(dāng)前的實(shí)際行政過(guò)程中，政府依然扮演的是一種管理者的角色，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)是當(dāng)代政府面臨的最重要的問(wèn)題。政府的職能也應(yīng)該是從管理職能轉(zhuǎn)向服務(wù)職能。服務(wù)型政府應(yīng)該是以遵從民意要求實(shí)現(xiàn)民眾期盼為全部行為出發(fā)點(diǎn)，以規(guī)范行為、約束權(quán)力為行為自覺，以公開透明坦誠(chéng)為服務(wù)常態(tài)，將為民提供方便、為民謀取福祉、為社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展竭盡全力的政府。[4]與此同時(shí)，政府更應(yīng)該積極發(fā)揮社會(huì)的力量，向社會(huì)組織或社會(huì)工作機(jī)構(gòu)購(gòu)買公共服務(wù)。一方面，專業(yè)的社會(huì)服務(wù)組織具有一整套專業(yè)的服務(wù)展開流程。在服務(wù)設(shè)計(jì)方面，他們能夠根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的和內(nèi)容設(shè)計(jì)相應(yīng)的服務(wù)活動(dòng)，以此來(lái)提升居民參與的興趣和積極性；在服務(wù)開展過(guò)程中，他們能夠運(yùn)用專業(yè)的心理方法和社會(huì)工作方法來(lái)對(duì)居民進(jìn)行專業(yè)的指導(dǎo)，并通過(guò)服務(wù)項(xiàng)目的展開使居民組織起來(lái)。另一方面，政府購(gòu)買公共服務(wù)可以使各個(gè)社會(huì)服務(wù)組織參與進(jìn)來(lái)，在購(gòu)買服務(wù)的框架之下合理競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)提升服務(wù)質(zhì)量。因此，社會(huì)組織參與能夠有效降低治理成本，減少治理中的機(jī)會(huì)主義行為，降低談判、監(jiān)督和執(zhí)行等交易成本。[5]

（二）政府從管控者轉(zhuǎn)向引導(dǎo)者

在傳統(tǒng)的管理模式中，政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織和團(tuán)體等社會(huì)力量主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。社會(huì)團(tuán)體沒有在資金、人員、資源等方面全面依附于政府，受政府控制，沒有自主性。由此導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)力量始終不強(qiáng)，始終是一種“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的政社關(guān)系格局。但是這種模式隨著社會(huì)各種新問(wèn)題的出現(xiàn)以及社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，政府壟斷管理模式越來(lái)越不能發(fā)揮它的作用，需要借助社會(huì)力量來(lái)滿足公眾的需求。因此，近年來(lái)我國(guó)在各種文件中都提出要積極創(chuàng)新社會(huì)治理體制，充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。這也就意味著政府的角色將不再是一種管控者，而應(yīng)該是一種引導(dǎo)者的角色，政府應(yīng)該致力于引導(dǎo)社會(huì)力量向著有利于國(guó)家發(fā)展和穩(wěn)定的方向前進(jìn)。政府對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

第一，政府要引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體力量以維護(hù)國(guó)家安全和穩(wěn)定為最終目的。創(chuàng)新社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的目的就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)力量在公共服務(wù)和解決矛盾糾紛方面有其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)榫C合治理、源頭治理提供保障。政府要引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)揮積極作用，但同時(shí)也要避免社會(huì)中的不良分子通過(guò)組織社會(huì)力量來(lái)威脅國(guó)家和政府，破壞國(guó)家穩(wěn)定與安全。

第二，政府要引導(dǎo)社會(huì)力量符合法治要求。社會(huì)團(tuán)體力量發(fā)揮要以法治為保障，在法治的框架之內(nèi)進(jìn)行。依法治國(guó)是我國(guó)的基本方略，社會(huì)力量的發(fā)揮一定要符合法律的基本要求，真正實(shí)現(xiàn)公平正義。

第三，政府要引導(dǎo)社會(huì)力量樹立責(zé)任意識(shí)。在擔(dān)責(zé)的主體中，作為社會(huì)治理主導(dǎo)的政府以及作為社會(huì)治理主體的社會(huì)團(tuán)體都要積極地承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，共同促進(jìn)社會(huì)治理體系的創(chuàng)新與完善。

三、社會(huì)治理中政社關(guān)系轉(zhuǎn)型的困境

中國(guó)在改革開放之前，社會(huì)形態(tài)是政府對(duì)地方的完全控制，在農(nóng)村是人民公社制度，在城市則是單位制，人們的生活完全依賴于政府。而政府不僅是發(fā)揮行政管理職能，還為人們提供服務(wù)，負(fù)責(zé)滿足人們需要和調(diào)節(jié)人民之間的矛盾。但是改革開放以來(lái)，城鄉(xiāng)之間、地域之間的流動(dòng)越來(lái)越大，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，農(nóng)村的公社和城市的單位開始解體，取而代之的是村委會(huì)和居委會(huì)。但是村（居）委會(huì)并沒有發(fā)揮到它應(yīng)該起的作用，村（居）委會(huì)作為一種自治組織，其行政功能越來(lái)越重，服務(wù)職能無(wú)法承擔(dān)，這就導(dǎo)致人民處于一種原子化的狀態(tài)，人民直接面對(duì)的就是政府，而少了中間的社會(huì)組織或自組織。隨著這種狀況的發(fā)展，政府行政負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重，不得不將原子化的人民組織起來(lái)，在政府與公民之間形成一種中間組織，由這種組織來(lái)代表人民表達(dá)需求，幫助人民化解矛盾，通過(guò)購(gòu)買政府項(xiàng)目來(lái)為公民提供服務(wù)。但是中國(guó)“大政府，小社會(huì)”傳統(tǒng)對(duì)于當(dāng)前社會(huì)治理進(jìn)程中政府與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型存在阻礙：

（一）地方政府的需求與社會(huì)治理的效能之間存在錯(cuò)位

一方面，地方政府的維穩(wěn)需求與社會(huì)治理效能之間存在錯(cuò)位。當(dāng)前中國(guó)地方政府最重要的任務(wù)之一就是解決人民群眾需求與矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。政府之所以愿意花費(fèi)資金來(lái)向社會(huì)組織購(gòu)買項(xiàng)目，其目的也是與社會(huì)力量一起相互合作，共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。隨著市場(chǎng)化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，當(dāng)前社會(huì)越來(lái)越趨向于原子化，地方政府面對(duì)的也是個(gè)人，雖然對(duì)于政府來(lái)說(shuō)行政會(huì)比較累，但是卻很少發(fā)生群體性事件。但是隨著社會(huì)上原子化的個(gè)人的重新組織，他們作為一種不隸屬于政府的自組織，在面對(duì)問(wèn)題時(shí)比原子化的個(gè)人對(duì)政府更具有壓迫性，如果政府或社會(huì)工作者引導(dǎo)不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件，無(wú)疑對(duì)政府的權(quán)威構(gòu)成潛在威脅。政府盡管認(rèn)可社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，但是也意識(shí)到社會(huì)組織在利益聚合、集體行動(dòng)方面可能會(huì)對(duì)現(xiàn)有政治結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)。[6]

另一方面，地方政府的政績(jī)需求與社會(huì)治理效能之間存在錯(cuò)位。當(dāng)前社會(huì)力量參與社會(huì)治理的主要路徑就是購(gòu)買政府項(xiàng)目，主要形式就是提供服務(wù)、開展活動(dòng)、培育組織、參與社區(qū)營(yíng)造、激發(fā)公民意識(shí)。社會(huì)力量以這種形式參與社會(huì)治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧注定是一個(gè)長(zhǎng)期的和持續(xù)的過(guò)程，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，官員任期是有限的，他們更愿意將政府的大部分精力和資金用于可以快速見到效果的項(xiàng)目上去，而積極扶持社會(huì)力量對(duì)于政府來(lái)說(shuō)在短期內(nèi)效果不夠明顯。雖然十八大以來(lái)社會(huì)力量迅速發(fā)展，政府扶持社會(huì)組織的力度不斷加大，但是地方政府受到顯性政績(jī)的影響也在一定程度上制約著社會(huì)力量的發(fā)展。

（二）社會(huì)治理中社會(huì)組織的生存和發(fā)展困境

第一，社會(huì)治理中社會(huì)組織的生存困境。當(dāng)前社會(huì)組織和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要是來(lái)自政府購(gòu)買服務(wù)的資金，這就造成了社會(huì)組織對(duì)政府機(jī)構(gòu)的極大依賴。當(dāng)前社會(huì)組織承接政府的項(xiàng)目多是宣傳、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域的精神上的服務(wù)。這就導(dǎo)致社會(huì)組織或社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展的活動(dòng)開展對(duì)象基本是老年人，對(duì)年輕人吸引力不大。一旦地方政府財(cái)政緊張，就會(huì)減少項(xiàng)目的購(gòu)買，進(jìn)而讓社會(huì)組織或社會(huì)工作機(jī)構(gòu)無(wú)法生存下去。因此社會(huì)組織為了生存不得不與企業(yè)進(jìn)行合作，但是政府同樣會(huì)擔(dān)心企業(yè)會(huì)借助社會(huì)組織的幌子來(lái)偷稅漏稅，破壞市場(chǎng)秩序。受到僵化的政策影響，社會(huì)組織的發(fā)展極其被動(dòng)，政府仍然處于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織沒有辦法作為一個(gè)平等的主體參與社會(huì)治理。

第二，社會(huì)治理中社會(huì)自組織的運(yùn)行和發(fā)展困境。社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過(guò)程中不僅要承接社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目，還要承擔(dān)起培育社會(huì)自組織的任務(wù)，將原子化的居民組織起來(lái)。但是基于當(dāng)前社會(huì)力量參與社會(huì)治理的項(xiàng)目制所具有的短期性和不持續(xù)性的特點(diǎn)，在項(xiàng)目期間社會(huì)工作者可以積極引導(dǎo)自組織的運(yùn)行，但是當(dāng)社會(huì)工作者的項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)之后，自組織在缺乏社會(huì)工作者引導(dǎo)的時(shí)候便無(wú)法運(yùn)行。其原因主要是：第一，建立起來(lái)的自組織缺乏一定的資金來(lái)運(yùn)行，雖然組織是大家自愿建立起來(lái)的，但是當(dāng)涉及到錢的問(wèn)題時(shí)，公民便不愿意將錢花到這上面。第二，自組織的領(lǐng)袖由于缺乏相應(yīng)的報(bào)酬和好處，他們不愿意承擔(dān)這樣的責(zé)任。第三，通過(guò)社會(huì)服務(wù)和活動(dòng)建立起來(lái)的自組織基本上以老年人為主，因?yàn)楫?dāng)前年輕人沒有時(shí)間和精力來(lái)參與社會(huì)組織舉辦的活動(dòng)，對(duì)年輕人沒有吸引力。

第三，社會(huì)治理中社會(huì)組織的認(rèn)可困境。受到“大政府，小社會(huì)”傳統(tǒng)的影響，民眾在當(dāng)前社會(huì)中只承認(rèn)政府的權(quán)威，認(rèn)為只有政府才是服務(wù)提供的唯一來(lái)源和滿足需要的唯一渠道，對(duì)于社會(huì)組織的認(rèn)可程度很低。盡管在理論上來(lái)說(shuō)，NGO（非政府組織）能夠在政府維穩(wěn)工作中發(fā)揮橋梁紐帶作用，[7]但是在實(shí)際中，當(dāng)群眾遇到矛盾糾紛時(shí)，第一個(gè)想到的依然是去找政府而不是去尋求第三方的組織進(jìn)行調(diào)節(jié)，這是因?yàn)樯鐣?huì)組織并不具有政府所具有的權(quán)威性。而且當(dāng)群眾與政府之間出現(xiàn)矛盾時(shí)，民眾寧愿去到政府部門去鬧也不會(huì)去找第三方社會(huì)力量來(lái)幫助他們調(diào)節(jié)政府與民眾之間的關(guān)系。

當(dāng)前中國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)型的困境將會(huì)是中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題，這不僅是地方政府一方的原因，還包括社會(huì)組織自身、中國(guó)民眾以及整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)等多方面的因素。所以破解政社關(guān)系的困局在于充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，激發(fā)民眾的主體意識(shí)。要積極推動(dòng)政府、社會(huì)組織、公民多方聯(lián)動(dòng)，以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛積極參與來(lái)促進(jìn)公民自主性和公共意識(shí)的覺醒。堅(jiān)持服務(wù)項(xiàng)目和活動(dòng)以人民的需求為導(dǎo)向，積極探索社會(huì)組織的自我造血能力，著力引導(dǎo)社會(huì)組織的運(yùn)行與發(fā)展符合建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展要求，避免社會(huì)個(gè)體組織化帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定，充分發(fā)揮其服務(wù)群眾、緩沖矛盾的積極作用。只有這樣，政府與社會(huì)的關(guān)系才能良性發(fā)展。