數字時代社區治理參與困境及其化解機制研究
——以上海D 街道社區花園營造為例

于瑩

（同濟大學 上海 200092）

一、問題的提出

作為人們生活的基本單元和基層治理的公共空間，社區是人們生活的重要場所，更是國家治理在基層的主要依托。我國自從開展社區建設以來，始終存在居民參與不足的難題，隨著市場化、城鎮化的快速發展，居民原子化越來越突出，居民參與問題變得更加迫切。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，參與是現代社區的形成機制，社區治理轉型突出強調多元參與，強調居民自主性，社區居民系統地參與社區治理才符合社區治理轉型的人民屬性，才能滿足人民群眾對美好社區的呼喚。由此可見，我國社區治理的未來在社會主體性，形成以社區需求為中心的權力和資源分配體制，社區居民參與到社區治理，自己決定和選擇社區公共事務，有效地介入到社區建設的決策、管理和整個政策過程當中。

在數字化時代，數字技術為居民參與社區治理賦能，居民參與性不足而成為“沉默的觀望者”不再僅僅是參與機會不足和條件不夠的問題，很大一部分人是在具有參與條件的情況下依然不熱衷于參與社區事務。這部分人不同于冷漠的搭便車者，而是借助數字媒體持續地觀望，當觸及自身利益時選擇性地參與進來。有鑒于此，本文嘗試以上海D 街道社區花園營造為例，嘗試理解社區居民集體沉默的形成機制。社區花園營造是如何打破居民的集體沉默困境，調動社區居民參與積極性的？社區居民通過社區花園參與公共事務對于我們思考如何打破“沉默者恒沉默，活躍者更活躍”的“沉默者螺旋”狀態，讓處于冷漠與積極之間的搖擺不定派邁向積極參與行列具有怎樣的價值？這是本文試圖探討的問題。

二、文獻回顧

（一）居民參與社區治理

作為社區治理的關鍵主體之一，居民是社區治理的重要組成部分，是社區治理的基礎力量。社區治理轉型需要從威權式治理向參與式治理轉變，治理主體從單一主體向多元共治轉變[1]。狹義上的居民參與是指生活在社區里的人參與社區治理的行動，廣義上的居民參與既包括居民個體，也包括社會組織等參與主體在社區治理中的行動。居民參與有利于保障居民基本權利、提高社區居民參與社區事務的水平、促進基層社會和諧。

居民參與不足是當前社區治理面臨的重要問題，居民參與社區治理程度不高，社區參與的動力和持續性弱化，突出體現在形式多而實質性參與較少，特定群體活躍而整體參與不足等方面。學者分別從國家-社會關系、政府權力與制度、政治文化、社區運行機制等多個視角，從結構主義理論、社會資本理論、利益相關者理論等多理論對阻礙居民參與的動力機制進行了不同程度的研究，取得了豐富的理論成果。總結居民社區參與不足的原因主要集中在如下方面：強國家、弱社會的總體格局壓制了社會空間，從而抑制了公眾參與的能動性；上級政府制度供給不足以及政府部門權力運作導致社區居民參與機制不健全；居民參與文化不成熟以及社區內部運行機制畸形導帶來的居民個體“參與冷漠”和“搭便車”行為；工作壓力、城市擴展、電視的普及等經濟轉型所帶來的變化對公民參與社區事務意愿產生了負面的影響；社區事務與居民自身利益訴求相關性不足所帶來的居民參與熱情不足等方面[2-4]。提高居民參與的意愿和能力需要將意識培育、民主協商、互動協作、技術創新等要素通過有效整合，構建較為完善的增能機制。在政府、社區、社團及居民等多元主體的復合性互動過程中，優化資源配置、開發專業技術、完善組織網絡及實化自治權利，是促成居民主體性“復位”，從而推進社區參與的可行路徑[5]。

（二）數字時代居民參與社區治理

在數字時代背景下，以互聯網、大數據和人工智能技術為代表的新興技術方興未艾，利用大數據驅動社區治理創新逐漸成為數字時代社區治理的新常態，越來越多的社區探索建立大數據平臺用以降低公民參與社區治理的成本，提高社區治理的能力和水平。數字時代的居民參與形式更加多元化，由單一的線下形式向線上、線上+線下擴展。大部分學者認為數字技術的應用對居民參與社區治理具有積極作用，可以降低參與成本，保障居民知情權、參與權和監督權，激發居民治理意愿，打造多元治理格局，重塑公共空間和重建社區情感的連結方式重塑社區共同體[6]。

也有一些學者對數字時代技術賦能居民參與社區治理提出了擔憂，認為現階段的社區治理關注“技術賦能”而忽視“社會賦能”，缺少基于地域共同體構建的主動性[7]。總之，數字技術為社區治理賦能的同時，并沒有徹底破解居民參與不足的難題，數字技術的運用有可能帶來社區治理數字化轉型中“數據縛能”現象，甚至會阻礙居民的社區參與、降低參與積極性。優化居民參與進而構建“人民城市”的關鍵是要解決好制度賦權、程序賦能和利益賦責三大條件的供給問題[8]。從實際情況來看，具備參與條件的人與日俱增，但是并沒有與居民參與的積極性呈正比，依然有大部分人處于觀望狀態，甚至出現集體沉默行為[9]。

數字時代的沉默行為，不同于既往缺失參與機會而對社區事務完全不了解的行為，也不同于完全不熱衷于參與社區事務的冷漠行為，此時的沉默很大一部分是借助于微信、社區論壇等數字平臺時刻窺視社區事務，關注社區的一舉一動，但是不主動投身社區治理，只有當社區事務涉及自身利益時才會主動出現。從結果來看，集體沉默同“集體狂歡”“集體野蠻”一樣，是一種集體失智的非理性行為，同樣產生危害性后果。這是一個處于冷漠者與積極者之間的中間型群體，是數字時代催生的一大批新型沉默群體，尤其是新冠疫情的爆發使得傳統的面對面線下交流活動受到限制，虛擬現實活動呈現爆發增長態勢，為該群體的壯大提供契機。

綜上所述，雖然有大量學者對社區治理中的居民參與問題進行了研究，但從居民沉默的微觀角度探討數字時代居民沉默偏好的原因以及如何調動居民參與社區治理積極性的相關研究相對比較少；關注數字技術為社區治理“賦能”的比較多，對于在技術條件滿足情況下居民仍然缺少參與性的動因的相關研究比較少。鑒于此，本文以上海D 街道社區花園營造為例，考察該街道社區花園營造模式對調動居民參與社區治理的作用，并探討在數字時代的社區治理轉型過程中如何調動居民的參與主動性。

三、打破沉默：上海D 街道社區花園案例分析

（一）背景介紹

本文主要運用單案例研究方法，以上海市D 街道社區花園營造項目為例研究數字時代居民參與社區治理問題。上海是我國社區花園營造最早、最典型的城市，社區花園營造經驗走在全國前列。選擇該街道社區花園項目作為經驗案例分析是因為該街道建設相對成功，社會影響比較大，具有典型性和代表性。該街道以社區花園營造為抓手，積極推進社區綠化品質提升，并且帶動居民參與到社區事務中來。該街道是上海城區首個園林街道，2020 年開始，街道全面鋪開居民參與式社區空間改造和社區花園建設，打造網絡化社區花園，共展出各類花園近60 個，其中包括27 個街道與居民共同建設和維護的社區花園、30 個學生與居民合作打造的競賽花園，以及三位社區規劃專家設計的大師花園。該街道取得了良好的社區治理效果和廣泛的社會影響，獲得了多個獎項，全國多個社區前來參觀學習。筆者于2021 年10 月在D 街道開展田野調查，本文案例由筆者調研所得。基于學術倫理要求，本文對所涉人物和地點均進行了匿名處理。

（二）D 街道社區花園營造過程

目前D 街道參與式社區花園營造的實踐與探索可以分成四個階段。

第一個階段是提倡群眾參與綠化階段。2016 年開始，街道辦在黨建引領下做了一系列大型綠色宣傳活動，如綠色大篷車、綠色社區、創意生活等。還有制作、插花、評比等比賽性質的活動。總體上來看，這一階段是以開展大型綠色活動宣傳、通過作品評比和展現的形式廣泛宣傳，提高居民參與熱情。這個階段是一個初步探索階段，對于如何讓群眾可持續地參與問題沒有一個系統的解決方案，還只是一個比較松散的群體綠化活動。

第二個階段是營造迷你花園階段。街道首先征求居民意見制定相關方案，然后通過搭建迷你花園平臺、小手拉大手、植物認養、成立骨干微信交流群、開展線下活動等活動方式讓居民廣泛地參與進來，尤其是通過親子活動帶動家庭參與。該階段涌現了許多帶頭人，如D女士組織參與到迷你花園的營造中，L 女士帶領小朋友建設兒童花園。該街道鼓勵兒童參與營造迷你花園，種植一些可食景觀，植物成熟后由種植者采摘來慰問孤老群體。這一階段不再著重于社區更新的表面綠化成果，而是更加關注居民的需要，更具有“人民”屬性。迷你花園營造的社區均形成了一批帶頭人、有一定運作體系的社區居民隊伍。

第三個階段是培育本土社區規劃師階段。該階段在居民具有了參與熱情的基礎上培育本土規劃師，利用“1+1+N”模式打造一支多元化社會花園營造隊伍。社區花園營造的提案產生于居民需求，將街道分成7 個小組，由專業規劃師和本土規劃師進入居民區，針對居民問題和需要改進的地方進行提案。提案的優化源于居民的評議，分成集體會議、學員面向居民提案匯報、學員面向領導專家提案匯報、通過公眾號發起居民投票等幾個環節。最終，由專業打分、居民投票和網絡得分選出最佳提案。提案的落地源于居民的自治，如Y 先生帶領大家成立三林花社，自主開展自治活動。為了更好地實現居民由參與者向設計者角色轉變，D 街道與同濟大學建筑與城市規劃學院L 老師團隊合作，在L 老師及其團隊的指導下營造社區花園并且培育本土規劃師。

第四個階段是開展社區花園節系列活動階段。目前，該街道正在開展2021年首屆全國社區花園設計營造競賽。來自全國多所高校40 組參賽隊伍深入居民區開展活動，此次競賽要求每支隊伍的方案必須征得至少20 位居民的同意才能開展，并由專業規劃師、學生、居民共同完成參賽作品。通過這種形式，預計至少帶動1000 名居民參與到此次活動，進一步催生社區花園營造的內生力量。2021 年10 月29 日，首屆花園節開幕，此次活動獲得了許多居民支持，他們積極參與到活動中，有花園營造能工巧匠，有手工藝品達人，有當地的老師、學生，也有社區規劃師和小小規劃師，他們都是社區共建過程中堅定的支持者。10 月30 日，第二屆社區花園與社區規劃研討會順利舉辦，邀請了來自北京大學、復旦大學、同濟大學等多所高校的30 多位知名學者和全國各地社區營造專家與當地工作人員、居民一起對參與式社區規劃的系統性和網絡化進行探討。這一階段主要是驗收階段性成果、讓居民共享階段性成果，并且對接下來的持續性發展進行探討。

（三）D 街道居民參與社區花園營造的動力分析

通過梳理D 街道社區花園的營造過程，可以將該社區花園的營造模式概括為：黨建引領-政府支持-設計師培育-居民參與-社會組織賦能-高校合作的共建共治共享的運作模式。該模式得以成功運作，總結起來可以概況為如下幾點：

首先，興趣和情感是前提，兒童和家庭是撬點。D街道中的一些社區屬于典型的老舊小區，老年人占比很大，老年人就更愿意參與到營造社區花園中，兒童亦是如此，他們在參與過程中逐漸形成了自己的趣緣圈子。“親子、環保、公益、養老”是撬動社區治理參與積極性的四個支點。D 街道充分抓住了這一撬點，他們的活動非常親民或者說是“接地氣”，給老人種花種菜的機會，給孩子玩泥巴的空間，甚至給孩子機會參與到社會花園的規劃，讓孩子們自主規劃并且投票選擇最受歡迎的作品，和家長一起營造迷你花園。在這一過程中，不僅是孩子之間建立了親密的關系，鄰里關系也更加緊密，越來越多的人在陪伴孩子的過程中了解到這個項目，甚至主動參與到社區的其他項目中。

其次，黨建引領是方向，政府支持是保障，社會組織是資源。任何社區治理都要放在特定的時空環境來理解，我國社區治理構建邏輯和行為特征也具有明顯的中國特色，中國語境下的社區治理最典型的特征是黨建引領，黨建引領是社區花園營造的底色，黨建充分發揮了凝聚各主體，形成合意的作用。另外基層行政力量也發揮了很大的作用，筆者在調研中發現D 街道的書記、主任親自參與到社區花園營造中，甚至周末也在社區花園節加班。政府的責任是公平和公正，而社會組織的參與才是社區花園營造的創新和落實的重要力量，L 老師的四葉草堂團隊是該街道社區營造的專業社會組織，形成了同濟大學智庫、四葉草堂社會與當地社區的資源整合，為當地帶來了專業的資源和指導。通過梳理各個主體在該街道社區花園營造所發揮的作用，可以發現他們在目標一致的情況下形成了合力，共同形成社區營造甚至是社區治理的行動軌跡。

再次，外部精英是驅動，內部達人是先鋒。D 街道社區花園營造項目是專業的“社區精英”推動社區營造的典型案例，尤其是在項目運營的前期。面對高度老齡化和外來人口化的社區，內生性往往不足，如果僅僅依靠內部力量是比較困難的，所以該街道與L 老師的團隊合作，從外部嵌入到社區營造，再逐漸培養居民的自主性。從上述發展階段我們也可以看出，從廣泛宣傳到專業設計師規劃設計到培育本土規劃師再到通過多種手段引導全體居民的參與，這是一個逐漸遞進的過程。這個過程已經頗有收獲，上面提到的幾位內部社區達人充分發揮自己的優勢，形成了很好的帶頭示范作用。還有比較典型的“彩之韻”團隊，由一些已經退休的人組成，積極參與社區綠化微更新，該團隊已經擴充到100 多人，在公共綠化帶打造了10多個各具特色的微景觀社區花園。

最后，數字技術是平臺，社交網絡是媒介。上述提到的街道通過微信群、公眾號等渠道為該社區搭建了溝通交流平臺，也為專業力量指導社區花園建設提供了平臺。數字技術賦能是當下社區治理的熱點話題。社區問題的多樣化、人口構成的復雜性、社會風險的突發性是精準化建設社區治理與服務體系的重要挑戰，而數字技術為破解這一難題提供了技術支撐。依托人工智能、大數據、區塊鏈的數字技術作為一種重要的社區治理資源，可以全方位深入到社區治理和社區服務的每一個環節。“十四五”規劃明確提出“推進智慧社區建設，依托社區數字化平臺和線下社區服務機構，建設便民惠民智慧服務圈，提供線上線下融合的社區生活服務、社區治理及公共服務、智能小區等服務”。數字技術將在未來的社區治理中發揮更大的作用，釋放更多的數字紅利。

社區花園為該社區提供了一個平臺，居民基于共同的興趣愛好而聚集在一起，在外部賦能和內部自發的雙重條件驅動下，形成了社區花園營造的共同體，將原本的“陌生人的社區”變成“熟人社區”。在這一過程中，老年人、青年人、兒童這些不同代際的人都愿意參與進來，這些居民不再躲在社交平臺觀望社區的治理，做社區治理的搭便車者，而是親自通過線上和線下的渠道參與進來。尤其是對于青年人來說，對數字技術的掌握更加純熟，這些人通常不像老年人和兒童一樣熱衷于參與社區事務，而是習慣于通過線上方式關注社區事務，在營造社區花園的過程中，通過親子活動的方式調動了這批人積極參與進來。D 街道居民持續參與社區事務，起源于興趣愛好，并且黨建引領、政府支持、社會資源支持都發揮了重要作用，在內外部的努力下共同激活了居民參與積極性，居民在參與社區營造的過程中找到了社區認同感和歸屬感、自身的價值感。歸屬感、認同感和價值感為居民參與社區營造甚至是整個社區的治理提供了持續性動力，這種動力是沉默觀望不能帶來的。

四、結論與討論

對公民參與社區治理的困境及其消解進行研究，對我國新時期社區治理現代化及構建內生型的公民參與具有重要意義。本文以上海市D 街道社區花園營造為例研究了社區治理轉型過程中的居民參與問題。研究發現，社區花園是調動居民參與社區治理的一個重要切入點，是實現居民自治的重要過渡性手段，對于調動平時對社區治理持觀望態度的群體的積極性具有重要作用。從現實結果來看，平時對社區事務持觀望者態度的人在參與社區花園營造之后向積極參與者隊伍邁出了實質性一步。在數字時代，既不同于積極者也不同于冷漠者，對社區事務持觀望態度的人占有相當大一部分比例，而且調動這部分人參與社區治理的難度低于完全冷漠者，所以調動沉默觀望者的參與積極性對于推進社區治理轉型具有重要意義。

具體來說，筆者對于破解目前社區治理困境、充分調動觀望群體參與的思路是從社區花園營造等微更新事務入手，充分發揮黨建引領、政府引導、社會資源支持、數字技術賦能等關鍵要素的作用，為“觀望者”參與提供機會。密切聯系“觀望者”，以興趣為起點、以家庭為撬點，帶動其參與，并且挖掘內部自主性。只有當這部分參與進來才會找到認同感、歸屬感、價值觀，才能具有持續參與社區事務的主動性和積極性，樂于參與、樂于發聲、而不是沉默觀望、不是主動邊緣化。

此外，即使在數字時代，基層治理的落腳點也要放在“人”本身，以人為本。技術賦能社區治理的前提是符合居民的利益訴求，為居民參與社區治理提供便利，而不能就技術論技術，忽視居民本身，造成“數字縛能”的治理亂象。D 街道的案例也充分說明只有關注居民自身的訴求，調動居民自身的參與積極性才能真正使得社區治理具有“社會”屬性，而技術在其中發揮的應該是輔助作用。現階段的一些數字化治理還停留在“被數字化”階段，主要依賴技術、制度與資本等外部力量的推進，忽視了社區居民的主體性和主動性，造成了技術反構社會的悖論。未來的基層治理數字化轉型需要警惕這一問題，理清技術賦能、制度革新與社會參與之間的關系，推進社區治理的“社會賦能”，在社區治理轉型過程中實現真正的“智治”與“善治”融合互通。