洛陽市孟津區“3343”宅基地改革機制探究

河南省農業農村廳宅基地管理處 林森

洛陽市孟津區農業農村局 高許花 張鑫

洛陽市孟津區地處河南省中西部，面積838.7 km2，總人口55 萬，共有農村宅基地11.56 萬宗。自入選全國新一輪宅基地制度改革試點以來，孟津區聚焦各項重點工作，將宅基地制度改革與“三清兩建”（清資產、清村霸、清矛盾，建強農村經濟合作組織、建強村民自治組織）、農村集體產權制度改革等協同推進，探索形成具有孟津特色的宅基地改革“3343”模式，即抓實“三個關鍵”、建立“三個體系”、探索“四種模式”、打通“三個路徑”，為推動鄉村全面振興注入了新活力。

一、抓實“三個關鍵”，夯實改革根基

（一）強化頂層設計

孟津區成立由區委書記、區長任雙組長的宅基地制度改革工作領導小組，圍繞確權、賦權、活權等重點，制定宅基地審批、監管、有償使用、流轉、退出等方面規范性文件8 個，形成了完善的宅基地改革“1+8+X”制度體系。

（二）打牢四項基礎

孟津區開展摸底調查共完成全區城市規劃區外223個村（社區）11.56 萬宗宅基地基礎信息調查，全面查清宅基地底數，形成了完備詳盡的宅基地數據庫；推進確權頒證，全域推進房地一體確權登記，對符合發證條件的全部確權頒證，發證率達100%；科學編制規劃，結合村規布局，實現應編盡編，增強了規劃執行力，做到一張藍圖繪到底；妥善處置歷史遺留問題，制定《孟津區農村宅基地歷史遺留問題處置暫行辦法》，妥善化解多占宅基地、違章建房等歷史遺留問題。

（三）突出農民主體

孟津區通過等各種形式進行輿論宣傳，明確集體經濟組織是宅基地所有權主體，強調“宅基地不是祖產而是集體的”觀念，增強村民對集體土地所有權的認識。全區累計舉辦改革政策培訓138 期，培養宅基地改革明白人8000 多人；創新設立積分兌換超市，將宅基地改革事項列為“道德紅黑榜”“星級文明戶”重要內容，有力解放了群眾思想、描繪了群眾愿景、凝聚了改革共識。

二、建立“三個體系”，保障戶有所居

（一）精準資格權認定

孟津區始終堅持把集體經濟組織成員身份作為宅基地資格權認定的基礎，堅持共性問題依法依規依政策落實，個性問題通過村民自治、民主協商解決，切實維護群眾利益。目前，全區共認定宅基地資格權戶10.69 萬戶共38.16 萬人。對新生兒、未成年子女簡化認定程序，僅需提供有效憑證后報村集體經濟組織，共享戶內資格權。探索婦女婚前婚后戶內成員資格穩定管理機制，遵循“集體經濟組織成員身份不變、宅基地資格權不變、使用權不失”的原則，對離婚后確不具備居住條件的婦女，經村集體經濟組織“4+2”工作法研究通過后，確定為宅基地資格權保障戶，杜絕婦女“兩頭空、兩頭占”。探索宅基地移民政策宅基地資格權保障機制，對因小浪底庫區移民政策到其他集體經濟組織且已形成長期權利和義務的農戶，經村集體經濟組織 “4+2”工作法研究后，可確定為宅基地保障戶。

（二）定期調整機制

集體經濟組織聯動“一戶三權”（本集體經濟組織內成員按戶取得土地承包經營權、股東資格權、宅基地資格權匹配管理），全區建立戶內宅基地資格權人與集體經濟組織成員同口徑管理、同周期調整機制，定期組織開展成員自然增減和關系變更、分戶、銷戶等工作，逐步化解宅基地資格權與成員相關權益管理口徑不一致問題。對因婚姻及戶口遷入人員身份資格進行嚴格審查界定，嚴格按照戶內經濟組織成員關系屬性立戶、分戶規定享受宅基地建房、不動產登記、利益分配等權益。

（三）多元化保障居住

洛陽市孟津區探索“流、聚、留”戶有所居多元化保障模式。

1.內部流轉模式。針對符合“一戶一宅”但無住房的農戶，鼓勵本集體經濟組織通過內部流轉、存量分配、騰退指標優先保障等多種方式予以解決。

2.“集中安置”模式。衛坡村拆除居住分散的舊宅院，把居民統一集中安置到聯排的居民小院。村集體利用結余的6 hm2土地，發展產業、建設黨群服務中心、村史館和文化廣場，有效實現了土地集約節約利用。

3.“保留資格權退出”模式。對居家進城就業購房的農戶，允許階段性放棄宅基地使用權、保留資格權，由村集體將房屋進行拆除或利用，如農戶有建房需求，可申請重批宅基地。

三、探索“四種模式”，提升用地效能

（一）“老宅騰退+新批用地”模式

將宅基地改革與“三清兩建”相結合，全區共累計清收集體建設用地318 hm2，騰退閑置宅基地和農房21.33 hm2。同時全面落實集體所有權，將清收的建設用地明確到村集體名下，由村集體決策宅基地分配、使用、監管、收益分配等事項，根據人口變化和實際，合理安排新增宅基地用地。

（二）“多元合作+農旅融合”模式

孟津區依托“中華文明河洛源”“萬里黃河孟津藍”等資源優勢，挖掘河洛文化、講好黃河故事，通過“村集體+企業”“村集體+企業+農戶”等方式，將“宅基地改革”收回的閑置資源投向“農旅+”，帶動群眾致富、集體增收，成功打造三彩小鎮研學、黃河民宿等8 個特色農旅項目，年收益2.5 億元。

（三）“農房盤活+產業發展”模式

孟津區依托當地區位優勢和自然特色，以特色果蔬、兩牛養殖等產業為基礎，整合資源發展加工倉儲、電子商務、餐飲民宿等新興產業。如南石山村依托唐三彩工藝復活地的先天優勢，以改革促產業，以產業促發展，全村文創企業72 家，從業人員2000 多人，綜合收入突破5 個億，獲評“全國鄉村特色產業億元村”。

（四）“綜合利用+環境提升”模式

孟津區統籌利用閑置宅基地和閑置農房建成“四園”、黨群文體廣場、日間托老中心等1300 個，優化了村莊環境、豐富了群眾生活。如馬嶺村收回24 宗閑置宅基地，建成鄉愁館、公園、鄉村書屋、幸福院等，村容村貌不斷美化，村民幸福感持續提升。

四、打通“三個路徑”，重塑管理秩序

（一）規范審批流程

孟津區各鎮（街道）均已成立宅基地聯審聯批窗口，建立“農民申請、村級審核、鎮級審批、區級監管”的審批流程。開發農村宅基地信息管理系統，實現宅基地信息一張圖、審批一條鏈、監管一張網全流程數字化管理。大力推行網上辦、掌上辦，群眾足不出戶就可在APP 上提交宅基地申請。

（二）保障新增用地

孟津區嚴格落實自然資源部、農業農村部《關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》，規劃新增宅基地指標不低于全年新增建設用地的5%，專項用于符合“一戶一宅”和國土空間規劃要求的農村村民住宅建設，年度內實報實銷，指標保障不足的，在下一年度優先安排。2023 年，孟津區為保障因項目占地新增用地指標審批宅基地100 多宗。

（三）加強執法監管

孟津區建立區、鎮（街道）、村（社區）三級宅基地執法監管體系，將宅基地執法權限下放至鎮（街道），嚴格落實管理人員“四到場”（宅基地申請審查到場、開工前丈量批放到場、建房巡查到場和建成后核查驗收到場），做到全程監管。將“藍天衛士”系統接入宅基地管理平臺，同步加強線上監管，做到違建早發現、早制止。宅基地改革以來，全區未發生亂占耕地建設住宅現象。

五、改革成效與創新方向

（一）改革成效

1.人居環境日益優美。孟津區以“三村”創建為引領，深入推進“宅改+”，完成農村道路“白改黑”370 km、城鄉公共服務一體化項目100 多個，垃圾治理、供排水一體化實現全覆蓋，形成了“村村有特色、一村一景觀”的生動格局。

2.集體經濟持續壯大。孟津區將宅基地改革試點與“三變”改革（資源變資產、資金變股金、農民變股東）、集體經營性建設用地入市等十余項改革協同推進，放大改革聯動效應，激活農村自然資源、存量資產和人力資本，使村集體、農民、經營主體“三位一體”“聯產聯業”“聯股聯心”，促進農業產業增效、農民生活增收、農村生態增值。全區累計騰退集體建設用地266.67 hm2，所有村集體經濟收入達到10 萬元，33 個行政村（社區）突破100 萬元，2023 年村集體經濟增收較宅基地改革前增加2.5 億元。

3.基層治理更加有效。孟津區推行“黨支部+理事會”宅基地管理模式，通過“一村一會”“一事一議”等方式，有效解決宅基地審批騰退、有償使用、鄰里糾紛等“老大難”問題，確保農民講話有人聽、農村建設有人理、農民事務有人管。孟津區榮獲“全國鄉村治理體系建設試點示范區”稱號。

（二）創新方向

1.結合確權頒證，妥善化解歷史遺留問題。針對全區宅基地退出、有償使用征收困難等難題，孟津區結合宅基地確權頒證，全面推進宅基地歷史遺留問題處理工作。具體可分類處置：對于未經審批但在宅基地資格權面積內、且符合村莊建設規劃的，允許補辦審批手續并確權頒證；對于超標占用宅基地的，按照《孟津區農村宅基地有償使用、流轉和退出管理辦法》相關規定，允許通過一次性繳納5 年有償使用費后予以確權頒證。

2.盤活閑置資源，拓展宅基地使用權能。孟津區堅持統籌規劃，因地制宜，充分發掘區域特色，以特色果蔬、兩牛養殖、黃河民宿、農旅融合等主導產業為基礎，把閑置宅基地及農房應用于加工倉儲、電子商務、餐飲民宿等新興產業，因地制宜創新探索農村集體經濟發展路徑，吸引扶持一批好項目、好企業入駐鄉村，為宅基地“賦權活能”。

3.堅持政策集成，放大改革聯動效應。孟津區堅持將宅基地改革試點與產權制度改革、鄉村治理、集體經營性建設用地入市等十余項改革融合推進，充分發揮改革措施的聯動效應。結合產權制度改革，探索農村宅基地財產權抵押、入股、委托經營、權益置換的實現機制，合理打開宅基地資源、資產、資本轉化的更多通道，通過充分競爭實現宅基地市場價值。結合全國鄉村治理體系建設，厘清宅基地權屬關系，切實保障好集體經濟組織成員在公平享有宅基地、保障住房等方面的基本權益，減少因宅基地權屬不清而引發的群眾糾紛，使農村地區鄉風更文明、生活更幸福。結合集體經營性建設用地入市試點，孟津區將零星、閑散宅基地轉為集體經營性建設用地，并調整到城市郊區、園區等具有較大需求區域，最大程度釋放土地要素市場價值。