全國(guó)人大常委會(huì)的區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)析論

●孟 磊

區(qū)域協(xié)同立法“是貫徹憲法的改革產(chǎn)物”，〔1〕溫澤彬：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法規(guī)制》，載《法學(xué)》2023 年第8 期，第30 頁(yè)。是由區(qū)域發(fā)展差序化所決定并為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需要的法律供給機(jī)制。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索之后，區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法治保障，并逐步形成了以區(qū)域協(xié)同立法主體之間達(dá)成的聯(lián)合立法協(xié)議和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)意見為內(nèi)核的規(guī)制機(jī)制。為進(jìn)一步規(guī)范區(qū)域協(xié)同立法，2022 年修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下文簡(jiǎn)稱《地方組織法》）和2023 年修訂的《立法法》增加了省、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)有權(quán)進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)同立法的專門條款。由此，形成了以立法為主導(dǎo)，以聯(lián)合立法協(xié)議和上級(jí)指導(dǎo)意見為輔助的區(qū)域協(xié)同立法三重規(guī)制機(jī)制。如果說(shuō)，《地方組織法》和《立法法》中的區(qū)域協(xié)同立法專門條款為區(qū)域協(xié)同立法奠定了合法性基礎(chǔ)，那么區(qū)域立法合作協(xié)議作為規(guī)范協(xié)同立法活動(dòng)的重要“軟法”資源，可以在協(xié)同立法主體之間構(gòu)筑相互聯(lián)系的基本規(guī)范和形成具有區(qū)域共識(shí)的秩序規(guī)則；而上級(jí)立法機(jī)關(guān)特別是全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)意見則為區(qū)域協(xié)同立法提供了方向性指引，在實(shí)踐中發(fā)揮著十分重要的作用。

全國(guó)人大常委會(huì)作為推進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要立法樞紐，其對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)實(shí)例，隨著區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐探索的深入推進(jìn)而日漸增多。針對(duì)赤水河流域協(xié)同立法，全國(guó)人大常委會(huì)原委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書先后兩次就赤水河立法作出批示；為協(xié)調(diào)立法進(jìn)程，全國(guó)人大常委會(huì)專門組織召開了兩次協(xié)同立法推進(jìn)會(huì)議和四次專題視頻工作會(huì)議；全國(guó)人大常委會(huì)還指導(dǎo)推動(dòng)云、貴、川三省人大常委會(huì)建立協(xié)同立法秘書長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，并對(duì)共同立法中的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題給予了指導(dǎo)和答復(fù)。〔2〕參見施林、王萍：《護(hù)涓涓細(xì)流 守一江碧水——流域保護(hù)的地方人大法治實(shí)踐》，載《中國(guó)人大》2022 年第12 期，第51 頁(yè)。在河北省開展白洋淀保護(hù)立法中，全國(guó)人大常委會(huì)組織召開了雄安新區(qū)與白洋淀水資源保護(hù)利用法治保障座談會(huì)，全國(guó)人大環(huán)資委、財(cái)經(jīng)委及全國(guó)人大常委會(huì)法工委等都對(duì)《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)條例》的制定提出了具體的指導(dǎo)意見。滬蘇浙三省市在推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)協(xié)同立法中，不僅與全國(guó)人大法工委聯(lián)合進(jìn)行了多次研討交流，而且依據(jù)《立法法》第69 條關(guān)于“法律詢問(wèn)”的規(guī)定，就示范區(qū)的具體法治保障問(wèn)題向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出正式法律詢問(wèn)，并根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的答復(fù)意見形成了最終的區(qū)域協(xié)同立法文本。

“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)，是法律監(jiān)督關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；有些方面有指導(dǎo)作用，有些方面是工作聯(lián)系。”〔3〕彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989 年版，第235 頁(yè)。以此言之，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)活動(dòng)應(yīng)歸入全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系。當(dāng)前上下級(jí)人大常委會(huì)之間就如何進(jìn)行業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)已積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)、制度與慣例，〔4〕如“進(jìn)行人大工作方面的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)工作請(qǐng)示”“上級(jí)人大常委會(huì)或工作部門對(duì)下級(jí)人大工作者進(jìn)行培訓(xùn)”“上級(jí)人大常委會(huì)向下級(jí)人大常委會(huì)印發(fā)具有工作指導(dǎo)性的文件”“上一級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)機(jī)關(guān)報(bào)刊、內(nèi)部材料等指導(dǎo)和聯(lián)系下級(jí)人大常委會(huì)”“上級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人和組成人員對(duì)下級(jí)人大的視察、調(diào)研”等。參見明連成、謝蒲定：《上下級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督、聯(lián)系與指導(dǎo)關(guān)系研究》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2016-06/03/content_1991044.htm，2023 年12 月6 日訪問(wèn)。為全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法提供了重要的實(shí)踐路徑支持。但除《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》明確提出“加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)”外，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)并無(wú)直接明文的法律規(guī)定，其作用機(jī)理如何——全國(guó)人大與地方各級(jí)人大不具有隸屬關(guān)系，全國(guó)人大常委會(huì)的立法指導(dǎo)意見是如何貫徹落地的？基于實(shí)踐的需要，在人大制度框架內(nèi)能否衍生出立法指導(dǎo)制度？諸如此類問(wèn)題，亟須在理論上做出回答。鑒于此，本文嘗試從分析全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的制度價(jià)值出發(fā)，闡明立法指導(dǎo)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，進(jìn)而探討立法指導(dǎo)制度建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理與具體路徑，以期對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐有所助益。

一、全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)

區(qū)域協(xié)同立法的基本宗旨在于推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。空間正義是支撐區(qū)域協(xié)同發(fā)展的正當(dāng)性基礎(chǔ)。但在其規(guī)范意義上，區(qū)域規(guī)則并不足以支撐空間正義。毋寧，唯有在區(qū)域規(guī)則與宏觀規(guī)范達(dá)成差序聯(lián)動(dòng)的條件下，方可真正實(shí)現(xiàn)空間正義——2018 年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出“建立健全區(qū)域政策與其他宏觀調(diào)控政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，其要義即在于區(qū)域發(fā)展中的具體方案與國(guó)家發(fā)展頂層設(shè)計(jì)之間的差序聯(lián)動(dòng)，其實(shí)質(zhì)即區(qū)域立法與國(guó)家憲法法律之間的差序聯(lián)動(dòng)。正是在這個(gè)意義上，以“保障憲法實(shí)施”“維護(hù)法制統(tǒng)一”為基本職能的全國(guó)人大常委會(huì)介入?yún)^(qū)域協(xié)同立法，為區(qū)域協(xié)同立法提供指導(dǎo)意見，具有內(nèi)在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）堅(jiān)持中央統(tǒng)籌原則，優(yōu)化區(qū)域利益的協(xié)調(diào)保障

全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法，是在區(qū)域事務(wù)治理過(guò)程中堅(jiān)持中央統(tǒng)籌原則，并進(jìn)而優(yōu)化強(qiáng)化中央對(duì)區(qū)域利益協(xié)調(diào)保障的重要表現(xiàn)形式。中央統(tǒng)籌作為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，為2018年《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》所正式確立，“意味著中央可以積極謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在區(qū)域治理中可以進(jìn)行積極調(diào)控，是憲法上民主集中制原則的集中體現(xiàn)”。〔5〕葉必豐：《區(qū)域治理的“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”原則》，載《行政法學(xué)研究》2023 年第2 期，第9 頁(yè)。與地方事務(wù)有所不同的是，區(qū)域事務(wù)所影響的對(duì)象為跨越兩個(gè)及以上同級(jí)行政區(qū)劃的居民，既往面對(duì)行政區(qū)自身利益與區(qū)域利益的沖突，在無(wú)外部力量介入特別是中央權(quán)力干預(yù)的情況下，通常難以排除為保全行政區(qū)自身利益而損害區(qū)域整體利益情形，更為嚴(yán)重的情況則可能是將這種保護(hù)主義通過(guò)地方立法形式予以固化。黨的二十大報(bào)告將“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要著力點(diǎn)。為加強(qiáng)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障，全國(guó)人大常委會(huì)作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，不僅需要圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)事項(xiàng)積極履行中央立法職責(zé)，不斷增強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性和全面性，而且也應(yīng)承擔(dān)針對(duì)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)地方立法活動(dòng)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)同立法進(jìn)度安排，幫助調(diào)和各方利益分歧，指導(dǎo)協(xié)同立法中疑難問(wèn)題的解決；在極其特殊的情況下，甚至可以“對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，以中央權(quán)威推動(dòng)特定區(qū)域或事項(xiàng)的區(qū)域協(xié)同立法”。〔6〕溫澤彬：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法規(guī)制》，載《法學(xué)》2023 年第8 期，第31 頁(yè)。

審視云貴川三省關(guān)于赤水河流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)歷程，可以看出中央統(tǒng)籌作用的充分發(fā)揮，構(gòu)成了三方合作保護(hù)機(jī)制建立和發(fā)展過(guò)程中不可或缺的重要推動(dòng)力量。自然環(huán)境的區(qū)域差異，在一定意義上導(dǎo)致赤水河上、中、下游三省出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不均衡，進(jìn)而引發(fā)在流域治理利益導(dǎo)向和目標(biāo)方面的不同步。而當(dāng)前赤水河流域協(xié)同治理之所以能夠取得良好成效，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》等中央政策的“高位推動(dòng)”發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，形成了以中央統(tǒng)籌為主導(dǎo)的流域治理格局。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)赤水河流域協(xié)同立法的全過(guò)程指導(dǎo)本身即構(gòu)成“縱向中央統(tǒng)籌”的重要部分，成為赤水河流域立法的關(guān)鍵外部保障，通過(guò)“統(tǒng)籌各行政區(qū)域立法機(jī)關(guān)的立法動(dòng)機(jī)，為共同立法提供立法的總體目標(biāo)，從而使跨區(qū)域流域共同立法成為可能”，〔7〕喻少如：《流域治理保護(hù)視角下的共同立法——云貴川共同立法保護(hù)赤水河的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2022年7 月22 日，第6 版。為赤水河流域協(xié)同立法提供了重要的路徑指引與推進(jìn)動(dòng)力。

（二）維護(hù)法制統(tǒng)一原則，確保地方立法的“不抵觸”

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的應(yīng)有之義。在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，全國(guó)只有一部憲法和一種法律體系，中央在立法權(quán)力分配中居于主導(dǎo)地位，地方立法活動(dòng)必須服從憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，主動(dòng)維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。然而，受地方立法主體的立法能力、技術(shù)和水平等因素限制，地方立法中難免會(huì)出現(xiàn)與上位法相抵觸的情形。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)除通過(guò)備案審查機(jī)制對(duì)其依法加以改變或撤銷外，加強(qiáng)對(duì)地方立法的過(guò)程指導(dǎo)，確保在地方立法完成前及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正其中與上位法相抵觸的內(nèi)容，也應(yīng)成為全國(guó)人大常委會(huì)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要方式。例如，針對(duì)地方人大常委會(huì)就法律制定或?qū)嵤┻^(guò)程中的重點(diǎn)、疑難問(wèn)題所提出的詢問(wèn)，《立法法》第69 條授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行指導(dǎo)答復(fù)；其中，2018 年某省人大常委會(huì)法工委詢問(wèn)設(shè)區(qū)的市能否針對(duì)見義勇為行為進(jìn)行立法，2022 年某省人大常委會(huì)法工委詢問(wèn)未成年人監(jiān)護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個(gè)人破產(chǎn)制度是否屬于地方性法規(guī)的立法權(quán)限范圍等，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)此都給予了專門答復(fù)。〔8〕上述所列舉的各項(xiàng)法律詢問(wèn)答復(fù)，參見《詢問(wèn)答復(fù)》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c2597/c5854/c5948/，2023年12 月6 日訪問(wèn)。

全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法則是在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)地方立法機(jī)關(guān)積極采取以合作立法的形式解決跨區(qū)域難題，指引地方立法主體注意到并解決協(xié)同立法文本與程序等方面可能存在的與法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的風(fēng)險(xiǎn)。首先，基于對(duì)區(qū)域事務(wù)的治理權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)可以選擇通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一立法來(lái)為區(qū)域事務(wù)治理提供基本法治框架，在此情形下，區(qū)域協(xié)同立法更多表現(xiàn)出“實(shí)施性立法”特征，通過(guò)結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況以補(bǔ)充或細(xì)化規(guī)定增強(qiáng)中央立法的執(zhí)行性與可操作性；如赤水河流域立法在某種意義就屬于“實(shí)施性立法”類型，赤水河作為長(zhǎng)江上游支流，遵循《長(zhǎng)江保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定自無(wú)疑義，但考慮到赤水河流域保護(hù)的特殊性，云、貴、川三省在《長(zhǎng)江保護(hù)法》框架下進(jìn)行了有針對(duì)性的特別立法，其出發(fā)點(diǎn)“并不是構(gòu)建新的法治秩序，而是將國(guó)家的法治秩序和法治舉措在本行政區(qū)內(nèi)予以更好地推進(jìn)與落實(shí)”。〔9〕駱天緯：《區(qū)域法治發(fā)展的理論邏輯》，法律出版社2017 年版，第53 頁(yè)。其次，在區(qū)域協(xié)同立法過(guò)程中，或者是基于政治晉升錦標(biāo)賽的政績(jī)強(qiáng)激勵(lì)，或者是由于區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范缺失或經(jīng)驗(yàn)缺乏等因素，可能會(huì)在個(gè)別或局部范圍內(nèi)出現(xiàn)破壞國(guó)家法律統(tǒng)一規(guī)定的情形，借助全國(guó)人大常委會(huì)自上而下的合法性監(jiān)督方式，加強(qiáng)立法指導(dǎo)，能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)“立法體制的統(tǒng)一并保障區(qū)域立法尊重中央立法的權(quán)威”。〔10〕王軒：《博弈與合作：區(qū)域共治之路》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2022 年版，第72 頁(yè)。此外，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，在特殊情況下還能發(fā)揮出為區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)提供立法授權(quán)的功能，如有學(xué)者指出，在滬蘇浙就長(zhǎng)三角示范區(qū)進(jìn)行協(xié)同立法過(guò)程中，三省人大常委會(huì)依據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，“采用‘法律詢問(wèn)答復(fù)’的方式，取得全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)后再開展地方立法協(xié)同工作。”參見汪彬彬：《長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)同研究》，載《人大研究》2021 年第3 期，第25 頁(yè)。

（三）貫徹科學(xué)立法原則，提高區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量

全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法，是貫徹科學(xué)立法原則、確保區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量的必然要求。推進(jìn)科學(xué)立法原則構(gòu)成我國(guó)新時(shí)期立法工作的重中之重，要求法律規(guī)范的立、改、廢、釋工作應(yīng)以契合其所規(guī)制對(duì)象的本質(zhì)特性和客觀發(fā)展規(guī)律為根本遵循，強(qiáng)調(diào)立法必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，所側(cè)重的是立法質(zhì)量的實(shí)質(zhì)提升而非立法數(shù)量的簡(jiǎn)單增加。由于我國(guó)一直欠缺關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法系統(tǒng)、完整的法律規(guī)定，在很大程度上制約了地方政府的協(xié)同立法實(shí)踐，進(jìn)而阻礙了區(qū)域協(xié)同立法機(jī)關(guān)和立法者區(qū)域協(xié)同立法需求識(shí)別、協(xié)同立法決策、協(xié)同立法協(xié)調(diào)和協(xié)同立法起草等能力的養(yǎng)成，致使難以完成區(qū)域協(xié)同立法工作或相關(guān)協(xié)同立法缺乏法律實(shí)效，終而會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程的全面推進(jìn)形成窒礙。與之相對(duì)，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，具有更為科學(xué)化、民主化、完備化的立法程序，相對(duì)而言具備更高的立法能力和技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法法律的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)的理解更權(quán)威，在地方人大保證憲法法律的貫徹執(zhí)行過(guò)程中，它能給予最權(quán)威的指導(dǎo)，有助于地方各級(jí)人大更準(zhǔn)確、更有效地遵守和執(zhí)行憲法法律”。〔11〕明連成、謝蒲定：《上下級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督、聯(lián)系與指導(dǎo)關(guān)系研究》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2016-06/03/content_1991044.htm，2023 年12 月8 日訪問(wèn)。因此，經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，有助于解決區(qū)域協(xié)同立法所面臨的難題與困境，提高協(xié)同立法的質(zhì)量，提升協(xié)同立法的權(quán)威性，成為區(qū)域協(xié)同立法科學(xué)性的重要保障。

全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)協(xié)同立法在推進(jìn)協(xié)同立法科學(xué)性方面的價(jià)值日漸獲得各方的充分肯認(rèn)。全國(guó)人大常委會(huì)專題調(diào)研組在關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的專題調(diào)研報(bào)告中，建議全國(guó)人大各專門委員會(huì)“加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、跨界流域立法的指導(dǎo)和支持”。〔12〕《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專題調(diào)研組關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議〉落實(shí)情況的調(diào)研報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202012/t20201223_309362.html，2023 年12 月6 日訪問(wèn)。在2020 年舉行的第26 次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，重慶市和山東省的人大常委會(huì)副主任均提出，鑒于各方缺乏開展協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)，以及在推進(jìn)協(xié)同立法工作中可能遭遇到各種困難，希望全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，必要時(shí)可出臺(tái)工作文件。〔13〕參見《用法治力量助力區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/2020-11/24/content_1301832312.htm，2023 年9 月16 日訪問(wèn)。有學(xué)者總結(jié)道，對(duì)于京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理而言，其寶貴經(jīng)驗(yàn)之一就在于積極爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)支持，〔14〕參見孟慶瑜等：《京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策法律問(wèn)題研究》，人民出版社2019 年版，第237 頁(yè)。每屆京津冀協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議都邀請(qǐng)到了全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)到會(huì)指導(dǎo)。此外，隨著以設(shè)區(qū)的市為主體的協(xié)同立法項(xiàng)目逐漸增多，省級(jí)人大常委會(huì)也開始有意識(shí)地強(qiáng)化對(duì)設(shè)區(qū)的市之間協(xié)同立法的指導(dǎo)，較具代表性的有湖北省人大常委會(huì)指導(dǎo)武漢城市圈協(xié)同立法、江西省人大常委會(huì)指導(dǎo)武功山協(xié)同立法、黑龍江省人大常委會(huì)指導(dǎo)嘟嚕河濕地保護(hù)協(xié)同立法。

二、全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的制度機(jī)理

隨著法治作為現(xiàn)代國(guó)家治理基本方式獲得普遍認(rèn)可與支持，國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)行要想獲得人民的“普遍服從”，必須“致力于將事實(shí)的權(quán)力關(guān)系之組成部分轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)獲得性法權(quán)的空間”。〔15〕［德］奧托·基希海默：《合法律性與合法性》，王鳳才、孫一洲譯，載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2017 年第2 期，第53 頁(yè)。當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)還存在著指導(dǎo)的對(duì)象和內(nèi)容有待完善、指導(dǎo)的具體效力尚不明確、指導(dǎo)的程序規(guī)范尚待健全等問(wèn)題。鑒于此，為有效因應(yīng)不斷增多的區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)需求，提高區(qū)域協(xié)同立法的成效，進(jìn)而為實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供更加有力的保障，有必要加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的制度建設(shè)，推動(dòng)形成一種可推廣、能復(fù)制的立法指導(dǎo)模式。通過(guò)對(duì)比分析設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導(dǎo)以尋求經(jīng)驗(yàn)借鑒，并將“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”原則作為制度架構(gòu)的基本理念，進(jìn)而確立指引具體制度構(gòu)造的內(nèi)在機(jī)理。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事先審查制度，強(qiáng)調(diào)在法規(guī)生效或?qū)嵤┲埃仨氂墒〖?jí)人大常委會(huì)先行對(duì)其予以審查，再行作出是否批準(zhǔn)生效的決定，審查因而構(gòu)成設(shè)區(qū)的市法規(guī)得以最終生效的必經(jīng)環(huán)節(jié)。確立針對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度，主要是考慮到設(shè)區(qū)的市自身立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力的不足，提前介入指導(dǎo)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決設(shè)區(qū)的市立法中可能存在的問(wèn)題，“通過(guò)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和工作上的聯(lián)系，對(duì)其承擔(dān)確保立法質(zhì)量逐步提高的政治責(zé)任”。〔16〕侯學(xué)勇：《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度的憲法回歸》，載《政法論叢》2020 年第6 期，第68 頁(yè)。通過(guò)法規(guī)事先審查，不僅能夠及時(shí)預(yù)防由于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍擴(kuò)張所可能導(dǎo)致的破壞國(guó)家法制統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)，而且可以有效減少因地方立法經(jīng)驗(yàn)和能力受限所可能引發(fā)的立法為地方利益“所俘獲”、立法權(quán)行使違反法定程序、地方立法特色不明顯及創(chuàng)制性不足等弊病，在此意義上，與其說(shuō)法規(guī)事先審查是對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法的限制，毋寧說(shuō)是指導(dǎo)與提升。

區(qū)域行政指導(dǎo)是我國(guó)行政指導(dǎo)制度的重要部分，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的區(qū)域合作進(jìn)程，依據(jù)法定職權(quán)和程序，通過(guò)制定非強(qiáng)制性的政策、綱要、計(jì)劃等規(guī)范性文件或給出具體示范、建議、提倡等方式，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出或不作出某種行政行為予以指導(dǎo)或產(chǎn)生影響。與區(qū)域合作協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域合作組織等區(qū)域合作機(jī)制相比，區(qū)域行政指導(dǎo)兼具權(quán)威性與靈活性，其出現(xiàn)與國(guó)家實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，作為科層制下常規(guī)治理策略的輔助或補(bǔ)充手段，區(qū)域行政指導(dǎo)依憑其內(nèi)在形式的多元性和適用領(lǐng)域的廣泛性，有助于克服傳統(tǒng)科層制管理體制對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求回應(yīng)的僵化和滯后，加快區(qū)域公共政策的有效協(xié)調(diào)，推動(dòng)區(qū)域范圍內(nèi)市場(chǎng)要素的有機(jī)整合。

綜觀設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導(dǎo)制度，能為全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)提供如下啟發(fā)：其一，介入指導(dǎo)的必要性，無(wú)論是設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事先審查還是區(qū)域行政指導(dǎo)，在某種意義上都可以被視為是既有制度設(shè)計(jì)之外的非正式制度安排，可以較好解決制度發(fā)展的階段性或特殊性問(wèn)題，從而彌補(bǔ)正式制度的不足；如有學(xué)者研究指出，區(qū)域行政指導(dǎo)在推動(dòng)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮出了“定位引航”的優(yōu)勢(shì)。〔17〕參見王爽：《論我國(guó)區(qū)域行政指導(dǎo)規(guī)范的法治化——以珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為例》，載《法治社會(huì)》2018 年第6 期，第29-30 頁(yè)。其二，功能定位的輔助性，提前介入設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查是省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的衍生，其制度定位既不是要取代審查批準(zhǔn)機(jī)制，也并非要主導(dǎo)設(shè)區(qū)的市的立法過(guò)程，而是服務(wù)于審查批準(zhǔn)機(jī)制。與之類似，區(qū)域行政指導(dǎo)是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中行政系統(tǒng)內(nèi)部合作關(guān)系的補(bǔ)充，在其之外還有著眾多的立法、行政與司法合作機(jī)制。其三，程序規(guī)范的不完備性，從消極面向來(lái)看，設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導(dǎo)在程序規(guī)范建設(shè)上，都還存在著較大的完善空間，而這也是外界對(duì)這兩項(xiàng)制度的主要詬病所在；而最后這點(diǎn)也提醒在加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的制度建設(shè)過(guò)程中，必須重視程序機(jī)制的完善。

（二）全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)的原則指引

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，需要妥善處理中央指導(dǎo)意見與地方立法自主意志之間的關(guān)系。在加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的制度建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)將堅(jiān)持“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”作為制度建設(shè)的主要原則，從而充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行指導(dǎo)的積極性與地方立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法的主動(dòng)性。

1.“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”原則。《憲法》第3 條第4 款規(guī)定了央地國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”原則；2022 年修訂后的《地方組織法》新增了關(guān)于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下……保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的實(shí)施”的規(guī)定。“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”原則因而構(gòu)成針對(duì)地方立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的基本要求，并成為全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)須遵循的基本原則。首先，堅(jiān)持“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”要求全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)積極開展對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)工作，通過(guò)立法指導(dǎo)的實(shí)施，不僅要盡力幫助地方立法主體解決協(xié)同立法過(guò)程中遇到的疑難法律問(wèn)題，而且能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止協(xié)同立法實(shí)踐中可能存在的破壞國(guó)家法制統(tǒng)一、有悖區(qū)域協(xié)同發(fā)展要義、與地方主義相耦合等風(fēng)險(xiǎn)。〔18〕參見賀海仁：《我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐樣態(tài)及其法理思考》，載《法律適用》2020 年第21 期，第76-78 頁(yè)。其次，鑒于區(qū)域協(xié)同立法法治化建設(shè)尚面臨著規(guī)范供給明顯不足的情勢(shì)，全國(guó)人大常委會(huì)除了加強(qiáng)對(duì)具體協(xié)同立法項(xiàng)目的指導(dǎo)外，還要著眼于宏觀層面完備法律體系的構(gòu)造工作，經(jīng)由加強(qiáng)關(guān)于立法指導(dǎo)的實(shí)體與程序規(guī)范建設(shè)，確保全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)始終在法治軌道上運(yùn)作；此外，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范化制度體系，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的法治保障。

2.“發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”原則。作為地方立法權(quán)行使的一種新形態(tài)與特殊類型，區(qū)域協(xié)同立法的出現(xiàn)與地方立法主體主動(dòng)性、積極性的充分發(fā)揮密不可分，故此應(yīng)保證地方立法主體在區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)中的主導(dǎo)地位，鼓勵(lì)地方立法主體堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出地方立法特色，積極探索實(shí)踐區(qū)域協(xié)同立法的新模式。與之相對(duì)地，全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)對(duì)于地方的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)而言應(yīng)處于輔助地位，須遵循非必要不介入原則，盡可能少地介入?yún)^(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)。全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)過(guò)程中，應(yīng)充分秉持謙抑理念、克制精神與自制立場(chǎng)，指導(dǎo)并不以代替區(qū)域協(xié)同立法主體行使協(xié)同立法權(quán)為旨?xì)w。更應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)，扶持幫助地方立法主體通過(guò)累積更多的區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)提升協(xié)同立法的能力和水平，進(jìn)一步推動(dòng)地方探索形成較為成熟的區(qū)域協(xié)同立法體制機(jī)制，并督促地方立法主體提高以區(qū)域協(xié)同立法方式滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要的能力和水平。

（三）全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)的框架思路

1.把握全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的工作強(qiáng)度。法規(guī)事先審查和區(qū)域行政指導(dǎo)盡管也面臨著效力的不確定性問(wèn)題，但是由于分別存在著審查主體對(duì)法規(guī)的審查批準(zhǔn)權(quán)和上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，審查或指導(dǎo)意見因而具有一種“非強(qiáng)制性的強(qiáng)制力”。然而，考慮到上下級(jí)人大常委會(huì)之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)必須控制在適當(dāng)?shù)膹?qiáng)度范圍內(nèi)，要在“流于表面”的指導(dǎo)與“壓制協(xié)同立法主體決策自主性”的指導(dǎo)這兩種極端之間尋找平衡點(diǎn)。應(yīng)盡量避免徑行以決議決定形式指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法，指導(dǎo)行為“應(yīng)當(dāng)更加注重通過(guò)資源支持、利益協(xié)調(diào)、信任強(qiáng)化、加強(qiáng)監(jiān)督等方式進(jìn)行”，〔19〕程慶棟：《區(qū)域協(xié)同立法層級(jí)關(guān)系困境的疏解》，載《法學(xué)》2022 年第10 期，第43 頁(yè)。不應(yīng)以強(qiáng)制措施或手段，違背地方協(xié)同立法意愿，違法干預(yù)區(qū)域協(xié)同立法整體進(jìn)程和文本內(nèi)容。

2.明確全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)制內(nèi)容。全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)的著力點(diǎn)，主要有指導(dǎo)的對(duì)象、效力與程序等問(wèn)題。就全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)對(duì)象來(lái)說(shuō)，除了協(xié)同立法文本起草外，還應(yīng)包括區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議締結(jié)和協(xié)同立法規(guī)劃計(jì)劃制定等內(nèi)容，從而更加突顯全國(guó)人大常委會(huì)在區(qū)域協(xié)同立法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的效力界定，要堅(jiān)持遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮地方的主動(dòng)性積極性相結(jié)合，區(qū)分對(duì)于特定協(xié)同立法項(xiàng)目的效力和對(duì)于其他區(qū)域協(xié)同立法主體及項(xiàng)目這兩種類型。健全全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的程序規(guī)范，則要在明確指導(dǎo)程序啟動(dòng)條件的前提下，確保全國(guó)人大常委會(huì)、區(qū)域協(xié)同立法主體、其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)主體等主體之間的充分對(duì)話與溝通，增強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法過(guò)程的民主性與公開性。

三、全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的制度完善

鑒于現(xiàn)行法律中并未明文規(guī)定上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)權(quán)，建議在今后《立法法》修改中增加關(guān)于“全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的統(tǒng)一指導(dǎo)”“省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法的指導(dǎo)”的專門規(guī)定，〔20〕參見《完善立法體制機(jī)制 提高立法質(zhì)量和效率——全國(guó)人大常委會(huì)組成人員分組審議立法法修正草案》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202210/fdc93e2bb849427d81841472a28e8e0a.shtml，2023 年9 月22 日訪問(wèn)。為上級(jí)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法提供法律依據(jù)。而在指導(dǎo)規(guī)范尚未出臺(tái)前，全國(guó)人大常委會(huì)必須要準(zhǔn)確把握指導(dǎo)的對(duì)象、內(nèi)容、程序和效力等事宜，避免指導(dǎo)的本質(zhì)從監(jiān)督蛻變?yōu)楦深A(yù)，甚至“異化”為以全國(guó)人大常委會(huì)的意志與權(quán)威徑行替代地方立法主體的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的對(duì)象與內(nèi)容

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)更加聚焦于影響區(qū)域協(xié)同立法推進(jìn)的宏觀、重大、疑難問(wèn)題，以期通過(guò)立法指導(dǎo)為區(qū)域協(xié)同立法提供合法性引領(lǐng)，進(jìn)而推動(dòng)協(xié)同立法進(jìn)程，提高協(xié)同立法效率。區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)既然在廣義上是由締結(jié)協(xié)同立法合作協(xié)議、編制協(xié)同立法規(guī)劃或計(jì)劃、形成協(xié)同立法文本等主要環(huán)節(jié)組成的有機(jī)體，那么全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)應(yīng)圍繞上述主要事項(xiàng)來(lái)展開。

1.區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議在某種意義上可視為區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃或計(jì)劃的總綱。為實(shí)現(xiàn)彰顯立法協(xié)同理念、明確協(xié)同立法模式、安排協(xié)同立法具體進(jìn)程等目的考量，實(shí)踐中越來(lái)越多的地方立法主體選擇在具體區(qū)域協(xié)同立法項(xiàng)目正式啟動(dòng)前簽訂相關(guān)的立法合作協(xié)議，立法合作協(xié)議進(jìn)而成為協(xié)同立法運(yùn)作中的重要軟法規(guī)范。如2021 年廣州和佛山兩市在廣東省人大常委會(huì)的有力指導(dǎo)和大力支持之下，簽署了廣佛協(xié)同立法合作協(xié)議，期望通過(guò)立法資源的全面對(duì)接與有機(jī)整合，共同攜手打造粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)高地，從而拉開了兩地協(xié)同立法工作的序幕，2023 年兩市順利完成關(guān)于城市軌道交通管理的協(xié)同立法。在締結(jié)立法合作協(xié)議之前，省級(jí)協(xié)同立法主體應(yīng)當(dāng)與全國(guó)人大常委會(huì)專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)提前溝通，并就協(xié)議內(nèi)容的合法性與可行性等方面征求其意見，最終締結(jié)的協(xié)同立法合作協(xié)議文本也應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

2.區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和計(jì)劃對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)具有重要的參考和指導(dǎo)價(jià)值，因此在編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)立法規(guī)劃和計(jì)劃的調(diào)研與論證，提升其科學(xué)性程度，既要保證其在應(yīng)然層面的前瞻性與合理性，也要充分考慮其在現(xiàn)實(shí)層面的可行性問(wèn)題。對(duì)于具體協(xié)同立法規(guī)劃或計(jì)劃的編制而言，全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)的側(cè)重點(diǎn)在于其是否違反了中央與地方的立法權(quán)限劃分，審查協(xié)同立法對(duì)象是否屬于區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)范圍，鑒于區(qū)域協(xié)同立法所規(guī)制的對(duì)象為跨區(qū)域事務(wù)，凡屬于中央統(tǒng)一立法事務(wù)或者由各個(gè)地方通過(guò)地方立法就可有效規(guī)制的地方性事務(wù)，則應(yīng)建議不宜啟用區(qū)域協(xié)同立法；對(duì)于存在侵犯中央立法權(quán)限范圍或者并不適合采取協(xié)同立法的情形，應(yīng)該及時(shí)與地方立法主體溝通，如若發(fā)現(xiàn)其中確實(shí)存在跨區(qū)域立法客觀需求的實(shí)際情況，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)構(gòu)，則可以提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)相應(yīng)地方進(jìn)行協(xié)同立法或者啟動(dòng)中央統(tǒng)一立法。

3.區(qū)域協(xié)同立法文本是全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)的重點(diǎn)對(duì)象，在此問(wèn)題上應(yīng)通過(guò)向協(xié)同立法主體詢問(wèn)情況、實(shí)地調(diào)研、征求相關(guān)機(jī)構(gòu)意見、聽取社會(huì)各方面意見等方式，從協(xié)同立法的合憲性、合法性與適當(dāng)性等方面加以指導(dǎo)。在合憲性問(wèn)題上，一方面要審查區(qū)域協(xié)同立法是否構(gòu)成了對(duì)公民權(quán)利的侵犯，另一方面則須檢視區(qū)域協(xié)同立法是否有助于《憲法》序言“科學(xué)發(fā)展觀”“新發(fā)展理念”等目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。〔21〕參見劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第4 期，第63-66 頁(yè)。在合法性指導(dǎo)方面，首先，全國(guó)人大常委會(huì)可以幫助各方協(xié)調(diào)立法中的重大利益分歧，并就主要條款設(shè)計(jì)提出宏觀建議和意見；其次，需要考察協(xié)同立法與上位法的關(guān)系問(wèn)題，既要審視是否存在違反《立法法》第8 條關(guān)于法律保留規(guī)定的情形，又要看立法文本內(nèi)容是否與法律規(guī)定明顯不一致或與法律目的、精神相違背；最后，由于當(dāng)前缺乏關(guān)于協(xié)同立法程序的明文規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)不僅要對(duì)協(xié)同立法中明顯程序違法予以糾正，而且應(yīng)鼓勵(lì)指導(dǎo)地方立法主體在協(xié)同立法程序方面的有效探索實(shí)踐。對(duì)于協(xié)同立法適當(dāng)性問(wèn)題的指導(dǎo)，主要內(nèi)容有：立法目的或精神是否明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗；是否以區(qū)域協(xié)同各方立法主體所管轄區(qū)域范圍為依據(jù)，對(duì)于區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定存在明顯不合理情形；為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的之間是否存在明顯不匹配、不均衡。

（二）全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的效力

法的效力問(wèn)題是法學(xué)理論和法治實(shí)踐中的關(guān)鍵問(wèn)題，不僅要求有權(quán)主體依循正當(dāng)法律程序制定的成文法律具有法律效力，而且要求紙面上的法律能夠在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中發(fā)揮實(shí)際作用，即產(chǎn)生法律實(shí)效。全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法主體是否具有效力，具有何種效力，不僅切實(shí)關(guān)系到該制度構(gòu)建和運(yùn)行的根本價(jià)值，而且影響到區(qū)域協(xié)同立法的推進(jìn)與成效。

1.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)應(yīng)具有個(gè)案效力。理由如下：首先，通過(guò)賦予全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)以特定的個(gè)案效力，特別是當(dāng)區(qū)域協(xié)同立法所涉事務(wù)關(guān)乎中央專屬立法事權(quán)范圍或明顯違反法律程序情形時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)對(duì)于保障憲法法律在地方層面的正確實(shí)施具有重要作用。其次，借鑒關(guān)于法律詢問(wèn)答復(fù)效力的討論與處理，作為《立法法》中明文規(guī)定的一項(xiàng)法律機(jī)制，學(xué)界對(duì)其效力問(wèn)題爭(zhēng)議更多集中在具有何種法律效力而非有無(wú)法律效力。實(shí)踐中，答復(fù)為詢問(wèn)機(jī)關(guān)所認(rèn)可，法律詢問(wèn)答復(fù)即可“在某些行政、司法系統(tǒng)內(nèi)部獲得類似抽象行政行為的普遍約束力并得以執(zhí)行”。〔22〕褚宸舸：《論答復(fù)法律詢問(wèn)的效力——兼論全國(guó)人大常委會(huì)法工委的機(jī)構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014 年第4 期，第92 頁(yè)。最后，全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)的效力更多表現(xiàn)為一種柔性效力，借鑒對(duì)地方人大立法協(xié)商結(jié)果的效力處理思路，〔23〕參見巢永樂(lè)、林彥：《地方人大立法協(xié)商：概念厘定、實(shí)踐難題與發(fā)展進(jìn)路》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2022 年第3 期，第125-126 頁(yè)。將立法指導(dǎo)意見視為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中一種特殊的咨詢性意見，區(qū)域協(xié)同立法各方主體具有是否采納的最終決定權(quán)。〔24〕鑒于上下級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的立法指導(dǎo)意見，特別是那些依下級(jí)人大常委會(huì)請(qǐng)求而提出的審查意見，區(qū)域協(xié)同立法主體如若決定不加采用時(shí)，應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)作出書面不予采納的理由說(shuō)明。當(dāng)然，為了確保全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)不致異化為越位干涉區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)同立法意志與行動(dòng)，具體的指導(dǎo)事項(xiàng)和范圍應(yīng)以區(qū)域協(xié)同立法主體的請(qǐng)求為限，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要圍繞協(xié)同立法的合憲性、合法性與適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)展開，不應(yīng)涉及特定區(qū)域協(xié)同立法的必要性與可行性等事宜。

2.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)不具有普遍約束力。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的指導(dǎo)，具有個(gè)殊性、暫時(shí)性、權(quán)宜性特征，因此更應(yīng)側(cè)重的是調(diào)動(dòng)地方的協(xié)同立法主動(dòng)性和積極性、培育地方立法主體的協(xié)同立法能力，不具備被普遍化適用的內(nèi)在特性。更為重要的是，“指導(dǎo)不同于領(lǐng)導(dǎo)，不是強(qiáng)制命令，沒(méi)有服從關(guān)系，不負(fù)主體責(zé)任”，〔25〕謝維雁、陳丹丹：《省、自治區(qū)人大常委會(huì)“提前介入”設(shè)區(qū)的市地方立法規(guī)制研究》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第3 期，第74 頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)充分尊重協(xié)同立法主體對(duì)于區(qū)域人民意愿的代表性，認(rèn)可地方主體對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的最終決定權(quán)，設(shè)若明確規(guī)定下級(jí)人大常委會(huì)因違反全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)意見而所須承擔(dān)的法律責(zé)任，則將有違上下級(jí)人大常委會(huì)之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系實(shí)質(zhì)。因此可以說(shuō)，除非全國(guó)人大常委會(huì)在指導(dǎo)過(guò)程中，針對(duì)相關(guān)事宜制定立法解釋或立法性決定等具有普遍法律效力的規(guī)范性文件，否則全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)效力僅限于個(gè)案，不具有普遍約束力。

3.在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)與備案審查的關(guān)系處理上，一方面，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)，不應(yīng)替代對(duì)協(xié)同立法文本的備案審查，在接到地方主體報(bào)送備案的區(qū)域協(xié)同立法文本后，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)主動(dòng)審查程序，依法嚴(yán)格審查，不能以指導(dǎo)意見代替?zhèn)浒笇彶橐庖姡涣硪环矫妫跈?quán)力運(yùn)行的穩(wěn)定性和一貫性原則，全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查意見應(yīng)當(dāng)盡可能地與區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)意見相一致，同時(shí)考慮到區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)的對(duì)象不包括各方批準(zhǔn)頒行的法規(guī)文本，因而也有可能出現(xiàn)備案審查意見與指導(dǎo)意見不一致的情況，全國(guó)人大常委會(huì)就此應(yīng)當(dāng)與區(qū)域協(xié)同立法主體充分溝通，除非存在著原則性的沖突，否則不輕易動(dòng)用撤銷權(quán)。

（三）全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的程序

區(qū)域協(xié)同立法程序是推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)科學(xué)化、民主化、法治化的制度保證，立法程序方面的探索和創(chuàng)新，成為區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐創(chuàng)新的重要部分。全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的程序主要涉及兩方面問(wèn)題：首先是指導(dǎo)的啟動(dòng)條件，即指導(dǎo)是可以由全國(guó)人大常委會(huì)單方主動(dòng)發(fā)起，還是只能待區(qū)域協(xié)同立法主體提出申請(qǐng)后全國(guó)人大常委會(huì)方能介入，或兩種發(fā)起方式可并存。其次，除了全國(guó)人大常委會(huì)的指導(dǎo)意見外，區(qū)域協(xié)同立法中還存在著地方立法主體的多元化主張和社會(huì)公眾的意見或建議，需要通過(guò)具體的協(xié)商程序設(shè)置以增進(jìn)各參與主體的交互性，保證各方主體的意見可以得到及時(shí)充分表達(dá)，推動(dòng)各主體之間的暢通互動(dòng)和對(duì)話，達(dá)成能夠兼顧最大多數(shù)群體、最大限度意志的協(xié)同立法文本。

1.全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法的啟動(dòng)以區(qū)域協(xié)同立法主體提出具體指導(dǎo)請(qǐng)求為前提。在對(duì)區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)的發(fā)起問(wèn)題上，既需考慮到全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的人力、物力等方面客觀資源限制，又需要兼顧抑制指導(dǎo)任意性和隨機(jī)性滋生的因素，只有當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄖ黧w提出協(xié)同立法指導(dǎo)的具體申請(qǐng)后，全國(guó)人大常委會(huì)方能啟動(dòng)指導(dǎo)程序。此外，還須補(bǔ)充說(shuō)明的是，鑒于區(qū)域協(xié)同立法的特殊性質(zhì)，區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)申請(qǐng)應(yīng)由參與協(xié)同立法的各方主體協(xié)商達(dá)成一致后，聯(lián)合向全國(guó)人大常委會(huì)提出。

2.加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)與地方立法主體以及協(xié)同立法主體之間的溝通協(xié)商機(jī)制建設(shè)。溝通協(xié)商機(jī)制構(gòu)成推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法工作的重要紐帶，通過(guò)暢通的協(xié)同立法溝通協(xié)商渠道，有助于將各分散的立法主體統(tǒng)合到區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程中，進(jìn)而推動(dòng)立法信息交流、資源優(yōu)化整合、立法行動(dòng)協(xié)調(diào)、利益分歧彌合、立法文本協(xié)同起草等工作，對(duì)于協(xié)同立法的質(zhì)量與效率提升具有明顯的加成作用。從邏輯上看，一次完整的指導(dǎo)程序?yàn)椋簠f(xié)同立法主體提出申請(qǐng)→全國(guó)人大常委會(huì)給予指導(dǎo)→協(xié)同立法主體就指導(dǎo)信息加以交流磋商→必要時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行反饋→全國(guó)人大常委會(huì)予以再指導(dǎo)。因此，健全區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)程序，不僅要求在縱向上建立有序的指導(dǎo)溝通聯(lián)系機(jī)制，做好全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)與地方立法主體反饋之間的有序銜接；而且在橫向上通過(guò)強(qiáng)化常態(tài)化的立法聯(lián)席會(huì)議機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)協(xié)同立法主體之間根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)信息進(jìn)行相應(yīng)的立法信息交流、立法行動(dòng)協(xié)調(diào)、立法文本起草等活動(dòng)。

3.全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行指導(dǎo)的過(guò)程中，要有意識(shí)地強(qiáng)化指導(dǎo)的公開性。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，應(yīng)在人大工作的各環(huán)節(jié)全過(guò)程中保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體”。〔26〕《習(xí)近平出席中央人大工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》，載中國(guó)政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/14/content_5642542.htm，2023 年9 月20 日訪問(wèn)。當(dāng)前區(qū)域協(xié)同立法的公開程度不夠、公民參與不足，實(shí)施區(qū)域協(xié)同立法的主要?jiǎng)右蚴菄?guó)家自上而下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，具體施行主體主要為省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，而地方政府的協(xié)同立法主體資格并未獲得《立法法》和《地方組織法》的認(rèn)可，區(qū)域內(nèi)的相關(guān)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和民眾對(duì)區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)的知情、表達(dá)和參與還存在著較多的不足之處。加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法指導(dǎo)的程序公開性建設(shè)，不僅應(yīng)當(dāng)通過(guò)組織座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式及時(shí)公開立法信息并傾聽其他相關(guān)主體意見建議，而且還要及時(shí)將指導(dǎo)信息與其他相關(guān)機(jī)關(guān)溝通并定期向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)，此外全國(guó)人大常委會(huì)在每年向全國(guó)人民代表大會(huì)所作的工作報(bào)告中，也應(yīng)當(dāng)增加過(guò)去一年度對(duì)區(qū)域協(xié)同立法給予指導(dǎo)情況的簡(jiǎn)要報(bào)告說(shuō)明。

四、結(jié)語(yǔ)

“真想解除一國(guó)的內(nèi)憂，應(yīng)該依靠良好的立法，不能依靠偶爾的機(jī)會(huì)。”〔27〕［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965 年版，第102 頁(yè)。隨著黨和國(guó)家對(duì)立法問(wèn)題的日漸高度重視以及通過(guò)法律修改逐步化解了地方主體立法合作的合法性難題，區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐進(jìn)展迅速，已成為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和生態(tài)環(huán)境治理的重要法律機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì)在赤水河流域立法、白洋淀保護(hù)立法、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)立法等協(xié)同立法過(guò)程中發(fā)揮的重要協(xié)調(diào)與指導(dǎo)作用，為上述協(xié)同立法最終獲得通過(guò)提供了重要助力。以全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)實(shí)踐為觀察樣本，透視指導(dǎo)的過(guò)程方式、正當(dāng)性及合法性理?yè)?jù)問(wèn)題，構(gòu)成抽象化、概括化全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)協(xié)同立法的邏輯理路與實(shí)踐進(jìn)路。在借鑒設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導(dǎo)制度的同時(shí)，進(jìn)一步明確全國(guó)人大常委會(huì)指導(dǎo)區(qū)域協(xié)同立法制度建設(shè)的原則指引與框架思路，并提出了完善的制度構(gòu)造方案，以期為對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)提供規(guī)范化制度化路徑，進(jìn)而為各地區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐提供更多的制度支持與動(dòng)力，在此基礎(chǔ)上助推中國(guó)式區(qū)域法治現(xiàn)代化建設(shè)。