英國國家科研與創新署的戰略規劃及啟示

張雅潔，任 真

（1.中國科學院文獻情報中心，北京 100190；2.中國科學院大學經濟與管理學院信息資源管理系，北京 100049）

0 引言

中長期戰略規劃的制定有助于促進科學資助機構的自身長遠發展，有助于資助機構更好地完善、優化科學資助管理。自然科學基金是中國資助自然科學領域基礎研究的重要渠道，截至2023 年年初，中國國家自然科學基金委員會（以下簡稱“中國基金委”）已經發布了4 期五年發展規劃。五年發展規劃的制定，對于構建理念先進、制度規范、公正高效的新時代科學基金治理體系，支撐高水平科技自立自強和建設科技強國具有重要戰略意義。2022年11 月，最新一期的《國家自然科學基金“十四五”發展規劃》（以下簡稱《“十四五”發展規劃》）正式發布，積極布局一批具有前瞻性、戰略性的發展方向，鼓勵探索和提出科學研究的新概念、新理論、新方法，促進科研范式變革和學科交叉融合［1］。

近年來，美國、挪威、瑞士等國的科學資助機構也通過定期制定戰略，規劃本機構未來若干年的發展方向。2018 年，美國國家科學基金會（NSF）［2］發布了《構建未來：投資發現和創新戰略規劃（2018—2022）》，制定了NSF 未來5 年的發展方向并確立了三大戰略目標。2022 年，NSF［3］發布了題為《引領世界的發現和創新——STEM 人才培養和研究成果應用》的2022—2026 年戰略規劃，確立了四大戰略目標。截至2023 年年初，挪威研究理事會共發布了5 期發展戰略［4］，分別指出每個發展階段所面臨的挑戰，指導了該理事會未來5 年的發展方向并部署優先發展領域。

作為國家級的科學資助機構，英國國家科研與創新署（UK Research and Innovation,UKRI）［5］在2022 年3 月發布《2022—2027 年戰略：共同改變未來》（以下簡稱《2022—2027 年戰略》），提出了使英國成為全球科學超級大國和創新型國家的愿景目標，這是UKRI 首次發布五年期戰略，改變了以往僅由其下屬研究理事會各自制定重點方向、沒有UKRI 層面戰略規劃的模式。為了加強對科學與技術設施理事會、工程與自然科學研究理事會等9 個下屬機構的統籌規劃，在《2022—2027 年戰略》的指導下，UKRI 于2022 年8 月至2023 年3 月先后發布《2022—2025 年合作規劃》《國際戰略框架》《平等、多樣性和包容性戰略》，及其10 個下屬機構的《2022—2025 年戰略實施規劃》和6 個下屬機構的《平等、多樣性和包容性戰略》，形成了UKRI 完整的戰略規劃體系，加強了UKRI 和下屬機構之間在戰略規劃方面的統籌協調。分析UKRI 制定戰略規劃中的做法和經驗，可以為中國基金委的戰略規劃制定、實施過程、效果評價等方面提供借鑒，也為中國基金委制定與UKRI 開展機構層面的國際科技合作的政策提供參考。

1 UKRI 戰略規劃體系

2016 年，為了加強統籌管理和資源整合，提高創新投入與產出效率，英國啟動了科學資助機構的改革重組，7 個研究理事會與英國創新署（Innovate UK）、英格蘭研究基金（Research England）整合重組為英國國家科研與創新署，將各個學科以及從基礎研究到商業創新的完整鏈條納入統一的資助框架。改革重組后，UKRI 對研究理事會、英國創新署、高等教育基金委員會3 類科研資助渠道的資金進行統一管理，國務大臣在審議項目預算時聽取UKRI 的建議，并統籌考慮撥款式穩定資助與項目式競爭性資助之間的平衡性，但是下屬機構層面仍然是各自制定發展戰略。近年來，英國內閣辦公室與英國商業、能源與產業戰略部（BEIS），以及衛生與社會保障部、住房和社區升級部等部委出臺多項國家科技創新戰略、行動計劃和路線圖，明確強調科技創新對于地區、國家和全球的重要性。在這些國家層面戰略的指導下，作為政府科學資助機構的UKRI［5］，于2022 年3 月發布了首個五年發展戰略——《2022—2027 年戰略》，提出了四大變革原則、五大戰略議題、六大戰略目標和七大技術群（見表1），并提出要將英國的研發強度從當前約占國家生產總值（GDP）的2%提高到2027 年的2.4%，為英國成為全球科學超級大國和創新型國家作出貢獻。

表1 UKRI《2022—2027 年戰略》的關鍵概念與主要內容

2022 年8 月，UKRI 依據《2022—2027 年戰略》發布了涉及其下屬7 個研究理事會、英國創新署、研究英格蘭等共9 個機構的《2022—2025 年合作規劃》；2022 年9 月，UKRI 下屬7 個研究理事會、英國創新署發布了各自的《2022—2025 年戰略實施規劃》。2022 年10 月，UKRI 首次發布了《國際戰略框架》；2023 年3 月，UKRI 發布了《平等、多樣性和包容性戰略》。至此，UKIR 完整的戰略規劃體系基本形成（見圖1），共包括三級結構：第一層是由英國內閣辦公室與英國商業、能源與產業戰略部和英國衛生與社會保障局、英國住房與社區升級部發布的戰略；第二層是英國UKRI發布的《2022—2027 年戰略》；第三層是在五年期戰略指導下，UKRI 各下屬委員會發布的配套戰略。同時，UKRI完成了機構重組后戰略規劃層面的統籌協調。

圖1 UKRI 戰略規劃體系的構成

在擴大國際科技合作方面，英國于2021 年提出“全球英國”的理念，希望通過科技保持英國的戰略優勢，將英國打造成為全球科學超級大國。為確保英國科技創新體系高度國際化，UKRI 首次制定《國際戰略框架》（見圖1），強調通過全球人才簽證、全球挑戰研究基金、牛頓基金等渠道吸引國際一流的人才，從跨境的知識、經驗、數據和能力共享中受益，開拓英國企業的海外市場，增強英國供應鏈的韌性［6］；同時，增強英國在歐洲分子生物學實驗室（EMBL）、歐洲核子研究中心（CERN）等國際科研基礎設施能力，以及在全球研究理事會（Global Research Council）、經濟合作與發展組織（OECD）、科學歐洲（Science Europe）、歐洲國家創新機構協會（Taftie）等重要國際組織中的領導力，從而影響全球科技創新格局。

2 UKRI 戰略規劃的目標實施、進展監測與績效評估

此前，UKRI 的下屬研究理事會根據各自的使命定位，分別制定其五年實施規劃，例如，工程與自然科學研究理事會（EPSRC）于2016 年制定了《2016/2017 年至2019/2020 年實施規劃》（EPSRC Delivery Plan 2016/17-2019/20 Science for a Successful Nation）。從2022 年起，UKRI 對其戰略規劃制定工作開展重大改革，以UKRI 五年發展戰略提出的六大戰略目標為指導，下屬9 個機構聯合制定了《2022—2025 年合作規劃》且下屬的8 個機構制定了各自的2022—2025 年戰略實施規劃，使得UKRI總體戰略、下屬機構合作規劃、各機構的實施規劃這3 個層面的戰略框架設計保持一致。

2.1 戰略目標一：世界一流的人才和職業

（1）使英國成為對全球人才和團隊最有吸引力的國家。例如，設立世界一流的獎學金項目，以吸引、培養和留住世界最優秀的科研人才；為國際科研與創新人才提供適當的簽證機制。此項措施的進展監測指標包括：全球人才簽證的使用情況、獎學金項目的覆蓋面。

（2）培養支撐未來研發工作的技能型人才和團隊。例如，激勵靈活多樣的就業，支持政產學研各界的人才流動；支持科技創新人才的職業發展；開展科研人員知識和專業技能培訓。此項措施的進展監測指標包括：UKRI 所資助的人員、地區、機構的數量和類型的多樣性。

（3）轉變科技創新文化，支持科研人才和團隊實現其創意。例如，創造開發、測試和評估創意的機會；正式成立科研誠信委員會；實現透明、協作和多樣化的研究；減少科研體系中的官僚主義，使科研人員專注于研究與創新。此項措施的進展監測指標包括：研究與創新簡歷（R4RI）模板的使用、開放獲取政策等。

2.2 戰略目標二：世界一流的創新高地

（1）加強地方、國家和全球層面的研究集群和伙伴關系。例如，加強研究和創新之間的聯系，吸引更多的人才、組織和企業參與；加強重點地區的研究和創新集群建設，吸引投資；開發創新加速器新資助模式，投資高質量的項目。此項措施的進展監測指標包括：UKRI 國際伙伴關系的廣度、UKRI資助項目依托機構的類型和地理分布。

（2）增強各類機構研究創新資金的可持續性。例如，保障國家創新體系的財政經費，以及在項目資助與長期戰略性投資之間保持平衡。此項措施的進展監測指標包括：UKRI 項目受資助人后續獲得的其他資助。

（3）建設前沿基礎設施，保障世界一流的研究與創新。例如，發展和維護前沿研究領域的創新基礎設施；發展研究與創新集群所需的戰略性基礎設施；積極參與國際基礎設施的共建共享。此項措施的進展監測指標包括：重要科研基礎設施的用戶和使用范圍。

2.3 戰略目標三：世界一流的思想

（1）投資多樣化、高質量、充滿活力和創造性的研究與創新項目。例如，倡導快速響應的研究創新資助環境，鼓勵好奇心驅動的、多樣化的創意；支持開發和使用最先進的工具、技術和基礎設施，特別是利用數字方法、數據驅動方法、計算方法，增強科研人員跨領域開展科研的靈活性，使得UKRI能夠快速適應不斷變化的環境和優先事項；為本國科技創新人才與發達國家科研機構、科學資助機構的合作牽線搭橋，加強全球伙伴關系，使本國科技創新人才能夠與世界最優秀的人才合作，確保英國作為全球研究和創新領導者的地位。此項措施的進展監測指標包括：UKRI 資助項目研究與創新的廣度和多樣性、項目的產出與成果。

（2）鼓勵多學科、跨學科研究。例如，發現并消除多學科、跨學科研究中的障礙；支持和賦能多學科、跨學科網絡，開拓新的合作關系；利用多學科、跨學科的方法應對全球性挑戰。此項措施的進展監測指標包括：少數有代表性的項目的多學科、跨學科研究與創新情況；建設減少和消除多學科、跨學科研究與創新障礙的案例研究庫。

2.4 戰略目標四：世界一流的創新

（1）為私營企業的創新投資提供必要的技能、資金和合作機會。例如，加大對創新的投資；支持在凈零排放、生命科學、數據和數字技術等關鍵領域的私人投資和企業創新；增強創新創業能力；通過雙邊合作項目促進企業的全球合作。此項措施的進展監測指標包括：特定行業的研發資金、合作研究項目經費的發展趨勢；監測項目所產出的商業新技能、合作伙伴關系和知識產權。

（2）加速知識交流、成果轉化和商業化。例如，支持成果的商業化；促進產學研之間的合作研究和聯合投資；創新融資方式，使私營投資進入創新周期的更早階段；擴大跨部門的人才培養和流動。此項措施的進展監測指標包括：監測和采集UKRI 資助項目在全國各地的創新成果信息。

2.5 戰略目標五：世界一流的影響

（1）應對國家層面、全球層面的重大挑戰。例如，利用跨學科、跨領域的專業知識，協同解決重大社會挑戰；為多學科研究提供新的資助機會；建立國際戰略伙伴關系，參與和牽頭國際研究創新計劃；在戰略制定過程中考慮公共價值觀。

（2）改造對未來經濟至關重要的行業，促進經濟增長。例如，支持生命科學、空間科學、綠色能源、人工智能、金融科技、創意產業等高增長領域的研發；發展必備的知識和能力，使英國企業能在量子、清潔技術和生物經濟等市場中領先；建立行業發展計劃，提高關鍵領域的生產力，促進經濟增長。

將通過以下兩個進展監測指標對上述兩個指標進行監測：建設3 個案例研究庫，分別展示UKRI所資助的研究與創新在應對經濟和社會挑戰、推動經濟增長、改善社會生活方面的貢獻。

把握未來技術帶來的機遇，特別是在英國具有全球競爭力的七大技術群。例如，在人工智能、量子和工程生物學領域設立新的資助項目；通過技術創新中心、集群和卓越中心，增強變革性技術的研發能力；促進變革性技術的研發和商業化；加強與發達國家科學資助機構、世界一流研究團隊的伙伴關系。此項措施的進展監測指標包括：UKRI 在七大技術群的資助項目類型、經費、產出與成果。

2.6 戰略目標六：世界一流的組織

（1）使有才能的人協作并茁壯成長。例如，鼓勵知識和員工在UKRI 各部門間的流動與合作；了解UKRI 的長期技能需求，改善UKRI 的人才規劃與供給，吸引、發展和留住使UKRI 成為世界一流組織所需的多元化、充滿激情和創造力的員工。此項措施的進展監測指標包括：通過定期調查衡量UKRI員工的參與度，以監測UKRI 是如何培養員工、支持員工、賦予員工相應的權力。

（2）使UKRI 成為高效、有效和敏捷的組織。例如，開發現代化、數字化的資助系統和綜合服務；縮短項目評審周期；通過UKRI 數據集成系統，監控項目進度，開展信息共享。此項措施的進展監測指標包括：項目評審的平均時間、項目申請人滿意度；運營支出的減少情況；季度和年度財務狀況；工作計劃的落實與績效；外部評估所提建議的采納及其影響。

（3）通過伙伴關系和領導力催生變革和擴大影響。例如，建立透明、可信、建設性和持續管理的伙伴關系；2025 年前，UKRI 的所有項目決策將考慮環境的可持續性。此項措施的進展監測指標包括：監測訪問UKRI 網站、參與UKRI 項目申請、與UKRI 開展交流人員的廣度和多樣性。

2.7 戰略規劃的績效評估

UKRI［5］的《2022—2027 年戰略》基于以上的進展監測指標，統一采用平衡計分卡法（balanced scorecard approach），從4 個維度評估UKRI 各類管理工作的績效：（1）UKRI 工作所取得的成果和影響；（2）UKRI 的團體及其合作伙伴從UKRI 獲得的經驗，以及UKRI 在國家科技創新系統中的作用；（3）如何通過組織架構和流程使UKRI的工作表現出色；（4）UKRI 如何學習和自我提升，利用自身的資源創造最大價值。平衡計分卡法將指導UKRI 各類戰略規劃的績效評估，例如，UKRI［6］的《國際戰略框架》提出將持續開展國際合作績效評估，包括在適當情況下委托外部評估，幫助深入理解UKRI 的國際合作活動是否有效、是否有助于以及如何有助于實現UKRI《2022—2027 年戰略》提出的六大戰略目標。UKRI 的《國際戰略框架》在上述平衡計分法4 個維度的基礎上進行調整，以評估UKRI 的國際合作活動在以下5 個方面的績效表現：（1）與其他科學資助機構之間國際伙伴關系的廣度和深度；（2）所資助的本國科技創新人才與其國際同行之間聯系的數量與多樣性；（3）參與國際創新計劃的英國企業的數量和多樣性；（4）英國在重點國際科研基礎設施中的參與度；（5）UKRI 的國際合作活動在應對《2022—2027 年戰略》五大戰略議題中提出的全球挑戰、實現聯合國可持續發展目標方面的貢獻度。

3 UKRI 戰略規劃的經費投入

根據UKRI［7］的《2022—2025 年合作規劃》，其各項業務的年度經費預算總額將從2022/2023 財年的79.04 億英鎊增長到2024/2025 財年的88.74 億英鎊（見表2），年度增幅約為6%。考慮到英國2022年7 月的通貨膨脹率已高達10.1%，創下40 年以來的新高［8］，如果未來3 年UKRI 每年6%的預算增幅不能跑贏居高不下的通貨膨脹率，則UKRI 的經費預算規模實際上將大致保持甚至低于目前的水平。

表2 2022—2025 財年UKRI 經費預算 單位：億英鎊

從UKRI 未來3 年經費預算來看，其主要業務呈現以下幾點發展趨勢：

一是，UKRI［5］在第5 個戰略目標“世界一流的影響力”中首次提出，將面向科技前沿，利用未來技術帶來的機遇，聚焦《英國創新戰略》中提出的具有國際競爭力的七大技術群（即先進材料與先進制造，人工智能、數字與先進計算，生物信息學與基因組學，工程生物學，電子學、光子學與量子技術，能源、環境與氣候技術，機器人與智能機器），建立新的國家計劃、開展針對性培訓等舉措，形成英國的戰略優勢，從而實現《英國創新戰略》《國家人工智能戰略》《生命科學愿景》等提出的目標。

二是，UKRI 將面向重大需求，改變以往力量分散的局面，聯合下屬機構集中力量應對國家面臨的重大挑戰。UKRI 在其五年發展戰略中25 次提到“健康”、7 次提到“新冠疫情”、11 次提到“凈零”；UKRI 下屬的工程與自然科學研究理事會、醫學研究理事會（MRC）等8 家機構，也在各自戰略實施規劃中將健康、衛生、凈零列為未來3 年的優先事項，以應對新冠疫情，并實現英國政府在《凈零戰略》中提出的“2050 年實現凈零排放”的承諾。

三是，UKRI［7］在基礎設施方面的經費預算大幅增長，未來3 年的經費預算將達到約31 億英鎊，2023/2024 財年、2024/2025 財年分別比上年增長15%和18%，遠超UKRI 年度經費預算總額的增速。根據科學與技術設施理事會（STFC）［9］的《2022—2025 年戰略實施規劃》，UKRI 將啟動“鉆石”同步輻射光源升級所需的5 億英鎊投資、散裂中子源ISIS“奮進計劃”的7 350 萬英鎊投資，并將開始建造價值5 970 萬英鎊的Vulcan2020 拍瓦級激光器。

四是，UKRI［7］的“人才資助計劃”的經費預算持續增長，未來3 年的經費預算將達到約20 億英鎊，2023/2024 財年、2024/2025 財年分別比上年增長12%和8%，超過UKRI 年度經費預算總額的增速。UKRI 的“人才資助計劃”將重點關注博士生、博士后等處于職業生涯早期階段的青年科技人才。

五是，在區域均衡發展方面，約翰遜政府提出“升級英國”，鼓勵向首都圈以外的其他地區投資。UKRI［7］在《2022—2025 年合作規劃》也提出，效仿美國大波士頓、硅谷的區域創新模式，以英國大曼徹斯特、西米德蘭茲、格拉斯哥為中心，建設3 個區域創新集群，加速以上3 個地區的經濟增長。2022 年9月，UKRI 經濟與社會科學研究理事會、英國創新署聯合啟動了創新加速器兩個試點項目的申請工作，每個項目經費總額不超過187.5 萬英鎊，UKRI 資助其中80%的經費，其余20%需要申請方匹配。未來3 年，UKRI 將為此類項目共投資1 億英鎊［10］。

4 結論與啟示

4.1 研究結論

基于以上分析可以看出，UKRI 正在轉型成為一個更敏捷、反應更迅速的組織，并且最大限度地支持研究和創新的目標。UKRI 已經形成了一套“國家—UKRI—下屬機構”的清晰戰略規劃體系，有助于促進下屬機構之間基于統一的戰略目標聯合資助多學科、跨學科的項目，集中下屬機構此前各自分散的力量，實現將英國打造成為全球科學超級大國的總體愿景。通過整合資源，以最大限度發揮其下屬研究理事會的集體影響力，并且通過戰略進展監測保障戰略的實施落地，為研究和創新創造更加有利的環境，保證戰略實施目標的高質量完成；通過經費投入，保證英國各項科學研究的順利開展。

4.2 啟示

針對中國基金委的發展現狀及趨勢，從UKRI的規劃經驗中可得出以下啟示。

4.2.1 對戰略實施開展監測與評估

為了更好地推動戰略的實施，UKRI 針對六大戰略目標下的優先事項設置了進展監測，例如，通過監測全球人才簽證的使用情況、獎學金項目的覆蓋面等，來判斷英國對全球人才和團隊的吸引力是否提升；通過監測UKRI 在七大技術領域的資助項目類型、經費、產出與成果，來判斷英國是否把握住人工智能等七大技術領域的發展機遇等。現階段中國戰略規劃制定中，較缺乏對戰略實施進展落實成果的監測，存在重制定、輕監測問題［11］。因此，建議基金委參考UKRI 制定的監測標準，針對中國出臺的戰略規劃，制定相應的監測目標，讓政策的實施進展監測科學、規范、有據可依，讓戰略規劃更好落地。

4.2.2 單獨制定科學資助機構國際合作戰略

國際科技合作是大勢所趨，已成為科學外交的重要方面，對于解決全球性挑戰和造福人類至關重要。UKRI、日本科學技術振興機構（JST）等科學資助機構都專門制定國際合作戰略指導相關工作的開展［12］。作為中國基礎研究的重要資助機構，中國基金委層面只有《“十四五”發展規劃》）中第九章節含有國際合作相關內容，尚未專門針對國際合作制定相關戰略對工作進行指導。建議中國基金委借鑒UKRI《國際戰略框架》的形式，單獨制定機構層面的國際合作戰略，以更好地促進科學基金的國際科技合作。

4.2.3 加強科學資助機構內部組織管理

近年來，美國的NSF、國立衛生研究院（NIH），英國的UKRI 以及德國研究聯合會（DFG）等科學資助機構持續推動組織管理改革，在各自的中長期戰略規劃中均強調完善機構內部管理、優化資助布局、改革項目評審機制、建設良好科研環境等，通過加強信息服務、強化條件保障等舉措提升資助管理效能。鑒于此，在各國科技競爭愈發激烈之際，中國基金委也應當不斷探索內部組織管理機制改革，提升行政管理運行能力和運行效率，創新資助管理機制，完善同行評議制度，提升資助管理水平和效率，推動基金委信息化建設和智能化建設發展，保障科學基金的高效運轉。

4.2.4 基于科學資助機構戰略規劃促進中英雙邊科技合作

2018 年，中國基金委與UKRI 第三屆雙年戰略會議上，雙方決定將共同資助中英雙方科學家在抗生素耐藥領域開展的實質性合作研究項目；同年，中國基金委與英國工程與自然科學研究理事會及英國自然環境研究理事會在低碳制造領域共同資助中英合作研究項目。2020 年，中國基金委和UKRI 第四屆雙年戰略會上，雙方就未來兩年的優先合作領域以及交叉學科資助、大健康和氣候變化等共同關心的重點領域進行了報告和討論。可見，近年來中國基金委與UKRI 已經在生物醫藥、交叉科學、大健康等領域展開國際合作。UKRI 在《2022—2027年戰略》中確定的技術群包括生物信息學與基因組學和能源與環境技術，與中國基金委《“十四五”發展規劃》提到的生物與醫學電子信息獲取和處理以及能源資源高效轉化與利用的化學、化工基礎相關，因此，建議中國基金委未來在與UKRI 的雙年戰略會議上商議年度優先資助合作方向時，可以雙方的戰略規劃作為基礎，尋找與UKRI 合作共贏的發展方向，加強與UKRI 在生物信息、能源技術等相關領域開展合作，促進中英雙邊科技合作。