老年人監護制度的現狀與對策建議

☉ 尹政偉 任娜 趙越凡

為貫徹積極應對人口老齡化國家戰略，落實《中華人民共和國民法典》、《中華人民共和國老年人權益保障法》等關于老年人監護制度的有關法律規定，解決老年人由于身體和認知衰退帶來的生活照料、精神慰藉、財產管理等問題，保障老年人生命健康安全和合法財產權益，使得老年人能夠按照自己的意愿有尊嚴地度過晚年生活，民政部社會福利中心、北京市老齡協會及協作單位組成課題組，深入研究當前我國老年人監護的現狀與水平，了解老年人對監護問題的認識和訴求，分析老年人監護制度運行存在的堵點、難點問題，為維護老年人權益、完善監護制度提出建議方案。

老年人監護的內涵及特征

監護是指對無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財產及其他合法民事權益，進行監督和保護的法律制度。履行監護職責的人稱為監護人，受到監督和保護的人是被監護人。我國對老年人的監護屬于成年人監護制度的重要部分，旨在解決老齡社會中老年人由于身體和智力的逐漸衰退而帶來的生活照料、身心健康、財產管理、法律行為代理等權益保護問題，保障老年人能夠按照自己的意愿，有尊嚴、有品質地度過晚年生活，共享社會發展成果。當前，我國構建了以憲法、民法典、老年人權益保障法等法律為支撐的老年人監護基本制度框架，具體監護類型包括法定順序監護、協議監護、指定監護、臨時監護、公職監護、意定監護、遺囑指定監護等七類，形成了以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底的監護體系。

課題組通過對1611名無子女老年人、計劃生育特殊家庭老年人、殘障家庭老年人、長期空巢家庭老年人、有監護糾紛的老年人5類特殊困難老年人開展問卷調查，并整理分析涉及老年人監護的典型司法判例，認為當前我國老年人對監護制度的認知和需求以及有關老年人監護判例案件，呈現出以下特點：一是老年人對監護的認知水平有限。被調查老年人無論處于何年齡段、何種文化程度，整體呈現出對監護制度和相關法律的認知程度較低。一定程度上說明，雖然我國民法典已實施2年多，但老年監護制度沒有被老年人群體普遍接受。二是老年人普遍存在養老擔憂，且照護服務需求大于財產管理需求。問卷調查顯示，接近80%的老年人擔心未來出現生活照護、緊急醫療救治、身后事等相關事務無人料理的情況。三是老年人對國家監護制度的訴求多元。最多的是提供監護監督，其次是建立監護人的選擇機制和登記備案制度。經對司法判例的分析，課題組發現，當前我國司法實踐充分運用“最有利于被監護人”原則，通過設立監護監督人、多人共同監護等方式，最大程度保護老年人合法權益。

各地實踐與問題分析

近年來，北京、上海等地對監護制度建設和實踐進行了有益的探索。2020年，北京市民政局聯合市衛健委、市高法等部門聯合印發了《關于開展老年人委托代理與監護服務試點工作的通知》，旨在解決老年人尤其是特殊家庭老年人日益突出的委托代理及監護服務需求，開展特殊家庭老年人的委托代理和意定監護服務實踐探索。2022年，北京市老齡協會印發《老殘家庭權益保護服務實施方案》，在通州、西城、海淀三個區的9個街道啟動服務試點，組建了“三師”（律師、社工師、醫師）為骨干的社會服務隊伍，持續開展老殘家庭權益保護服務。上海市2016年修訂《上海市老年人權益保障條例》時，在家庭贍養篇第18條增設了意定監護相關規定，建立了“意定監護+公證”的監護模式。2020年，全國首家專業從事社會監護服務的社會組織——上海閔行區盡善社會監護服務中心成立，并與普陀區公證處合作開展意定監護服務和相關公證實踐。黃浦區民政局積極探索公職監護人制度，于2022年制定《黃浦區公職監護人操作流程》，指導各街道辦事處與居民委員會解決轄區內的孤老問題。2023年，上海市民政局將老年人監護服務納入《上海市基本養老服務清單（2023年版）》。廣州市將國家監護納入《廣州市基本養老服務清單（2021版）》，并鼓勵支持相關社會組織發展。

2023 年 4 月，上海盡善社會監護服務中心工作人員陪同被監護老人就醫。

通過赴北京、上海、杭州、濟南等地進行實地考察，與當地養老服務機構、監護服務組織，以及公證處等專業組織座談交流，并訪談部分地區街道和社區工作人員代表，課題組收集、分析當前監護服務工作實踐存在的困難和問題，主要有以下兩方面。

一是監護立法不完善。我國法律中的監護制度，整體上多為原則性規定，未充分考慮老年人特殊的生理心理特點，在實施中缺乏可操作性，亟待通過具體化、程序化、可操作化的地方法規和具體政策，將上位法有關規定落地、落實。比如：法定監護中其他愿意擔任老年人監護人的個人或者組織，因法律中履行“同意”職責的程序不明確，基層民政部門及村（居）民委員會對監護制度認知不清晰，且參與度與積極性普遍不高；意定監護關于監護人或組織的資格條件、監護職責、監護程序與管理、監護監督等內容不明確；國家監護制度缺乏程序性規定與配套法規政策，導致基層民政部門及村（居）民委員會無法及時向處于監護缺失或監護不當情形的老年人提供兜底監護等。

二是監護制度缺失。在現有監護制度貫徹落實中，部分地區開展了先行探索，但覆蓋面比較有限，且未形成制度體系，難以滿足越來越多老年人的監護需求。監護服務不足、福利保障不夠，以及監護登記、管理和監督制度缺失等問題客觀存在。

完善老年人監護制度的對策建議

基于我國老年監護制度的探索實踐以及存在的問題，就完善老年人監護制度提出以下對策建議。

第一，出臺老年人監護專項法規。通過專項立法系統解決當前老年人監護中存在的法律法規、制度保障及政策協同問題。從宏觀層面看，我國老年人口規模大、增長速度快；從微觀層面看，老年人與未成年人和殘疾人等其他需要監護群體的特點不同，行為能力發展存在階段性，各階段需求也不同；從中觀層面看，當前，缺少監護人或監護人重度殘疾導致的老年人權益保護問題逐漸增多。建議盡快出臺老年人監護專項法規，一方面貫徹落實民法典、老年人權益保障法，使得老年人在逐漸喪失民事行為能力的過程中得到有效監護，實現有尊嚴有質量的晚年生活；另一方面，通過專項立法有效構建以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底的老年人監護體系，優化頂層制度設計，切實維護老年人權益。

第二，建立老年人監護管理制度。老年人監護管理制度應包括以下3方面：一是進行老年人監護登記。為保障被監護老年人合法權益、監督監護人履行職責、保護第三人交易安全，建議建立民政（老齡工作）部門牽頭、司法等有關部門協同配合的老年人監護登記制度，對監護關系進行統一登記管理。二是實施老年人監護監督。通過登記管理將老年人監護關系和監護行為納入監督，是保護老年人合法權益的重要手段。現行法律下，尚有部分特殊困難老年人無法依靠子女等近親屬進行監護監督，需要民政部門、有關組織、村（居）民委員會提供監護監督，以保障監護人的監護權不濫用。三是規范老年人監護管理。鑒于老年人鮮明的群體特征，需要有全方位的政策保障、完善的服務體系支持、規范的監護服務管理，對監護人、監護組織、監護資質、監護內容、監護程序、監護服務、監護協議等內容進行規范管理，以保障被監護人、監護人、監護監督人等多方的權益，促進各利益主體形成良性互動、提供有效服務。

第三，建立老年人監護部門協同機制。在老年人監護制度框架下，監護關系的確立、監護行為的實施、被監護人的權益保護需要政府部門、相關組織與機構協同支持、共同實施。圍繞老年人監護制度和流程，建議建立由民政（老齡工作）、衛生健康、金融監管、住房和城鄉建設、社會保障、醫保、人民法院、人民檢察院、公安、婦聯、殘聯等部門參與的協同機制，分別負責監護登記與管理、醫療服務、財產保護、住房安全、社保醫保支持、法律保障、打擊犯罪、權益保護等方面工作，實現政務銜接、政策支持、程序閉環、信息互通、業務協同。

第四，培育和發展專業監護服務組織。在以家庭監護為基礎、社會監護為補充、國家監護為兜底的老年人監護體系建設中，社會監護的作用將會逐漸凸顯。由基層民政部門和村（居）民委員會為越來越多有監護需求的老年人提供事無巨細的監護服務并不可行。從發達國家老年人監護制度實踐經驗看，政府有關部門主要提供法治保障與業務監管，監護服務則委托專業社會服務組織承擔，以滿足老年人的具體需求。比如，美國建立可持續性代理制度，老年人在意識健全時采取簽訂授權書的方式，預先選定自己信任的人擔任代理人；英國設立專門的保護（監護）法院及公設監護人，將司法監督與行政監督有機結合；德國設置監護法院，且通過“預防性代理權”確立意定監護制度，具有完全民事行為能力的自然人及法人均可被授權為代理人；日本創立法定監護與任意監護（即意定監護）組成的監護登記制度，老年人喪失行為能力后，任意監護人向家事法院提出申請，在家事法院選任的“任意監護監督人”的監督下行使代理權。一方面政府有關部門積極鼓勵和支持專業監護組織發展，通過制定監護人報酬標準和管理規定等，在滿足老年人個性化多元化監護需求的同時，保障監護組織工作人員的報酬獲得權。另一方面，規范社會監護管理，明確監護組織的公益性，提供監護協議范本，使得監護組織在主管部門的監督下，不以營利為目的，向有監護需求的老年人提供低償服務，增強公益組織公信力，提升老年人安全感和獲得感。

第五，探索建立老殘一體家庭社區托養模式。家中只有老年人和殘疾人的老殘一體家庭是監護問題最突出的群體，建議聚焦這一特殊困難群體，探索建立老殘一體家庭的福利保障型托養機構。在不改變家庭成員共同居住形式的基礎上，實現老年人的照護和殘疾人的醫療康復、特殊教育，以及家庭關系維護、權益保護和監護等多重功能。可探索通過政府投資建設、事業化管理、市場化運營、公益化支持的方式，在加強政策協調、充分調動市場資源、積極發動社會力量、鞏固家庭責任等方面形成合力，多層次提供兜底保障型無償服務、公益性低償服務、市場化個性服務，形成政府、企業、社會、家庭和個人責任共擔、協同合作的可持續發展模式，以最大程度地提升對老殘一體家庭群體的保障水平。

第六，將監護服務納入基本養老服務體系。鼓勵各地以滿足老年人生活需求、保護老年人合法權益為導向，健全老年監護機制，完善基本養老服務體系。一方面，將監護服務納入基本養老服務清單，對經認定生活不能自理且意識不清的老年人，在無監護人的情況下，可由基層民政部門或具備監護條件的村（居）民委員會承擔公職監護職責。另一方面，支持社會組織開展專業的老年監護服務，為無子女、長期空巢老年人及老殘一體家庭提供監護服務或監護監督服務，在加強老年人監護服務、保障老年人合法權益等方面進行制度創新與實踐創新，完善基本養老服務保障機制。