涉海行政非訴執(zhí)行裁定救濟途徑研究
——撤銷填海造地行政處罰案評釋

楊躍錦

北京盈科（廈門）律師事務所，福建 廈門 361000

2020 年，某海事法院就某市自然資源局申請強制執(zhí)行的案件，裁定準予強制執(zhí)行。若此時被執(zhí)行人對于海事法院做出的非訴行政裁定有異議，應通過何種途徑尋求救濟？現(xiàn)有法律及相關司法解釋未對此問題作出具體規(guī)定。本文將作為引玉之磚對此問題進行研究。

一、實務案例基本案情

某市自然資源局就其行政處罰決定：責令某村委會退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得29.82 萬元，尚余未繳納的罰款1019.92萬元（共罰款1640.10 萬元扣除已分期繳納的650萬元）向某海事法院申請強制執(zhí)行。某村委會在法院組織的聽證會上，依據(jù)申請執(zhí)行人向法院提交的行政決定所依據(jù)的證據(jù)提出異議，認為其從未實施過申請人所稱海域的填海造地行為，某市自然資源局作出的行政處罰決定屬于認定事實錯誤；陸域土地不屬于《中華人民共和國海域使用管理法》調整的范圍，故申請人作出的行政處罰行為顯屬適用法律錯誤；申請人在申請法院強制執(zhí)行前未對異議人進行催告，屬程序違法；故根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第一百六十一條第一款規(guī)定，應當不準予執(zhí)行。

某海事法院經(jīng)審理認為，被執(zhí)行人的違法行為被發(fā)現(xiàn)后，行政機關依法履行了調查、告知、審批等法定程序，于2019 年8 月21 日依法作出案涉行政決定并依法送達被執(zhí)行人。被執(zhí)行人在法定期限內未就該行政決定申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟。送達半年后，行政機關催告被執(zhí)行人履行繳納剩余的1019.92 萬元罰款的義務，被執(zhí)行人經(jīng)催告后仍不履行。后法院裁定：準予強制執(zhí)行《行政處罰決定書》中被執(zhí)行人某村委會尚未履行繳納義務的罰款1019.92 萬元，如被執(zhí)行人某村委會在上述期限內不履行繳納罰款的義務，法院將依法采取強制措施。本裁定送達后即發(fā)生法律效力。

某村委會2020 年8 月5 日向某市檢察院申請監(jiān)督。某市檢察院經(jīng)審查認為符合受理條件，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《檢察院監(jiān)督規(guī)則》）第五條第四項規(guī)定，決定予以受理并調查。2021 年3 月31 日，某自然資源局按照某海事法院的司法建議，撤銷其于2019 年8 月21 日對某村委會作出的行政處罰決定，收回相應的《行政處罰決定書》。

二、非訴行政裁定救濟途徑之現(xiàn)狀

關于非訴行政執(zhí)行裁定，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第九十七條規(guī)定，公民在法律規(guī)定的期限內對行政行為既不履行又不提起訴訟的，行政機關可以申請法院強制執(zhí)行。而經(jīng)過人民法院裁定強制執(zhí)行，將直接影響被執(zhí)行人的利益。

當被執(zhí)行人認為法院執(zhí)行生效的行政行為屬于違法行為，對其合法權益造成侵犯時，是否能夠向人民法院提出申訴呢？一種觀點認為，行政相對人既不履行已經(jīng)生效的行政行為所確定的義務，同時在法定期間內又不申請復議也不提起行政訴訟，意味著其已以其行為認可該行政決定，或實際放棄了其能夠獲得救濟的訴訟權利，在這種情況下，救濟途徑不應再次重復設置。否則，行政復議以及行政訴訟期限的設定就變得毫無意義。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第五十八條第三款規(guī)定及《行政訴訟法解釋》第一百六十一條的規(guī)定，除了行政機關作為申請執(zhí)行人對法院不予執(zhí)行裁定有異議的可以申請復議，對被執(zhí)行人能否申請復議并沒有規(guī)定。這充分說明了司法實踐對申訴的不支持。

反對者認為，監(jiān)督的對象應限定于審判程序，是對生效的判決裁定進行監(jiān)督。而非訴行政執(zhí)行裁定是法院對具體的行政行為進行“三明顯”（即《行政強制法》第五十八條規(guī)定的，人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關的意見：明顯缺乏事實根據(jù)的；明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)的；其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的。）審查，進而對該行政行為作出準予執(zhí)行或不予執(zhí)行的裁定，其作為具體行政行為是否能夠進入執(zhí)行環(huán)節(jié)的審查結果，屬于執(zhí)行程序中的執(zhí)行裁定，故此程序并非嚴格意義上的“審判程序”。其與“審判監(jiān)督”程序的性質不相符。故無法包含于我國《行政訴訟法》規(guī)定的可以申請再審的“裁定”范圍。總之，被執(zhí)行人倘若在非訴行政執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，也無法適用審判監(jiān)督程序對其權利進行救濟。

而另一種觀點認為，被執(zhí)行人可以根據(jù)《行政訴訟法》第九十條規(guī)定，針對法院作出的準予執(zhí)行裁定申請再審。原因在于第九十一條規(guī)定沒有將非訴執(zhí)行裁定排除在外。《行政訴訟法解釋》第一條對不屬于法院受案范圍的行政訴訟案件以列舉式的方式進行規(guī)定。在司法實踐中，有的法院規(guī)定執(zhí)行庭在強制執(zhí)行程序中發(fā)現(xiàn)準予執(zhí)行的裁定違反法律法規(guī)的規(guī)定，確有錯誤的，應當依照審判監(jiān)督程序提請本院院長提交審委會討論決定是否對該裁定重新進行合法性審查。若公民認為法院強制執(zhí)行的行政行為違法，其合法權益受到侵犯，向法院提出申訴的，法院可以將其作為申訴進行審查①《重慶市高級人民法院關于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見》第四十一條、第四十二條。。

本篇實務案例中，海事法院受理某市自然資源局申請強制執(zhí)行后，僅對某市自然資源局提交的證據(jù)材料進行形式審查。雖然經(jīng)過聽證程序，但海事法院對被執(zhí)行人某村委會辯稱的某市自然資源局明顯違法并損害其合法權益的情形視而不見，并作出了準予執(zhí)行的裁定。某村委會認為其沒有提起訴訟也沒有申請復議，是因為村委會雖然對海事法院作出的準予執(zhí)行裁定不服，但找不到法定的救濟途徑，其并未放棄權利。最后只能向某市檢察院申請監(jiān)督。

三、實現(xiàn)非訴海事行政執(zhí)行裁定中被執(zhí)行人的權益救濟途徑

（一）對不服法院作出的準予執(zhí)行裁定，應該予以被執(zhí)行人啟動審判監(jiān)督程序

關于被執(zhí)行人對法院行政非訴執(zhí)行裁定不服，是否可以向法院提起再審申訴問題，理論界和實務界持有與前述兩種截然相反的看法。筆者認為，根據(jù)《最高人民法院< 對當事人對人民法院強制執(zhí)行生效具體行政行為的案件提出申訴，人民法院應如何受理和處理的請示> 的答復》（以下簡稱《答復》）的指導精神，公民認為法院強制執(zhí)行生效的具體行政行為違法，侵犯其合法權益，向人民法院提出申訴的，法院可以將其作為申訴進行審查。又根據(jù)《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》之規(guī)定，試點法院暫調整適用《行政訴訟法》第十五條、第九十條規(guī)定。各級人民法院應遵循相關訴訟法律的基本原則，充分保障當事人的訴訟權利，堅持糾錯與維護生效裁判相統(tǒng)一，確保司法公正②《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》。。以及最高人民法院上述《答復》中認為，因非訴執(zhí)行裁定屬于生效裁定，當然符合申請再審的法定條件，不宜限制《行政訴訟法》等法律賦予當事人的權利。對于行政機關申請法院強制執(zhí)行的規(guī)定，被執(zhí)行人如果不服人民法院強制執(zhí)行裁定，當然可以提出申訴，要求對其進行再審審判監(jiān)督。最高人民法院在凌某訴廣東省惠州市惠城區(qū)人民政府房屋征收補償一案中也持此觀點③中華人民共和國最高人民法院（2018）最高法行申3417 號凌某訴廣東省惠州市惠城區(qū)人民政府房屋征收補償案。。

（二）當法院不受理被執(zhí)行人的申訴時，可以向檢察機關申請法律監(jiān)督

根據(jù)我國《行政訴訟法》第九十三條規(guī)定，檢察院對法院已生效裁定，可以提出檢察建議或提出抗訴。該條規(guī)定的“生效裁定”當然也包括非訴執(zhí)行裁定，不宜對《行政訴訟法》第九十條規(guī)定賦予當事人的權利作出限定。

另根據(jù)《檢察院監(jiān)督規(guī)則》第五條的規(guī)定，當事人如果認為法院在行政案件執(zhí)行方面存在違法的，可以申請檢察院進行監(jiān)督。因此，當作出生效非訴執(zhí)行裁定的上級法院對被執(zhí)行人的申訴不予受理時，可以向檢察院提出法律監(jiān)督申請。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關和司法機關有獨立檢察權，其有權監(jiān)督法院依法審判和執(zhí)行，促進行政機關依法行使職權，維護司法公正性、權威性，保護公民的合法權益，即行政檢察的“一手托兩家”①《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第二條。。

本篇實務案例，正是由于檢察機關的監(jiān)督，才使得行政機關撤銷了對被執(zhí)行人村委會的行政處罰。

（三）申訴人除了可以從行政行為本身不合法角度進行申訴，也可以從受理法院程序違法上進行申訴

我國《行政強制法》第五十八條第一款明確規(guī)定，法院受理行政機關申請執(zhí)行后，在作出裁定前，若發(fā)現(xiàn)有“三個明顯”情形的，要聽取被執(zhí)行人答辯意見。這意味著，法院面對“三個明顯”時，應當依職權主動進行實質審理。這也是從行政行為本身不合法角度進行申訴。受理法院依程序進行裁判也是應有之義，因為程序公正可以保證實體公正，違反法定程序的認定以《行政訴訟法》等法律法規(guī)為依據(jù)。其中《行政訴訟法》規(guī)定了聽證制度、回避制度、送達制度等一系列制度，構成了行政行為的正當程序規(guī)則。若具體行政行為違反法定程序的，法院應當判決撤銷或者部分撤銷，并可判決行政機關重新作出具體行政行為。唯有這樣，才能防止違法行政行為的實施，從而保障行政相對人的合法權益。

行政起訴期限是行政審判實務中較為常見的問題之一。行政訴訟起訴期限的價值是多元的，它可以敦促當事人及時啟動權利救濟程序，及早解決行政糾紛，使不確定的行政法律關系盡快確定，從而提高行政管理和公共服務的效率。如果無期限地保護當事人對行政行為的訴權，則行政機關作出的所有的行政行為都將處于效力待定狀態(tài)，其他社會公眾都無法根據(jù)行政機關的行政行為來安排自己的生產(chǎn)和生活，整個社會的行政管理將陷入完全無序的混亂狀態(tài)。《行政訴訟法》之所以作出起訴期限的規(guī)定，是基于充分保障并督促行政相對人及時行使訴訟權利，對怠于行使訴訟權利的行為不予支持和鼓勵的目的。依照《行政訴訟法解釋》規(guī)定，行政機關作出行政行為時，未告知公民起訴期限的，起訴期限從公民知道或者應當知道起訴期限之日起計算。而對于“知道或者應當知道”的“程度”，司法界存在兩種不同觀點。一種觀點認為，此處所謂的“程度”并非要求知道或者應當知道行政行為的所有內容，而僅需知道或應當知道必要的內容即可。也就是說，起訴人所知道的行政行為程度，不影響或阻礙其依法提起行政訴訟；另一種觀點則認為，只要行政機關作出行政行為時，未告知行政相對人起訴期限及違法內容的，可視為行政相對人不知，如果行政機關主張行政相對人知道，由行政機關進行舉證，否則應承擔不利后果。筆者支持后面這種觀點。行政機關若認為行政相對人的起訴超過法定期限的，由行政機關承擔舉證責任。人民法院對推定行政相對人知道行政行為內容的證據(jù)，也應達到排除合理懷疑程度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第六十一條規(guī)定，當事人不在場的，行政機關應當在7 日內依照《民事訴訟法》的有關規(guī)定，將行政處罰決定書送達當事人。將訴訟文書直接送交受送達人為原則，其他方式為例外。若行政相對人不知道具體行政行為內容的，應視為未送達。當然了，如果受送達人有委托訴訟代理人的，送達其委托訴訟代理人也視為送達，但無論如何，送達訴訟文書必須有送達回證。

由此可見，本篇實務案例中，某村委會向檢察機關提出監(jiān)督申請的理由于法有據(jù)。

（四）海事法院作為專門法院，對涉及環(huán)境與生態(tài)資源保護等活動的行政行為申請強制執(zhí)行是否具有管轄權

申訴人還可以從受理法院是否為專門法院以及其他程序違法事由上提出申訴。根據(jù)《行政訴訟法解釋》第三條第二款：“專門人民法院不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其行政行為的案件。”并根據(jù)《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第八十一條，因不服海事行政機關作出的涉及環(huán)保等活動的行政行為而提起的行政訴訟案件，屬于海事法院的管轄范圍。因此，海事法院管轄的涉及海域行政管理行為的行政訴訟案件，僅限于因不服海事行政機關作出的海域行政管理行為而提起訴訟的案件。然而，自然資源局并非海事行政機關，因此，本篇實務案例應不屬于海事行政機關作出的海域管理行為而提起的訴訟案件，不屬于海事法院受理案件的范圍。