法律視角下增強應急管理體系建設的問題及對策

佟 曾 楊 碩

沈陽建筑大學，遼寧 沈陽 110168

當今世界人們面對的突發(fā)風險日益增加，給人民財產和生命安全帶來了挑戰(zhàn)和威脅，增強突發(fā)風險應對能力、加強宏觀與微觀相結合的社會應急治理體系布局，推進應急管理法律體系建設，是推進政府治理能力和治理體系現代化的重要環(huán)節(jié)，也是建設法治政府，為經濟社會發(fā)展提供法治保障的重要基礎。2018 年應急管理部的成立，進一步奠定了應急管理法治研究的基礎，創(chuàng)新了新時代具有中國特色的應急管理體系，并自此不斷探索完善社會應急治理體系的新方法、新手段，以優(yōu)化營商環(huán)境、助力新經濟形態(tài)的生成。

一、法律視角下應急管理體系建設的內涵和現狀

（一）法律視角下應急管理體系建設的內涵

應急管理體系一般是指政府及相關部門層面處理社會公眾緊急危機事件的反應模式和運行載體，是國家各部門、機關對應急事件的總體統(tǒng)籌和整體規(guī)劃。在法律視角下加強應急管理體系建設，就是要通過立法、司法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)將應急管理反應模式法制化、規(guī)范化、制度化，從而規(guī)制反應部門職能，提升其反應效率，加強其決策的合理性、合法性以及科學性，促進全社會應對應急事件的能力。［1］

（二）法律視角下應急管理體系建設的現狀

隨著科技的創(chuàng)新與人民生活質量的日益提高，我國應急管理體系實現了從建國時期以單災種應對為主的最初階段到目前以總體國家安全觀為統(tǒng)領的巨大飛躍，我國越來越重視對于突發(fā)危機的預防和化解，并在如何進行和完善應急管理工作建設方面做出了巨大的努力。如何在法制軌道上進行應急管理建設，將法治建設同應急管理體系建設進行更為有機地結合，是目前我國政府和應急管理部門需要深刻研究探索的問題。［2］在應急管理部成立之前，我國應急管理機制并不健全，相關部門存在權力分散、職能重疊、責任不清的現象。近年來，我國政府也非常重視應急管理體系的建設和發(fā)展，在消防、交通、衛(wèi)生、民政、公安、海事等諸多領域建立了安全與保障體系。不同的領域具有適合自身情況的應急管理方案，并在政府統(tǒng)一的通信保障、應急指揮、應急聯動統(tǒng)一部署下，也構建了省市縣三級政府機構應急管理機構，整體上縱橫交錯，共同構成了我國的應急管理體系網絡。［3］

經過近年的檢驗，我國應急管理體系肩負重任，為社會安定、人民健康作出了巨大貢獻。當各種災難來臨時，得益于我國有效的防范措施和應急預案，保護了人民生命與財產的安全，保衛(wèi)了社會的安定與團結。但隨著我國新時代經濟的波動式發(fā)展，新興技術不斷展現在大眾視野中，我國傳統(tǒng)的應急管理體系也面臨著諸多矛盾與問題，缺少完善的法治體系建設，致使諸如在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全方面出現標準不一、體系繁雜、統(tǒng)籌困難、執(zhí)行不便等問題，缺乏高度統(tǒng)一的規(guī)則，更無法律框架下的規(guī)制，使得傳統(tǒng)的應急管理體系與新時代社會發(fā)展的需求不一致，因此，在法律視角下構建應急管理體系，是為適應新時代經濟社會發(fā)展形勢，有利于經濟、社會、文化、政治全方位提高至新層次。［4］

二、法律視角下應急管理體系面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，黨中央把全面依法治國納入“四個全面”的戰(zhàn)略布局，建立系統(tǒng)的、全面的法律體系成為亟待解決的問題，而應急管理體系作為現代經濟社會文明發(fā)展的重要標志之一，應急管理體系的法治內涵和外延也是中國特色社會主義法治的組成部分。2022 年2 月，國務院印發(fā)了《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》，提出增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持人民至上、生命至上，堅持總體國家安全觀，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，并重申應急管理體系對社會治理的重大意義。應急管理體系的構成具體包括：責任體系、應急指揮體系、法治體系以及社會共治體系。為完善法治體系，可從自然和社會兩大方面著手，逐步建設全災種、全行業(yè)、全層級的應急法律體系，從而提高現代化社會治理水平，完善新時代社會主義法治國家建設。

（一）自然災害方面

我國是自然災害多發(fā)的國家，防災減災工作始終是各級政府的工作重心，有關自然災害類的法律文件也是應急管理法治體系中數量最多的一類，無論是國家層面還是地方層面，對于自然災害類法律法規(guī)的立法工作都相對比較健全。地方相關法律法規(guī)應當能夠保持與國家立法相對同步，基本實現全災種、全行業(yè)、全層級的立法體系框架。然而對于立法建設，部分地區(qū)目前不足之處在于，國家應急管理上位法出臺后的相當長時間內，部分省市仍缺少相關配套的法律法規(guī)，由于我國自然環(huán)境的多樣性，自然災害的預警、發(fā)生、應急等機制存在較大差別，因此各地積極設立上位法指導下具有地域特色的自然災害應急管理條例，有著重要的現實意義。

（二）事故災難方面

事故災難方面的應急管理法律體系主要針對日常生產生活中所發(fā)生的重大安全事故。以L 省為例，事故災難類應急管理立法缺失主要表現為以下兩個方面：一方面，遼寧省有關事故災難的應急管理立法文件數量較少，尚未實現對事故災難全行業(yè)的整體規(guī)制，較多行業(yè)的安全生產領域仍存在應急管理立法空白；另一方面，目前遼寧省事故災難類相關立法主要集中于安全生產領域，對于建筑工程的安全生產規(guī)定較多，容易形成該類法律體系建設的失衡情況。此外，遼寧省對此類法律法規(guī)的公示較少，相關普法工作落實不到位。

（三）公共衛(wèi)生事件方面

公共衛(wèi)生類應急管理機制的主要特點為國家性法律法規(guī)與地方性法律法規(guī)的總體立法數量較少，相關應急條例的出臺時間具有明顯的滯后性。例如，我國1989 年通過了《中華人民共和國傳染病防治法》，但直至2003 年才制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，這說明目前我國公共衛(wèi)生事件方面的應急管理法制體系建設缺乏立法的前瞻性。部分地方的公共衛(wèi)生立法也有類似的問題，受社會應急事件的影響，相關行業(yè)企業(yè)受損嚴重，生存發(fā)展出現難題。隨后各省市快速出臺有關突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應急法案，然而，這在體現立法提速的同時也說明了部分省市應急管理立法仍存在應急性的立法思維。這種思維的突出表現是：只考慮解決當前所遇問題，不具備前瞻性，甚至忽略法治建設規(guī)律和風險治理系統(tǒng)性要求，抱著出現問題才出臺法律的立法態(tài)度，對應急法治缺乏科學性、系統(tǒng)性謀劃。這樣的應急性立法思維導致匆忙出臺的法律法規(guī)缺乏配套的體制機制保障，在實際執(zhí)行中得不到貫徹落實，從而違背立法初衷。構建應急管理法治體系要及時轉變“應急思維”，將“應急思維”轉變?yōu)椤胺ㄖ嗡季S”，從而真正提高地方立法應對突發(fā)事件的能力，為企業(yè)發(fā)展保駕護航。

（四）社會安全事件方面

在社會安全方面，國家層面的立法比較完善，但部分地方性法律法規(guī)仍存在立法空白，現有法律法規(guī)仍存在較強滯后性，地方立法的修訂未能與上位法的修改保持同步，存在上位法修改較長時間后地方應急立法仍未修改的問題。以L省為例，《L 省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》于1998 年通過，而上位法《中華人民共和國人民防空法》1996 年通過后，又于2009 年進行了修正，而遼寧省至今尚未依據上位法的修正改動該辦法。下位法與上位法未能及時匹配將導致部分規(guī)定與實際執(zhí)行相脫離的情況，不利于經濟社會的健康發(fā)展。建議地方政府在構建應急管理法治體系時，重點關注國家相關法律法規(guī)的更新情況，同時，還需要及時修訂地方性法律法規(guī)以及規(guī)范性文件等，使其與新的經濟發(fā)展狀況、新的社會形態(tài)相匹配，進而全面構建緊隨經濟社會發(fā)展的國家和地方配套、政府與企業(yè)協調的統(tǒng)一、健全的法制體系。

三、法律視角下應急管理體系的完善路徑

（一）構建全災種、全行業(yè)、全層級的應急法治體系

應急事件的緊急性特點要求應急管理部門具有快速反應的能力，應急法律文件是應急管理部門行動的重要依據，因此規(guī)范地方應急法律編制，制定統(tǒng)一的應急法律文件能夠大幅提升應急主管部門的反應速度以及對于突發(fā)情況的處置效率。針對前述地方應急管理法律體系缺少統(tǒng)一規(guī)范標準的問題，應認真分析地方應急法律文件建設情況，制定出臺一部規(guī)范地方政府應急管理規(guī)范性文件編制標準的法律，在法律形式上規(guī)范應急管理法律標準和應急管理規(guī)章標準。在內容制定方面，明確要求地方應急法律編制細則應結合當地社會經濟實際與政府應急資源配置現狀，在充分考慮地方應急管理工作未來走向的基礎上，結合國際與國家應急管理工作形勢，盡可能減少地方政府應急法律的修正次數，改善應急管理文件繁多、雜亂的現象，提高政府應對社會各種突發(fā)事件的響應速度和工作效率，保證地方政府應急法律的穩(wěn)定性與權威性。

（二）建立多元化的立法評估機制

通常情況下，立法評估是從立法的合理性、地方施行的實際情況等方面評價施行三年以上的法律法規(guī)。然而這種事后評價并不能適用于應急管理領域的法律法規(guī)，對于應急法律法規(guī)，應當建立健全立法前、中、后全過程評估法律法規(guī)評估工作，盡可能避免為了立法而立法的情況。同時，有必要建立第三方監(jiān)督機制和立法反饋機制，向立法機構施加監(jiān)督壓力，鼓勵其謹慎立法，以遏制當前頂層立法與底層立法內容不協同或重疊的混亂局面。此外，還需要促進立法評估主體的多樣化，增加公眾參與，重視政府法律顧問的智囊團作用，促進立法者、法律從業(yè)者和專家研究者相結合的多元化評估機制建立。

（三）完善應急預案法律體系的實施機制

目前，應急管理法律體系的實施機制有待完善，其中最為要緊的是對于應急預案法律體系的構建。目前，應急預案的數量與質量不成正比，應急預案數量較大、質量較差，預案的演練機制仍不健全，需重點關注。建立健全應急管理法律體系的實施機制，首先，應注重應急管理法律法規(guī)的時效性，時刻關注行業(yè)動態(tài)，廢除過時準則，及時訂立有利于大數據應急管理發(fā)展的法律法規(guī)；其次，立法機關應在大數據系統(tǒng)的管控下，針對金融業(yè)、通信業(yè)、醫(yī)療業(yè)等我國數據信息泄露風險較大的領域加強立法，在設立本領域明確規(guī)范的同時與其他領域法律法規(guī)進行有效連接，杜絕信息犯罪案件的再度發(fā)生，多角度、多渠道保障群眾信息安全；最后，針對實際糾紛中因法律法規(guī)相互矛盾而導致的維權難、賠償難等問題，立法機關還需設立統(tǒng)一的參考標準。法律法規(guī)的完善可有效保護公眾權益，為應急管理的發(fā)展提供強而有力的法治保障。

（四）促進應急管理法律體系常態(tài)化建設

還需促進各地方應急管理法律體系常態(tài)化建設。首先，應加強應急管理法制宣傳教育，使其趨于常態(tài)化和法治化。應急法治宣傳教育常態(tài)化和法治化是提升全社會安全應急素質能力的根本途徑。各地應當出臺應急普法工作相配套的實施細則或工作指南，從法律法規(guī)的角度，建立常態(tài)化、法治化的應急安全培訓管理機制。其次，在行政管理方面，應將緊急情況下的法律法規(guī)普及機制納入公共應急能力評估范圍，并納入干部評估和評價體系，以加強公眾和公職人員公共危機應對能力。最后，可以將社區(qū)應急培訓納入課程，組織專家和研究人員編寫相關教材，在政府機關、企事業(yè)單位、農村地區(qū)、社區(qū)、學校和家庭推廣應急安全信息，促進應急法治宣傳教育的常態(tài)化和法治化。應急管理法律體系常態(tài)化建設有助于通過危機演習及時發(fā)現和解決問題，增強公眾意識和應對突發(fā)公共危機的能力，而且有助于公眾意識到在發(fā)生突發(fā)公共危機時應履行和行使的義務和權利，減少權力與權利之間的沖突和阻力，促進公共危機事件防控措施的及時有效實施。

隨著科技的創(chuàng)新與人民生活質量的日益提高，我國應急管理法律體系實現了巨大飛躍，并在如何進行和完善應急管理工作建設方面做出了巨大的努力，在此過程中，法治保障顯得尤為重要，因此，在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全四個方面建設全方位、系統(tǒng)化的應急管理法治體系，建立多元化立法評估機制，完善應急預案法律體系的實施機制，完善應急管理法律體系常態(tài)化建設，有利于規(guī)范應急管理治理模式，提高現代化社會治理能力，整體上對全面加強我國應急管理工作具有至關重要的預期作用。