襲警違法犯罪行為行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究

李亞琳 吳 丹

青海警官職業(yè)學(xué)院，青海 西寧 810000

一、問題的提出

2015 年8 月29 日，第十二屆全國人大常委會十六次會議表決通過的《中華人民共和國刑法修正案（九）》，在《中華人民共和國刑法》第二百七十七條“妨害公務(wù)罪”的原基礎(chǔ)上增加“暴力襲警條款”作為第五款。“暴力襲警從重處罰條款施行以來，襲警案件發(fā)生量總體呈上升趨勢”［1］。層出不窮的襲警事件與暴力抗法事件不斷侵襲著民警的職業(yè)尊榮感，這導(dǎo)致了民警自身對襲警違法犯罪立法不足、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不力的不滿，并最終形成了包括民警在內(nèi)的社會公眾對于襲警違法犯罪行為進(jìn)行嚴(yán)懲甚至降低其刑事責(zé)任立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的普遍社會期待。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也對“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”作出頂層部署——“實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫銜接”。2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對行刑難銜接問題也進(jìn)行了積極回應(yīng)①涉及《行政處罰法》第八條、第二十七條、第三十五條、第五十七條、第八十二條，共5 個條文，其中，第二十七條是調(diào)整行政執(zhí)法與刑事司法的核心條款。。因此，筆者嘗試以襲警違法犯罪的行刑銜接機(jī)制作為研究對象，對襲警違法犯罪行刑銜接機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行分析，探討如何就襲警違法犯罪行為進(jìn)行行刑銜接機(jī)制的構(gòu)建與完善。

二、襲警違法犯罪行刑銜接機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)困境

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度空轉(zhuǎn)

關(guān)于襲警違法犯罪行刑銜接，在司法實(shí)務(wù)中存在著案件從治安管理部門向刑事偵查部門的跨部門移送難度大、程序缺失、監(jiān)管不力等問題。究其原因是在于行政犯罪行為的雙重違法性及行政犯罪行為責(zé)任落實(shí)的二元化構(gòu)造［2］。因此，襲警違法犯罪行為的行刑銜接制度的展開，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政實(shí)體法與刑事實(shí)體法在法律規(guī)范上的銜接，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政程序法與刑事程序法的銜接，以解決銜接制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中由于行政、刑事實(shí)體法，行政、刑事程序法復(fù)雜交織而導(dǎo)致的制度運(yùn)行不暢的問題，從而避免銜接制度出現(xiàn)空轉(zhuǎn)情形。

（二）實(shí)體判斷要素存在爭議

襲警不法行為尚未在治安違法行為和刑事犯罪行為之間進(jìn)行程度、標(biāo)準(zhǔn)的明晰。刑事法律通過嚴(yán)苛的刑罰方式對社會創(chuàng)設(shè)刑法所不允許的風(fēng)險的行為進(jìn)行否定的評價。但并非所有對社會創(chuàng)設(shè)風(fēng)險的行為都需要動用刑罰來加以評價［3］。襲警違法犯罪行刑銜接制度構(gòu)建的當(dāng)務(wù)之急是厘清違法行為和犯罪行為的界限。現(xiàn)有的法律規(guī)定對行為人實(shí)施的行為究竟是襲警違法行為還是襲警犯罪行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷時，缺乏明確統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)和操作指引。比如針對襲警違法犯罪行為的實(shí)體規(guī)范依據(jù)常見為“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任”①參見《行政處罰法》（2021 修訂）第二十七條 違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任.對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機(jī)制。。通過分析收集到的襲警違法犯罪的案例不難看出，襲警罪在司法實(shí)務(wù)中確有擴(kuò)大適用之嫌。針對輕微暴力行為即課以刑罰的做法固然兼顧了在目前惡劣執(zhí)法環(huán)境下民警的執(zhí)法權(quán)威以及人身安全，但更是因為襲警行為本身認(rèn)定模糊標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)認(rèn)定困難。

（三）案件移送程序斷層

襲警違法犯罪行為在程序?qū)用婷媾R著具體移送規(guī)定缺失的窘境。行政執(zhí)法與刑事司法作為公權(quán)力機(jī)關(guān)社會管理的必要手段，二者雖然隸屬于不同的權(quán)力運(yùn)行體系，但仍舊存在著緊密的聯(lián)系：“行政權(quán)是行政管理權(quán)，司法權(quán)則是司法審判權(quán)。襲警違法犯罪銜接機(jī)制必須以厘清行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)權(quán)力的邊界作為邏輯前提，減少或避免由于隸屬于不同類型的權(quán)力運(yùn)行體系，而導(dǎo)致的制度阻滯甚至空轉(zhuǎn)風(fēng)險的發(fā)生。”［4］司法實(shí)踐中，有關(guān)襲警違法犯罪行為行刑銜接的程序性規(guī)定，僅對移送機(jī)關(guān)、移送證據(jù)進(jìn)行了簡單的原則性、概括性的規(guī)定，并沒有提供移送程序的具體制度供給和操作思路。此外，襲警違法犯罪行為在程序?qū)用孢€面臨著不同類型證據(jù)移送與轉(zhuǎn)化規(guī)定缺失的窘境。“在司法實(shí)踐中，由于相關(guān)法律規(guī)定都沒有提到如何賦予違法行為調(diào)查取證過程中的行政違法證據(jù)以證據(jù)資格，也沒有明確的規(guī)定，對于在治安管理部門辦理行政案件程序中收集到的其他證據(jù)，能否有進(jìn)入后續(xù)刑事訴訟階段的資格以及這種資格對應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致刑事偵查部門對于移交的證據(jù)在適用上也面臨進(jìn)退兩難的境地。”［5］。

三、襲警違法犯罪行刑銜接機(jī)制完善路徑

（一）法律實(shí)體銜接層面

基于實(shí)用主義立場，重塑襲警行政違法與刑事犯罪的實(shí)體界分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建違法犯罪構(gòu)成要件梳理制度、行刑銜接清單管理制度，用“形式化的案件移送標(biāo)準(zhǔn)”代替“實(shí)質(zhì)化的案件移送標(biāo)準(zhǔn)”。

1.重塑襲警行政違法與刑事犯罪的實(shí)體界分標(biāo)準(zhǔn)

《行政處罰法》等法律賦予了行政機(jī)關(guān)將符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件移送至司法機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，相關(guān)法條設(shè)立的邏輯前提是，行政機(jī)關(guān)在案件移送前需進(jìn)行對案件性質(zhì)的實(shí)體性判斷，但對行政機(jī)關(guān)的工作人員來說，對某一具體違法行為進(jìn)行是否符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)判斷本身存在一定的難度。因此，通過制定規(guī)范性文件明確襲警違法犯罪行為的實(shí)體界分標(biāo)準(zhǔn)，在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)簡單的行政處罰已經(jīng)不能評價當(dāng)事人的不法行為時，將已經(jīng)無法用行政處罰進(jìn)行負(fù)面評價的行政犯罪行為移送至司法機(jī)關(guān)，并通過《中華人民共和國刑事訴訟法》以及《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等規(guī)范性文件對行政案件移送之后的審查立案、審查起訴等環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致規(guī)范，以彌合行政機(jī)關(guān)在前置判斷時出現(xiàn)的偏差和失誤。

2.構(gòu)建襲警違法犯罪構(gòu)成要件梳理制度

構(gòu)成要件梳理制度對提高行政機(jī)關(guān)前置判斷的精準(zhǔn)程度、降低甚至排除案件定性上的偏差和失誤意義重大。根據(jù)立法精神梳理襲警罪的構(gòu)成要素：一是襲警罪的犯罪客體，本罪的犯罪客體是復(fù)雜客體，既包括與人民警察公務(wù)職權(quán)相關(guān)聯(lián)的公共秩序，也包括人民警察的人身安全；二是襲警罪的客觀行為，即襲警罪的行為方式是以“暴力”這種有形的物理力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察。如果行為人僅實(shí)施了程度輕微的暴力行為，則無法認(rèn)定其襲警；三是關(guān)于“暴力”的程度，應(yīng)當(dāng)以是否足以影響職務(wù)執(zhí)行作為判斷前提，比如，用手拍打人民警察的臂膀，不足以造成輕微傷的，顯然是完全不足以影響職務(wù)的依法進(jìn)行的；四是時效性要求，這里的時效性，指的是暴力襲擊的發(fā)生時間，從人民警察開始依法執(zhí)行職務(wù)直至將職務(wù)依法執(zhí)行完畢這一期間；五是執(zhí)法主體的合法性要求，該職務(wù)行為應(yīng)當(dāng)具有合法性；六是犯罪主體，本罪主體為一般主體，即達(dá)到刑事責(zé)任年齡，具備刑事責(zé)任能力；七是犯罪主觀方面，本罪是故意犯罪，行為人對其暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的行為性質(zhì)與結(jié)果是明知的，并持以希望或放任的主觀態(tài)度。

3.構(gòu)建襲警違法犯罪移送目錄清單制度

對襲警違法犯罪行為可能涉及的法律規(guī)定進(jìn)行全面梳理，逐項對違法行為的規(guī)范名稱、懲處依據(jù)、可能涉及的刑事罪名、具體的移送標(biāo)準(zhǔn)、需要移交的證據(jù)材料加以明確。“這種做法的優(yōu)勢就在于，將案件移送標(biāo)準(zhǔn)從抽象的‘實(shí)質(zhì)’轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)的‘形式化’，以操作手冊的思維限縮行政機(jī)關(guān)前置判斷的空間，紓解行政機(jī)關(guān)前置認(rèn)定違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪這種有罪推定的困境。”［6］行刑銜接清單管理制度是在對襲警違法、犯罪法律規(guī)范進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)層面對行政違法和刑事犯罪從主體、主觀方面、客體、客觀方面進(jìn)行對標(biāo)，從而構(gòu)建起極具操作性的案件移送標(biāo)準(zhǔn)。

4.構(gòu)建襲警違法犯罪行刑責(zé)任銜接制度

構(gòu)建襲警違法犯罪行刑責(zé)任銜接制其中一個功能是為了解決司法實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的對一行為人實(shí)施的一個不法行為從違法層面和犯罪層面重復(fù)評價的情況，重復(fù)評價可能會導(dǎo)致行為人面臨更重的刑罰，不利于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。“襲警違法犯罪行刑責(zé)任銜接不僅要考慮行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注到二者競合時當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并考慮在此種情況下的責(zé)任折抵的具體適用規(guī)則。”［7］刑事責(zé)任中常見人身罰、財產(chǎn)罰并不能代替行政責(zé)任中的申誡罰、資格罰實(shí)現(xiàn)對行為人的懲處，也不能避免后續(xù)危害結(jié)果的再次發(fā)生。因此，有必要通過并行適用行政處罰而彌補(bǔ)刑事處罰預(yù)防與打擊犯罪的不足。在確立行政責(zé)任與刑事責(zé)任的并處適用模式的同時，堅持刑事責(zé)任優(yōu)先原則。具體適用上采取功能相似責(zé)任形式折抵、功能相異責(zé)任形式并處規(guī)則。具體而言，就是針對人身罰、財產(chǎn)罰等性質(zhì)相同的處罰不得累加或者重復(fù)適用；針對性質(zhì)不同的處罰可以并處適用。

（二）法律程序銜接層面

襲警違法犯罪行刑程序銜接，是指治安管理部門和刑事偵查部門在具體案件移送過程中涉及的程序銜接問題［8］。程序銜接的重點(diǎn)是行政證據(jù)與司法證據(jù)的銜接制度的構(gòu)建。

1.構(gòu)建行政證據(jù)與司法證據(jù)銜接制度

證據(jù)法學(xué)界和實(shí)務(wù)界的通說。行政違法程序中收集到的實(shí)物證據(jù)可以直接作為證據(jù)使用，具備刑事證據(jù)資格；言詞證據(jù)則需重新收集。需要特別提示的是，行政程序收集的言詞證據(jù)并不是當(dāng)然地會被排除在刑事訴訟程序外。以“鑒定意見”為準(zhǔn)，“司法實(shí)踐中，經(jīng)具有鑒定資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)依法作出的‘鑒定意見’，由于得到該證據(jù)的嚴(yán)苛程序和可靠結(jié)論，經(jīng)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行嚴(yán)格審查，再經(jīng)過法庭質(zhì)證后，也能順利獲得進(jìn)入刑事訴訟程序的資格［9］”。

2.堅持刑事程序優(yōu)先原則，實(shí)現(xiàn)行政刑事責(zé)任追究程序的銜接

面對阻礙執(zhí)行職務(wù)的行政違法行為，公安機(jī)關(guān)治安管理部門啟動行政案件辦理程序進(jìn)行查處，在進(jìn)入調(diào)查取證程序后，發(fā)現(xiàn)阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為可能涉嫌構(gòu)成妨害公務(wù)罪，而將案件移交至刑事偵查部門，刑事偵查部門經(jīng)立案審查程序后啟動偵查程序。治安管理部門應(yīng)當(dāng)分兩步向刑事偵查部門移交案件證據(jù)材料。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在向刑事偵查部門進(jìn)行案件移送時，不僅應(yīng)當(dāng)移交涉及的全部法律文書，還應(yīng)當(dāng)在刑事偵查部門制作并上傳《立案決定書》后，及時將與案件有關(guān)的其他證據(jù)材料以及行政案件辦理過程中收集到的實(shí)物證據(jù)全部移交至刑事偵查部門。

3.健全案件雙向咨詢制度

《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（以下簡稱《銜接意見》）中，明確了“健全案件咨詢制度”的頂層設(shè)計思路。這種案件咨詢制度不僅是雙向的，還是涉及案件辦理全程的。第一，公安機(jī)關(guān)治安管理部門在受理案情疑難且沒有辦法明確案件性質(zhì)的襲警案件時，可以就立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、需要固定的證據(jù)種類和內(nèi)容等問題及時與刑事偵查部門進(jìn)行問詢和溝通；第二，刑事偵查部門可以就移送的案件的基本事實(shí)情況、目前調(diào)查取證的進(jìn)度與治安管理部門進(jìn)行溝通。

4.健全行刑銜接信息共享制度

根據(jù)《銜接意見》的規(guī)定，第一，應(yīng)當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建專門的辦案信息共享平臺；第二，基于平臺搭建以實(shí)現(xiàn)案件信息即時互通，治安管理部門應(yīng)將查處、移送的案件信息及時進(jìn)行信息錄入。針對襲警違法犯罪案件，公安機(jī)關(guān)治安管理部門應(yīng)當(dāng)將案件性質(zhì)不明確時的所有證據(jù)材料及時上傳至執(zhí)法辦案平臺，在襲警案件確立為刑事案件后，刑事偵查部門也應(yīng)當(dāng)將采取的刑事強(qiáng)制措施的辦理情況及時錄入執(zhí)法辦案平臺。信息共享機(jī)制可以連通公安機(jī)關(guān)不同部門之間的信息孤島，實(shí)現(xiàn)案件辦理、移送信息即時共享。