實現中國式現代化的地方財政支出需求展望

李 冰 冰

一、引言

黨的二十大報告提出了實現中國式現代化的戰略目標和要求,到2035年中國將基本實現社會主義現代化,屆時人均GDP將達到中等發達國家水平,科技領域實現高水平自立自強,建成現代化經濟體系,基本公共服務實現均等化,全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

實現中國式現代化需要強有力的財政支持,在2035年的戰略目標體系中,增強科技實力、建設現代化經濟體系、實現基本公共服務均等化幾方面均與財政支出緊密相關。在科技支出方面,當前中國的財政性科技經費占比已處于較高水平。在經濟體系建設方面,中國經濟建設性財政支出占GDP比重高于OECD國家,這受到基礎設施建設高峰期的影響,預期未來經濟建設性支出將逐步回歸常態化水平,占比將明顯下降。但是在基本公共服務均等化和實現共同富裕方面,中國社會福利性財政支出占GDP比重明顯低于OECD國家,預期未來將逐步提高,這也是中國式現代化戰略目標實現面臨的最主要財政壓力。

本文對2035年實現中國式現代化對地方財政支出的需求進行了展望。公共教育支出、公共醫療衛生支出、公共養老金支出占到社會福利性公共支出的90%以上,是基本公共服務的最主要部分,也是本文關注的重點。本文測算了2035年地方財政在教育、醫療衛生和養老金方面的支出,測算基本思路如下:首先對照OECD國家的基本公共服務標準,根據實現中國式現代化所達到的經濟發展水平、共同富裕下的基本公共服務均等化目標,結合人口變動趨勢和中國的國情,測算2035年全國層面教育、醫療衛生和養老金的公共支出需求;然后根據當前中央和地方在教育、醫療衛生和養老金領域的財政事權和支出責任劃分,測算2035年這三個領域公共支出中需要地方承擔的規模。

目前,公共教育、公共醫療衛生、公共養老金領域的財政支出仍然以地方支出為主。雖然職工基本養老保險2022年開始全國統籌,但制度設計上仍然建立中央和地方分責機制,強調壓實地方主體責任。當前這些領域的服務水平與OECD國家差距仍然較大,實現中國式現代化需要持續加強這三個公共服務領域的支出,預計2035年地方財政承擔的支出將增加,尤其是公共醫療衛生和養老金支出將大幅增加。

二、實現中國式現代化的財政支出需求

本文將中國財政支出的四本賬預算進行加總,計算全口徑財政支出,并將全口徑財政支出根據國際可比原則按照功能分類方法分為經濟建設性支出、社會福利性支出、基本政府職能支出三大類。根據IMF政府支出功能分類,本文將一般公共服務支出、國防支出、公共秩序和安全、環境保護劃為基本政府職能支出,將經濟事務支出、住房和社區支出劃為經濟建設性支出,將教育支出、衛生支出、娛樂文化和宗教支出、社會保護支出劃為社會福利性支出。在將中國的財政支出進行劃分時也遵循以上原則,具體分類方法參見汪德華和李冰冰(2023)工作論文(1)參見汪德華、李冰冰:《從單峰到雙峰——1953—2019年中國財政支出結構大轉型》,工作論文2023年。。

2007—2019年,中國全口徑財政支出占GDP的比重持續上升,從2007年的27.83%上升到2019年的37.79%,其中在2009年有一個短暫跳躍。具體來講,經濟建設性支出占比在2007—2011年間超過其他兩類支出,其中2009年有短暫大幅提升。2018年之后中國的經濟建設性支出占比有下降趨勢,到2019年降為13.58%。社會福利性支出占比持續上升,2012年開始超過經濟建設性支出,成為最大的支出項目,2019年社會福利性支出占GDP比重達到16.21%,較經濟建設性支出占比高出2.62個百分點?；菊毮苤С稣急认鄬Ψ€定,2007—2019年間穩定在7.5%左右。

為了展望2035年的財政支出,本文比較了OECD國家的支出結構。根據黨的二十大報告提出的2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平目標,首先挑選當前達到中等發達國家水平的OECD國家。中等發達國家水平的標準大約是人均GDP達到23000美元,由于可得數據中目前人均GDP在23000美元的國家數量很少(2)根據世界銀行WDI2020數據庫,2019年人均GDP在20000～25000美元的國家僅有7個。,考慮到數據可及性,將OECD國家中人均GDP排名后40%的國家作為對照國家(3)這些國家包括哥倫比亞、土耳其、墨西哥、哥斯達黎加、波蘭、智利、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克、希臘、捷克、愛沙尼亞、葡萄牙、斯洛文尼亞。,他們的人均GDP水平在6600～26000美元之間。同時也對比了OECD全部國家的平均值以及美國、英國、法國等其他大國。OECD國家支出數據來自IMF政府財政統計。

中國全口徑財政支出占GDP的比重較OECD后40%國家平均值低2.7個百分點,比OECD所有國家的平均值低4.5個百分點。中國經濟建設性支出占GDP的比重遠高于OECD國家,2019年中國經濟建設性支出占GDP的比重為13.58%,而OECD后40%國家平均值僅為1.27%,OECD全部國家平均值為1.22%。中國的經濟建設性支出占比較高,與中國特殊的國情和發展階段有關,作為發展中國家,中國需要投入更多的財政支出進行大規?；A設施建設和促進經濟發展,同時,中國特殊的制度體系進一步加劇了這一趨勢。

中國的社會福利性支出占GDP的比重與OECD國家相比差距較大,較OECD后40%國家平均值低9.31個百分點,較OECD全部國家的平均值低11.77個百分點。盡管中國自2012年以來在推進基本公共服務均等化、促進基本公共服務向農村人口、流動人口和低收入家庭延伸方面取得了很大進展,社會福利性支出的占比也不斷增長,但與OECD國家的差距仍然很大?？紤]到當前不同群體之間享受的基本公共服務水平仍然不均衡以及未來日益加劇的老齡化問題,為實現中國式現代化和基本公共服務均等化,預計中國的社會福利性支出占比將持續上升。

三、中國式現代化目標下重點領域的財政支出展望

教育、醫療衛生和養老金是公共服務支出最主要方面,也是未來實現中國式現代化戰略目標財政支出面臨的重要挑戰。研究分析了當前教育、醫療衛生和養老金三個公共服務領域的現狀及與OECD國家的對比,并對2035年三大類基本公共服務支出需求進行了預測。

(一)教育支出展望

我國財政性教育經費占GDP的比重約為4%,接近于OECD國家的平均水平。但是從生均經費來看,我國各個教育階段的生均經費均明顯低于對照國家,更低于美國、英國等大國。中國高等教育階段的生均經費支出是OECD后40%國家平均值的79%,是OECD全部國家平均值的51%;但小學和初中教育階段生均經費支出僅分別為OECD后40%國家平均值的43.7%和56.3%,為OECD全部國家平均值的31.2%和37.9%。

從入學率來看,根據2020年人口普查數據,義務教育階段的入學率已經接近于100%,18歲人口高中階段的入學率(4)這里入學率指18歲人口中正在接受高中教育或已經接受完高中教育的比例,這一概念與教育部《全國教育事業發展統計公報》中公布的毛入學率概念不同,教育部公布的高中階段毛入學率達到91%以上,其指的是高中階段在校生(不考慮年齡)占15～17歲年齡組人口數的百分比。達到80%。高等教育擴張很快,2020年20歲人口高等教育的入學率為58.5%,較2010年增長了31.28個百分點,已經超過OECD國家的平均水平。但是不同地區人口的高等教育入學率存在顯著差異,中國城市地區、鎮和農村地區20歲人口的高等教育入學率分別為72%、55.5%和32.32%。

根據聯合國人口預測數據和OECD國家的生均經費標準,本文測算了中國2035年的教育支出。根據聯合國的人口預測數據(World Population Prospects 2022),中國6～11歲、12～14歲、15～17歲、18～21歲人口到2035年分別約為6151萬、3271萬、4487萬、7148萬人,較2020年人口普查數據相比,6～11歲、12～14歲人口分別減少4723萬人、1750萬人,15～17歲、18～21歲人口分別增加60萬人、1457萬人。

假設初等教育和中等教育的入學率分別達到100%,18～21歲人口高等教育入學率為60%,同時假設生均經費支出按照OECD全部國家的平均水平執行。根據當前的教育經費來源情況,假設2035年中等教育和初等教育的教育經費中90%來自財政性經費,高等教育經費中63.27%來自財政性經費,那么預計2035年中國小學到高等教育階段的財政性教育經費支出占GDP的比重將達到3.72%,較2019年提高0.06個百分點。其中,小學和初中階段教育的財政性經費支出占GDP比重將減少0.2和0.14個百分點,這主要是因為這兩個教育階段學齡人口的減少導致,高中和高等教育階段的財政性教育經費占GDP比重將分別增長0.3和0.1個百分點(詳見下頁表1)。

表1 2035年教育支出預測

(二)醫療衛生支出展望

中國在醫療衛生公共服務方面與OECD國家差距較大。2018年中國的醫療衛生公共支出占GDP的比重為2.9%,較OECD后40%國家均值低1.8個百分點,較OECD國家均值低6.2個百分點。如果與美國、法國、日本、德國等OECD富裕國家比較,這一差距更大。中國每千人口執業醫生數、每千人口執業護士數分別為2、2.7,OECD后40%國家這兩項指標的均值分別為3.3、5.1,OECD全部國家這兩項指標的均值分別為3.5、8.8,中國與OECD國家差距較大。在人均醫療衛生公共支出上,中國僅為OECD后40%國家平均值的28%,為OECD全部國家平均值的13%。實現中國式現代化目標需要分配更多的經費來建設醫療衛生公共服務體系。

預測2035年醫療衛生公共支出規模時,考慮了三種情形。第一種情形假設人均醫療衛生公共支出按照OECD后40%國家平均水平執行,第二種情形假設人均醫療衛生公共支出按照OECD全部國家平均水平執行,第三種情形根據全部國家歷史發展規律預測。由于醫療衛生公共支出與一國的人口結構和經濟發展水平密切相關,第三種情形下將IMF政府財政統計中的醫療衛生公共支出數據與世界銀行WDI數據庫中的人口結構和人均GDP數據進行匹配,生成了1995年以來67個國家的數據集,然后用醫療衛生公共支出占GDP的比重對65歲以上人口占比和人均GDP對數進行OLS回歸,結果發現,一國的65歲以上人口占比每增加1個百分點,醫療衛生公共支出占GDP的比重增長0.2個百分點。一國人均GDP每增長1%,醫療衛生公共支出占GDP的比重增長0.65個百分點。

預測結果顯示:如果按照情形1,則2035年醫療衛生公共支出總額占GDP的比重為4.05%,較2018年增長1.15個百分點;如果按照情形2,則2035年醫療衛生公共支出總額占GDP的比重為8.63%,較2018年增長5.73個百分點;如果按照情形3,假設中國的公共衛生支出遵循其他國家的發展規律,那么到2035年中國的公共衛生支出占GDP的比重將達到5.41%,較2018年增長2.51個百分點(5)根據聯合國2022年世界人口展望的預測,2035年中國65歲以上人口占比將達到22.52%,較2019年增長9.92個百分點。假設2035年中國人均GDP達到23000美元。,屆時中國人均醫療衛生公共支出水平將高于OECD后40%國家平均水平,達到OECD全部國家平均水平的62.7%。

(三)養老金支出展望

中國的社會養老保險體系包括企業職工基本養老保險、機關事業單位基本養老保險(6)雖然2015年機關事業單位基本養老保險與企業職工基本養老保險進行合并,但仍然分賬管理。和城鄉居民基本養老保險。前兩項社會保險是強制性的,最后一項由居民自愿參加。到2021年,企業職工基本養老保險參加人數為42228萬,機關事業單位基本養老保險參加人數為5846萬,城鄉居民養老保險參加人數為54797萬。

三類保險體系的養老金替代率差異很大。2021年,機關事業單位基本養老保險養老金待遇水平大約為非私營單位工人平均工資的72.8%,但企業職工基本養老保險養老金待遇水平僅為非私營單位工人平均工資的34.22%,是私營單位工人平均工資的58.15%。而城鄉居民基本養老保險的待遇水平則更低,僅為非私營單位工人平均工資的2.14%,為私營單位工人平均工資的3.64%,占農村居民人均可支配收入的12%。中國機關事業單位的養老金替代率遠高于其他兩類保險,也遠高于OECD國家均值(約50%)。此外,中國職工的退休年齡、養老保險領取待遇的年齡也低于OECD國家。

在對2035年中國養老金支出測算時,涉及的關鍵參數設定如下。首先,養老金待遇替代率上,假設企業職工基本養老保險和機關事業單位養老保險體系的養老金替代率都為50%,城鄉居民基本養老保險的養老金替代率為社會平均工資的20%。社會平均工資的預測假設平均工資增長速度與GDP增長速度相同。其次,領取待遇人數的估算上,基礎數據來自聯合國的人口預測數據(2022),同時考慮了可能推行的延遲退休年齡政策。假設企業職工養老保險參保繳費人數占城鎮勞動年齡人口的比重在當前基礎上每年提升0.25個百分點,到2035年達到71.59%,并假設職工基本養老保險體系內撫養比按照總人口撫養比的變動趨勢增長。假設60歲以上且沒有參加職工基本養老保險體系的居民都參加城鄉居民基本養老保險。最后,繳費率設定上,假設2035年企業職工養老保險繳費率為社會平均工資的18%,假設城鄉居民養老保險人均繳費水平保持與GDP增速同步。

最終推算得到的職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險支出情況見表2,預計2035年企業職工基本養老保險(包含機關事業單位養老保險)將有2.04億人領取養老金(2021年為1.32億人),城鄉居民基本養老保險將有2.7億人領取養老金(2021年為1.62億人)。預計2035年企業職工基本養老保險基金支出將達到15.77萬億元(2021年為5.63萬億元),占GDP的比重將達到7.57%;城鄉居民基本養老保險基金支出將達到8.34萬億元(2021年為0.37萬億元),占GDP的比重為4%。兩者合計,預計2035年養老金待遇支出將達到GDP的11.57%,較2021年的5.27%增長6.3個百分點。

表2 2035年養老金支出測算結果

養老保險體系內繳費收入不足以彌補支出的部分需要財政補助。預計2035年職工養老保險繳費總額為11.23萬億元,城鄉居民養老保險繳費總額為2622億元。企業職工養老保險收支缺口為4.53萬億元,城鄉居民養老保險收支缺口為8.08萬億元,兩項合計需要財政補助12.61萬億元,占2035年GDP的比重約為6%?？紤]到2035年基本實現中國式現代化、共同富裕取得明顯實質性進展的目標,在測算時大幅提高了城鄉居民基本養老保險的待遇,這將對財政支出形成巨大挑戰。

四、2035年重點領域的地方支出責任

接下來,研究分析了教育、醫療衛生、養老金三個領域的中央和地方支出責任劃分,總體上這三個領域的支出主要由地方承擔,根據當前的支出責任劃分格局,研究進一步測算了2035年教育、醫療衛生、養老金三個領域支出中由地方財政承擔的規模。

(一)教育支出中央和地方劃分

目前,國家已經出臺了教育領域中央和地方支出責任劃分文件,如《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》,將義務教育、學生資助政策體系(覆蓋學前教育、普通高中教育、職業教育、高等教育)以及其他教育認定為中央與地方共同財政事權,并對其中的具體支出項目(如公用經費保障、校舍安全、學生學習生活等事務)進行了中央和地方支出責任劃分。

以2019年為例,財政性教育經費支出中,高等教育階段約70%來自地方財政支出(含轉移支付),中等教育、初等教育階段則99%來自地方財政(含轉移支付)。如果不包含中央對地方的轉移支付,一般公共預算教育經費支出中,地方財政支出占比為85.22%(詳見下頁表3)。

表3 2019年分階段教育經費中央和地方占比

(二)醫療衛生公共支出中央和地方劃分

《國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》對基本公共衛生服務、重大公共衛生服務、醫療保障、計劃生育等領域的中央和地方支出責任進行了劃分,其中基本公共服務、城鄉居民基本醫療保險補助和醫療救助等為中央與地方共同財政事權。

從2022年一般公共預算中的醫療衛生經費支出情況來看,地方支出(含轉移支付)占比達到99%。如果不包含中央對地方的轉移支付,則地方支出占比為74.57%。在中央對地方醫療衛生領域的轉移支付中,有67.23%用于對城鄉居民基本醫療保險基金的補助(詳見表4)。

表4 2022年醫療衛生公共支出中央和地方占比

(三)養老金支出中央和地方劃分

當前,我國已經建立了基本養老保險補助制度并劃分了中央和地方支出責任。其中,城鄉居民基本養老保險補助方面,2018年出臺的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》規定了中央和地方支出責任。企業職工基本養老保險方面,建立了中央財政對基本養老保險補助資金的轉移支付制度,2022年企業職工基本養老保險實行全國統籌,并同步建立了中央和地方支出責任分擔機制。

以2022年基本養老保險基金支出為例,財政對三項基本養老保險基金的補助達到1.65萬億元,地方支出比例為99%。中央對地方轉移支付支出9277.63億元,占財政補助總額的56.35%。如果扣除轉移支付,財政對基本養老保險基金補助中由地方財政直接支出的比例為43%。其中,財政對城鄉居民基本養老保險補助資金中,地方政府支出(扣除轉移支付)比例為57.36%(見表5)。

表5 2022年基本養老保險基金財政支出情況 單位:億元

(四)2035年重點領域地方支出測算

根據以上測算得到的2035年教育、醫療衛生和養老金三個領域的財政支出需求,結合當前這三個領域中的中央和地方支出責任劃分,本文測算了2035年三個領域所需財政支出中由地方直接支出的部分。測算時,按照當前不包括轉移支付的地方直接支出占比進行推算。

結果顯示,2035年小學—高等教育階段地方支出占GDP的比重為3.1%,醫療衛生領域地方支出占GDP的比重為2.19%,基本養老保險基金支出中地方支出占GDP的比重將達到3.08%,以上三項合計地方支出占GDP的比重將達到8.37%,較2019年增長3.3個百分點。其中,主要是來自基本養老保險基金支出和醫療衛生支出的增長,尤其是調高了城鄉居民基本養老保險待遇后,財政支出需求大幅提升(7)假設GDP增速為每年4.38%。醫療衛生公共支出根據情形3的預測結果推算,醫療衛生財政需求不包括基本醫療保險基金的支出,因此與前面數值有差異。基本養老保險基金財政需求指財政對基本養老保險基金的補助支出,職工基本養老保險基金中的財政支出部分不包括財政對機關事業單位養老保險的繳費。地方支出指不包括轉移支付的地方直接支出。。

五、對未來地方財政支出的政策討論

面對2035年實現中國式現代化目標的巨額財政資金需求,未來地方財政需要注意以下幾個方面。

第一,要調整地方財政支出總體結構。地方政府既面臨著發展經濟的任務,又承擔著保障民生和提供基本公共服務的職能。過去很長時間地方財政存在生產性支出偏向[1],被認為是“重生產、輕民生”[2][3][4],這可能受到我國收入集權和財政支出分權為特征的財政體制的影響,也受到政治體制激勵的影響,也與我國特定時期的經濟發展階段和特殊國情有關。黨的十八大以來,我國地方政府官員考核體系已經有多項改革,考核重心發生變化,尤其是2020年以來,保民生、保就業等“六?！背蔀橹匦腫5],未來要更加完善對地方政府官員的激勵體系。與此同時,要進一步推進經濟體制改革,厘清地方政府職責和邊界,減少政府對資源的直接配置和對市場主體的直接干預,更好地發揮地方政府提供公共服務的職能。在當前地方政府財政收支不平衡突出的現狀下[6],尤其需要優化支出結構。實現中國式現代化目標需要地方財政在控制支出總量規?；A上,調整支出內部結構,控制基本政府職能支出,降低行政成本,在兼顧經濟發展的同時,更加注重對民生領域和基本公共服務領域的支出,提升基本公共服務水平。

第二,優化地方社會福利性支出內部的投入結構,提高支出效率。當前,社會福利性支出的水平已經有很大提升,但是社會福利性支出內部還有需要加強的薄弱環節,支出結構有待優化[7]。例如,雖然義務教育領域的硬件基礎設施建設均等化程度已經很高,但師資水平還有待提高,尤其是貧困地區的師資水平,教育資源配置有待優化;職業教育投入巨大,但是教育效果還有待提升;醫療領域醫護人員數量和醫療水平仍有短板;流動人口的基本公共服務保障仍待解決。地方政府財政支出應緊密貼合人民群眾需求,抓住人民最關心的現實問題,優化社會福利性支出內部結構,提升財政支出使用效率,結合地區人口變動等情況前瞻性地調整地區基本公共服務供給,避免出現部分公共服務產品盲目過度建設而帶來的財政資金浪費。

第三,要平衡地方財力與基本公共服務標準提升。實現中國式現代化,人民生活更加幸福美好,必然面臨著基本公共服務標準提升帶來的地方財政支出壓力。目前,地方公共服務標準一般是在中央制定的服務標準基礎上,地方政府結合本地實際確定,地區間標準差異較大,不僅發達省份與欠發達省份之間公共服務水平差距較大,即使發達省份內部的不同地市之間公共服務水平也存在較大差距,要實現基本公共服務均等化需要盡量減少不同地區之間差距,提高公共服務水平。然而,中央或省級標準提升太快往往會導致部分人口基數大、經濟實力弱的市縣財政壓力過大,即使在經濟發達省份內部,也存在標準提升帶來的一些市縣財政負擔過重問題[8]。地方在強調公共服務水平提升的同時要考慮財力水平,充分做好精算工作,盡力而為、量力而行。

第四,加快地方財政體制改革。這涉及完善地方政府激勵機制、劃清地方政府事權和支出責任、改善轉移支付制度等一系列配套改革[9][10][11],相關討論已久,未來還需要進一步加快相關領域體制改革。要進一步完善政府間財政事權和支出責任劃分,推進省以下財政體制改革,根據受益范圍、信息獲取難度和管理復雜程度等界定省以下各級財政事權,適度強化教育、基本醫療保險等的省級財政事權。流動人口基本公共服務保障是當前基本公共服務均等化的短板之一,需要提升社會保險類等公共服務項目的支出責任層級。要進一步推進基本醫療保險省級統籌改革。基本養老保險基金已經開始全國統籌,但其本質還是延續了2018年實施的中央調劑制度,未達到統收統支意義上的全國統籌[12],實現全國統籌后仍然要強調地方支出責任,完善中央和地方分責機制。此外,要優化財政轉移支付體系,加大對欠發達地區的轉移支付力度,提高縣級基本財力保障,縮小地區間財力差距。