合作型政府:省以下財政體制視角

呂冰洋,李昭逸

一、財政體制推動縱向政府合作的依據

我國政府具有多層級的結構,包括中央政府、31個省級政府、333個市級政府、2853個縣級政府,以及超過4萬個鄉鎮政府。作為單一制國家,地方政府權力來自中央政府的授予,政府間關系的基本特征是“中央統一領導,地方分級管理”。中央和地方關系決定了各級政府的權力分配格局,這種自上而下的領導制度迥異于以美國為代表的地方自治制度。中國上下級政府需要進行廣泛的合作,包括公共產品提供、經濟發展和培植稅源等方面,這種合作型政府的理論基礎是以委托—代理為核心的委托人和代理人之間的激勵和風險分擔問題。

政府間合作可以彌補信息差異,從而更好地實現經濟發展、地區平衡和公共產品服務的目標。我國擁有廣闊的國土和眾多的人口,各個地區之間存在著復雜的差異,包括經濟發展水平、生活習俗、文化傳統等方面。這導致上下級政府之間的信息不對稱性很強,上級政府很難全面了解地方的情況。如果強行進行管理可能會導致行政效率的損失和資源配置的錯位。因此,上下級政府之間的合作變得十分重要,它可以彌補信息不對稱性帶來的困難,使政府部門能夠更好地了解和應對各地實際情況。第一,在經濟發展方面,不同地區的經濟狀況、產業結構和發展需求存在差異。地方政府更加了解本地的優勢產業和發展潛力,能夠提供更準確的信息和具體的實踐經驗,而上級政府可發揮宏觀經濟調控的能力,為地方發展提供支持、指導和整體規劃,共同推動經濟發展。第二,稅源決定著政府財力多寡和行動方向,稅源的不同配置可以讓政府間產生合作或競爭關系。例如,稅收共享制度就可讓上下級政府共同付出培植稅源的努力。第三,在提供公共產品服務方面,外部性和信息不對稱客觀上要求上級政府參與地方公共產品提供,對外部性強的公共產品,或上級政府更具有信息優勢的產品,上下級政府聯合提供公共產品更為合理,上級政府可通過財政事權和支出責任的分配,實現政府間公共產品提供方面的合作。

政府間關系包括政府間權力關系、政府間財政關系和政府間公共行政關系,從各國實踐看,它們處于動態平衡過程中[1]。我國在分稅制改革后,確立了多級政府間合作的財政體制基礎。首先,分稅制改革明確了財政事權的劃分和責任。中央政府負責宏觀調控和國家層面的財政事務,而地方政府承擔了具體的實施和管理職責。通過這樣的劃分,各級政府可以在財政決策、預算編制和資金劃撥等方面實現協同合作。不同級別的政府可以根據各自責任的不同,相互配合,共同推動各地區的經濟和社會發展。其次,在稅權方面,分稅制改革明確了中央和地方政府的稅收收入分配。中央政府通過一定的稅收收入分成和轉移支付,在維持地區間財力均衡、減弱經濟波動影響等方面起到重要作用;地方政府則能夠享受到發展經濟所帶來的稅收收益,并在發展經濟和配置稅源方面付出努力。通過財政事權和稅權的明確劃分,各級政府可以在經濟發展、提供公共產品和配置稅源等方面實現合作,有助于提高財政資源的有效配置和利用,促進各地區經濟的均衡發展,推動我國經濟的長期穩定增長。隨著我國經濟從高速增長階段向高質量發展階段的變化,各級政府職能也要處于不斷調整過程中,為此財政體制要不斷深化改革,促進各級政府間的合作共贏,實現我國經濟社會可持續發展的目標。

我國的合作型政府體現了中國特色,它們通過長期實踐形成了與其他國家不同的政府間合作體系。財政體制是推動政府間合作的基礎性制度,然而,目前很少有文獻從財政體制角度研究上下級政府間合作。在涉及政府間合作的理論基礎方面,公共經濟學領域有整體政府理論(Whole of Government)和多中心治理理論(Polycentric Governance)兩個重要視角。整體政府理論是在對過去強調政府間競爭的官僚制度和新公共管理模式的反思中形成的,它強調政府內不同部門之間的協作、協調和整合[2]。該理論注重跨部門合作、政策整合、信息共享、資源整合以及公民參與,核心目標是增強政府整體能力和協同效能[3]。該理論推動了20世紀90年代中后期西方國家開始的第二輪政府改革運動。多中心治理理論則強調在處理公共事務時權力應該分散到多個組織,包括政府、非政府組織、企業、社區以及公民等多種參與者[4]。在政府間合作方面,該理論強調分權協同,意味著不同級別的政府需要進行合作來提供公共產品,以實現效率的最大化。在關于中國政府間合作研究方面,研究角度包括長三角、珠三角和京津冀地區合作[5][6][7]、區域政府合作治理[8][9]、行政管轄權讓渡[10]、官員考察學習[11]、跨區域生態治理[12][13]等角度。財政體制是政府間財政關系的代名詞,它是政府間關系最基礎和最核心的部分,要解釋中國政府間政府的合作行為,離不開對財政體制作用的解釋。為此,本文將從省以下財政體制的視角,探討它是如何推動政府間合作的。這一方面有助于理解中國政府運行邏輯,另一方面也有助于為下一步省以下財政體制改革提供參考。

二、事權合作:財政支出體制的作用

事權就是政府職責,財政事權是政府職責在財政上的體現。財政事權可以分為決策權、支出權和監督權三個部分。決策權是指對公共事務做出決策的權力;支出權指為履行公共事務而運用財政資金的權力,也被稱為支出責任;監督權是指監督財政資金的使用和管理的權力。在共同事權中,不同政府根據公共事務的性質來分配決策權和支出權,而監督權通常屬于上級政府,一般不存在分配的情況。在實踐中,每一項財政事權又可分為若干權力,例如,教育領域財政事權的決策權又可分為教育預算規模和結構的確定、教師工資標準確定、營養午餐標準的確定等。財政事權關乎政府的行動能力,而對外部性較強的公共產品提供需要政府間合作,于是存在共同財政事權問題。

政府間的共同財政事權是政府間共同承擔的運用財政資金提供公共服務的任務和職責,共同財政事權推動了政府間合作。共同財政事權的存在基礎是公共產品和公共服務的外溢性以及上下級政府間的信息不對稱。當公共事務的受益者不局限于一個地方,而涉及多個地區收益時,如果單個地方政府承擔該事務的責任,但收益被其他地區享有,就會導致收益與付出不匹配,進而導致公共事務供給不足。同時,下級政府和上級政府分別具有局部和全局的信息優勢,上下級政府合作提供服務更為高效。

省以下財政體制中的公共事務的性質可以根據其外溢性的程度劃分為跨省域、跨市域、跨縣域和縣域內的事務。對于跨省域公共事務,其收益范圍涉及多個省份,因此決策權屬于中央政府;支出責任根據具體情況由中央或各級政府承擔。例如,跨界河湖治理、跨界生態治理等地方負責支出更為有效時,應由地方政府承擔支出責任。跨市域的事務應由省級政府承擔決策權,而支出責任則根據具體情況由省級或市級政府承擔。跨縣域的公共事務的決策權和支出權應根據實際情況由省、市或縣級政府來承擔。而縣域內部的事務,決策權和支出權應由縣級政府承擔。省、市與縣級政府的財政共同事權分配參考呂冰洋(2014)[14]的框架,如表1所示。

表1 省以下共同事權各級政府分配框架

共同財政事權和支出責任推動政府間合作已在實踐層面展開。2016年,國務院發布了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《意見》),旨在規范中央與省、市、縣政府之間的財政事權和支出責任劃分。《意見》指出,我國現有的省以下共同財政事權和支出責任分配存在不規范、缺乏法律依據的問題,并且指出了中央與地方共同承擔義務教育、高等教育、跨區域重大基礎設施建設項目,以及跨區域具有區域管理信息優勢的基本公共服務的事權,并明確了各主體的支出責任。中央在確立改革框架后,各地方政府需要綜合考慮地方實際情況、經濟發展水平和管理能力等因素,在地方層面落實具體財政共同事權和支出責任劃分方案。各省政府根據《意見》紛紛發布了關于省以下財政事權和支出責任劃分改革的實施意見。例如,《江西省人民政府關于推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》明確了共同事權的劃分原則,要體現基本公共服務的受益范圍。省級負責全省受益范圍的公共服務,市縣負責地區性事務,省與市縣共同負責跨市縣的基本公共服務;在支出責任劃分中,對省內具有外溢效應的公共事務按比例和隸屬關系等方式劃分支出責任。《吉林省人民政府關于印發吉林省推進省以下財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》要求根據基本公共服務的受益范圍和影響程度,按事權構成要素和實施環節,細化分解各級政府承擔的職責,以避免因職責不清而導致的互相推諉問題。

同時,各地區都對各級政府的共同事權和支出責任進行了具體的劃分。例如,《山西省人民政府印發關于山西省推進省以下財政事權和支出責任劃分改革實施方案的通知》,山西省政府根據基本公共服務的受益范圍和影響程度,對省與市、縣之間的共同財政事權進行了劃分。根據該方案,山西省政府確定了一系列體現省級宏觀調控以及具有地域管理信息優勢的基本公共服務作為共同事權的范圍,如義務教育、高中教育、職業教育、高等教育、學生資助、科技研發、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本醫療衛生、基本生活救助、基本住房保障、基本公共文化、扶貧、糧食安全、食品藥品安全、跨市基礎設施項目建設、環境保護治理以及大型地質災害等,方案明確了各承擔主體的責任。

類似地,《江蘇省政府辦公廳關于印發基本公共服務領域省與市縣共同財政事權和支出責任劃分改方案的通知》對江蘇省省級與市縣級政府的共同財政事權和支出責任進行了明確的劃分。共同事權包括義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助和基本住房保障。該方案還對各級政府的支出比例進行了詳細劃分,根據經濟社會發展情況進行分檔確定,并遵循向經濟薄弱地區傾斜的原則。

在《意見》發布之前,我國存在省級與市縣間共同事權劃分不規范、不清晰的問題,導致出現了省級政府向市縣層層轉移財政支出責任的現象。自2017年進行了財政事權和支出責任劃分改革后,各級政府明確了事權的范圍,共同事權的劃分變得更加清晰。部分公共服務職能逐漸被上移至更高級別政府,從而在一定程度上減輕了縣級政府的財政負擔。根據圖1所示,2000—2017年,一般公共預算中縣級支出在整體支出中的占比持續上升,而省本級和市本級支出占比不斷減少。這反映了縣級政府承擔了大部分的財政支出責任,并導致了基層政府面臨財政困難的局面。在2017年之后,省級和市級政府承擔了更多的支出責任,而縣級政府的支出比例逐漸下降。這表明明確了共同事權改革后,在一定程度上緩解了地方政府的財政支出壓力。

圖1 一般公共預算決算支出的省市縣分配情況數據來源:根據1994—2022年各省市政府預算工作報告測算。

但是,應看到共同財政事權雖然有推動政府間合作的一面,如果它不夠規范,也會存在降低政府合作效率的一面,這也是委托代理理論中所體現的一般規律。我國在分稅制改革后很長一段時間,共同事權存在一系列問題,如責任模糊、協調困難、資源浪費和地方治理能力下降等。這給政府的治理效能帶來了困難和挑戰。首先,共同事權導致不同級別政府在責任承擔方面可能推諉和模糊[15]。責任的不明確會導致事務處理不力和責任逃避,使公共事務無法得到有效管理和解決。其次,共同事權導致資源配置和決策協調困難,降低了政府的決策效率。不同部門和層級之間的協調不暢,增加了決策的時間成本和復雜性,影響了政府行政效率和服務水平。此外,共同事權劃分不清可能造成資源浪費和錯位配置,加劇地方政府的負擔,削弱其治理能力。沒有明確的事權劃分,容易導致重復投資和資源浪費,同時也限制了地方政府在本地區的發展空間。因此,規范中央與地方共同財政事權具有重要意義。通過明確各級政府的責任范圍,可以提高政府的治理效能和服務水平。《意見》的出臺為進一步推進共同事權的規范提供了明確的指導和方向。

三、共同努力:財政收入體制的作用

1994年分稅制改革后,地方政府普遍通過稅收共享的辦法來解決地方政府財力問題,這使得地方財政收入體制顯現稅收“彈性分成”特點[16]。以增值稅和企業所得稅這兩大地方主體稅種為例,就中央與地方整體而言,兩大稅種的分成規則是全國統一的:中央與地方關于增值稅的分享比例為50:50;關于企業所得稅的分享比例為60:40。但是在省與市之間、市與縣之間,兩大稅種的分享比例卻不是固定的,它往往因地因時而變,呂冰洋等(2021)[17]通過數據測算呈現了這一事實。除了增值稅和企業所得稅外,其他地方稅種均呈現這種上下級政府稅收彈性分成特點。

在契約理論中,委托人和代理人采取分成契約可以讓雙方為擴大產出而付出努力,其努力分擔大小與分成比例相關。我國地方稅的大部分稅種來自企業,如增值稅的稅基是企業增加值,企業所得稅的稅基是企業利潤,當上下級政府采取稅收分成契約時,上下級政府的利益就會綁定在一起,由此會推動政府間就發展生產、培植稅源、稅收管理等方面展開合作。

在實踐中,很多省份的政府改革文件都強調了稅收分成制度對于激發地方積極性的重要作用,并提出了利益共享的激勵原則。舉例來說,《黑龍江省人民政府關于印發黑龍江省稅收收入分享改革實施方案的通知》強調“建立利益共享機制,調動各級政府發展經濟、培植稅源的積極性”的原則。類似地,《中共湖南省委、湖南省人民政府關于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》也提到了利益分享原則,強調各級政府分享經濟發展帶來的收益。這些文件明確反映了省以下財政體制改革中努力分擔和稅收共享的意圖。通過建立利益共享制度,各級政府能夠根據實際情況進行合理的利益分配,實現各方互惠互利、共同發展和共享成果的目標。這將促進地方政府更加積極地參與經濟發展,增加稅收收入,從而推動整體區域的繁榮和發展。

在各省份財政體制改革中,都非常重視通過讓下級政府分享經濟發展成果來激發地方積極性,這種關注表現在各級政府收入分配比例的變化上。為反映這種變化,我們收集了各省和各地級市政府預算工作報告,并測算了自1997年以來省市縣一般公共預算收入的分配比例,從圖2中看到,2003—2022年,縣級政府在整體收入中的占比逐漸上升,從略低于50%增長至超過60%。而與此同時,省級政府和市級政府的財政收入占比不斷下降,到2022年時,省級政府的占比大約為15%,市級政府的占比大約為25%。這種趨勢變化反映了省以下財政體制改革對縣級政府發展經濟積極性的重視。通過增加縣級政府在稅收分配中的份額,可以刺激縣級政府更加積極地發展經濟,培育稅源。同時,這種財政分配的變化也有助于促進資源向基層下沉,推動地方經濟的發展,將更多的財政資源用于縣級政府,能夠增強他們在地方發展中的擔當和能力。這種趨勢也體現在各省的財政體制改革文件中。例如,《山東省人民政府關于進一步深化省以下財政體制改革的意見》指出,通過采取下劃省級稅收和健全激勵約束機制等措施,更好地促進各地加快轉方式調結構的步伐,增強縣鄉政府財政保障能力。具體措施包括將部分省級收入下劃至市縣財政、取消市縣財政收入遞增的上解政策,以及對因體制改革而面臨財政困難的縣的收入全額返還等。這些政策在各個方面降低了省級財政的分享比例,同時加強了市縣財政的分享比例,有助于有效調動基層政府壯大財源和組織收入的積極性。類似地,《河南省人民政府關于印發深化省與市縣財政體制改革方案的通知》提出,“健全省以下財政體制,增強基層公共服務保障能力,進一步放權賦能,激發新時代縣域經濟高質量發展動力活力”。

圖2 一般公共預算決算收入的省市縣分配情況數據來源:根據1994—2022年各省市政府預算工作報告測算。

雖然我國現行的省以下財政體制對地方政府具有很強的激勵性,推動了地方經濟發展,但是這種稅收分成制度仍然存在一定問題。典型表現為地方主體稅種相對缺失,以企業所得稅和增值稅為主的稅收分成制度對經濟發展方式和政府職能的轉變產生不利影響。一方面,主體稅種主要依靠生產環節課稅,導致地方政府過度追求工業企業規模的擴張,致使經濟增長和稅收增加與地方政府的工業產能擴張緊密相關。這種情況不符合我國經濟高質量發展的要求,我們需要更加注重經濟結構優化、創新驅動和可持續發展等因素,而不僅僅依賴于工業產能的擴大。

另一方面,在我國地方稅收體系中,大多數稅種的納稅人是企業,這導致地方政府更傾向于為了保持GDP和稅收增長而服務企業,而相對忽視了居民的需求。地方政府的主要職能應該是提供公共產品和服務,而不僅僅是追求增長率。因此,稅收體系需要更加平衡,以確保公共產品的供給和市民生活質量的改善。

在中央和地方關系處理上,我們常說要激發“中央和地方兩個積極性”,根據以上分析,省以下財政收入體制常起到激發“省與市兩個積極性”,或“市與縣兩個積極性”作用。體制的變化影響“政府積極性”發揮的方向和力度。當前,我們要根據各省情況和形勢變化,改革省以下財政收入體制,以引導地方政府職能轉變和促進經濟高質量發展。

四、風險分擔:稅收分享和支出責任劃分的作用

地方政府行政事務運轉、公共產品的提供需要財政資金作保障,一般而言,財政支出具有剛性特點,年度間波動較小。為保持地方各項支出計劃落實,地方財政收支要保持均衡。地方財政收入的主要來源是稅收,如果地方稅收分成比例較高,那么它在激發地方發展經濟積極性的同時,也會增加地方政府的財政收入波動風險。例如,像山西這樣的資源大省,稅收極易受到國際大宗能源商品價格的影響,如果地方政府稅收分成比例過高,那么地方財政收入就會有較高的不確定性,從而影響財政支出的預算執行。

為緩解地方政府面臨的稅收波動風險,各省份在制定稅收分成規則時,會綜合考慮地方政府的激勵和風險規避需求,以及公共服務的提供和財政可持續性的要求,并建立相應的財政調控機制,以應對地方政府面臨的風險和波動。這樣可以平衡地方政府的激勵和風險,提高行政效率,并確保公共產品和服務的供給。《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》提出參照稅種的屬性劃分收入,將區域流動性強、年度間變化幅度大的稅收作為省級收入或者省級分享較高比例,其意圖也正是為了保持基層財政穩定,讓省級政府分擔更多的稅收波動風險。而對印花稅、契稅、城鎮土地使用稅、印花稅等小稅種,它們隨經濟波動變化較小、年度間較為穩定,一般劃歸于縣級政府。筆者的一項實證研究發現,中國分稅制下政府間各稅種的稅收分成制度同時體現出激勵與風險共擔的原則[18]。

不少省份的財政改革文件中體現出了風險共擔的原則。例如《山東省人民政府關于進一步深化省以下財政體制改革的意見》指出了改革要體現“風險共擔”的原則,各級政府共同承擔由經濟形勢和政策變化等因素導致稅收下降的風險。甘肅、河北、遼寧等省份的財政體制改革文件也都提出了類似的改革原則,并且提出了旨在降低縣級政府收入波動的措施。如《山東省人民政府辦公廳關于進一步完善省以下財政管理體制有關問題的通知》強調注意降低縣級財政收入風險,并且提出將年度間波動性大、地區間流動性強、分布懸殊的稅種作為市級收入或者由各級分享以保證縣級財政穩定。《甘肅省人民政府辦公廳批轉省財政廳關于完善市州地以下財政管理體制的指導性意見的通知》也強調保障縣、鄉財政平穩運行,降低縣級財政收入風險,將年度間波動幅度大的稅種作為市級財政收入。同時,各省份的財政體制改革文件中也都強調了轉移支付對于財政困難地區的傾斜。例如,《山東省人民政府關于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》指出,要健全省對市縣的轉移支付制度,完善對于財政困難地區的轉移支付,并提高縣級基本財力保障機制的資金規模,加大對財政困難縣(市、區)的補助力度。

如果說,稅收共享是從收入一端推動政府間風險共擔,那么,財政支出責任就是從支出一端推動政府間風險共擔。在經濟發展水平一般的基層政府,其面臨的財政支出往往壓力較大,此時省級政府會有傾向性地多承擔一些困難地區的財政支出責任,化解其面臨的“三保”——保基本民生、保工資、保運轉支出的財政風險。例如,《貴州省人民政府辦公廳關于印發貴州省醫療衛生領域省以下財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》強調,要“強化在省級承擔支出責任部分適度向困難地區傾斜,逐步推動區域平衡發展,確保各項醫療衛生政策得到有效落實”。《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省基本公共服務領域省以下共同財政事權和支出責任劃分改革實施方案的通知》提出:“充分考慮全省各地經濟社會發展不平衡、基本公共服務成本和財力差異較大實際,堅持差別化分擔,由省級承擔較高的分擔比例。各地承擔的支出責任有所區別,貧困地區承擔相對較低的支出責任,并按照中央要求規范簡化基本公共服務領域共同財政事權支出責任分擔方式。”

五、結論

本文以省以下財政體制為視角,從共同事權、稅收分享和風險共擔三個角度,分析了中國縱向政府間合作問題。主要結論為以下三點。

第一,政府間共同事權和支出責任的配置推動了政府間公共事務的合作。共同事權是基于公共服務的外溢性和政府間信息不對稱的考慮,要求各級政府合作提供各種形式的公共產品。通過明確省以下共同財政事權和支出責任,可以提高公共產品提供的效率,并在一定程度上減輕下級政府的財政壓力。

第二,政府間稅收分享機制可推動政府間就發展經濟展開合作。稅收分享制度以利益共享為原則,鼓勵各級政府分享經濟發展帶來的收益,以激發他們共同培育稅源的積極性。在大量的省以下財政體制改革文件中,強調了通過提高下級政府稅收分享比例,來達到更強地調動市縣級政府積極性和促進政府間共同努力發展經濟的作用。

第三,省以下財政體制安排可以分擔財政風險和經濟風險。在經濟發展中,各省份在享受經濟發展收益的同時也面臨著經濟波動的風險。為解決地方政府面臨的風險問題,各省份的財政體制改革文件從收入和支出兩方面著手:在收入方面,上級政府通過將風險較小的稅種分配給下級政府,以及增強對財政困難地區的轉移支付,可以平衡不同級別政府面臨的風險程度;在支出方面,上級政府有傾向性地承擔一些困難地區的支出責任,為這些地區提供額外的支持,以促進地區均衡發展。

盡管在共同事權、稅收分享和風險共擔方面,我國上下級政府之間的合作取得了廣泛進展,對于公共產品的提供和經濟發展起到了重要的推動作用,但我們也必須正視當前體制中存在的一些問題。首先,共同財政事權存在支出責任分配不清的狀況。在現行體制下,各級政府在某些領域的支出責任劃分并不清晰,這種模糊性可能導致責任交叉和重疊,進而降低公共產品的提供效率。其次,在地方主體稅種的劃分上依然存在問題,而且共享稅種設置不合理。地方主體稅種相對匱乏,現行以企業所得稅和增值稅為主的稅收分成制度對于經濟發展方式和政府職能轉變產生了不利影響。最后,各地區仍然面臨一系列財政風險問題,尤其是在經濟不景氣時期。這些風險包括稅收下降、財政支出增加以及經濟衰退帶來的負面影響等,解決這些風險對于保障財政穩定和經濟可持續發展至關重要。

針對這些問題,我國需要進一步調整和優化財政體制。在下一步政府間事權關系的調整中,首先需要明確規定省、市、縣級政府的事權和支出責任范圍,并盡可能縮小共同事權。這將使各級政府的職責和權限更加明確,避免重疊和沖突,提高決策效率和責任落實。同時,在稅權調整方面,應合理劃分各級政府的主體稅種和調整稅收分享辦法。例如,可以將個人所得稅作為省級政府的主體稅種,以增加地方政府稅收的多元化和自主性;增值稅和企業所得稅分享辦法可以考慮部分從生產地原則向消費地原則轉變。在風險分擔方面,上級政府應進一步降低下級政府所面臨的風險,對財政困難地區提供更多支持。這些改革有助于推動政府在公共服務、基礎設施建設、環境保護等方面的職能轉變和開展更好的合作,促進經濟更高質量的發展。