抓實用好“四議一審兩公開”的三個著力點

陳金玲

民主決策是踐行全過程人民民主的重要一環。在鄉村治理中，落實村級民主決策是完善村級民主自治機制的重要內容，是推進農村基層民主政治建設的有效途徑。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，村級重大事項決策實行“四議兩公開”，即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，決議公開、實施結果公開。北京市結合實際，在此基礎上增加“一審”，即鄉鎮黨委和政府審核環節。落實“四議一審兩公開”，強化農村基層黨組織在村級民主決策中的領導地位，要抓住鄉鎮審核合理化、界定重大事項規范化和落實決策流程科學化三個著力點。

不走過場不包辦 鄉鎮審核合理化

村級民主決策本質上是要實現“村里的事兒老百姓商量著辦”，決策權在村一級。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民（代表）會議是決策本村事務的機構，對于涉及村民切身利益的事項，應由村民（代表）會議討論決定。鄉鎮黨委和政府審核是對村級重大事項的合法、合規性審核。審核的目的主要是在提交表決前對與政策和法律法規不符的地方，及時進行矯正糾偏，確保決策過程和決策結果不僅尊重民意，更符合法律政策的要求。

增加“一審”環節，要求村級重大事項在提交黨員大會審議和村民（代表）會議決議前，應先報鄉鎮黨委和政府審核，但最終決策仍是由村民（代表）會議做出。要處理好鄉鎮審核和村民自治的關系，不能以鄉鎮審核代替村級決策。

“一審”是為了更好地發揮引導和把關作用，而不是代替村級決策。不能因為增加鄉鎮審核環節而弱化了村級民主決策的“自治”屬性，也不能認為鄉鎮已經審核通過，村級黨員大會和村民（代表）會議只是走走過場，舉舉手、履行個程序，甚至認為有沒有這些會議形式都無所謂。

村級應在提交黨員大會和村民（代表）會議前，根據鄉鎮黨委和政府意見建議對表決事項進行修改完善。需要注意的是，鄉鎮黨委和政府審核同意的事項，并不必然會通過村黨員大會審議和村民（代表）會議決議。未通過鄉鎮黨委和政府審核的事項，一般不應提交決議。同樣，通過了村民（代表）會議決議的事項，如有與現行法律法規不符的內容，鄉鎮黨委和政府也可責令改正。

不放松不加碼 界定重大事項規范化

要正確認識村級重大事項。村級組織工作事務繁多，只有被界定為重大事項的，才需要啟動“四議一審兩公開”民主決策程序，一般事項的決策和處理可由村“兩委”干部根據職責權限、工作慣例等按規定進行。目前在個別基層干部中存在一些錯誤觀念，如“只有涉及花錢的事項才屬于重大事項”“決策事項范圍越大越符合要求”“民主決策就是要限制村干部的權力”等等。要通過教育培訓引導基層干部正確認識村級民主決策的重大意義，摒棄錯誤觀念，合理確定重大事項范圍，正確履行村級民主決策程序，把農民群眾的知情權和決策權落到實處。

要科學合理確定村級重大事項的范圍。范圍過窄，會致使一些涉及農村集體和農民群眾切身利益的事項決策前討論不充分，有損集體利益；范圍過于寬泛，又會導致決策時間拉長、效率降低，增加基層運行成本。要發揮好鄉鎮黨委和政府在界定重大事項中的作用。市級明確規定要以鄉鎮為單位制定村級重大事項決策清單及大額資金標準，主要是考慮到不同鄉鎮處于不同發展水平，存在明顯的地區性差異，不宜從區級層面統一作出規定。鄉鎮黨委和政府應統籌考慮城市總體規劃落地實施，非首都功能疏解及規自領域問題整改等工作大局大勢，結合鎮域規劃和發展實際，定期研究村級組織重大事項決策范圍，及時更新清單目錄，避免清單內容過多或過少，并確保農村集體土地管理、資產出租、產業布局、公益事業等關乎村集體和農民群眾切身利益，關乎城鄉發展改革穩定大局的重大事項全部納入清單范圍。

不走形式不走樣 落實決策流程科學化

堅持原則，落實決策流程不走樣。“四議一審兩公開”是一個完整的決策鏈條，每個環節都不能少，順序也不能隨意調整。例如，此前有的村將黨員大會審議放到村民（代表）會議決議環節之后，會上僅通報決議結果，有的村不召開黨員大會進行審議，有的村在重大事項決策做出后忽略了決議結果和實施結果的公開環節，導致決策環節缺失，鏈條不完整，這些問題都會導致民主決策的科學性打折扣。

靈活變通，具體情況具體分析，不搞一刀切。推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”及村“兩委”干部交叉任職以來，有部分村“兩委”干部實現了100%交叉任職，此種情形可將黨支部提議和村“兩委”商議兩個環節合二為一。鄉鎮黨委和政府審核的具體形式也不應局限于領導班子會議集體研究，可以結合實際分級分檔設定不同的審核形式，主管領導書面審核、相關科室會商審核等，也可作為審核形式。

需要注意的是，不能將重大事項民主決策程序與財務收支審批程序混為一談。當前，北京市多數村都實行了村級會計委托代理，財務收支本身即需要通過鄉鎮有關部門履行手續后方可入賬。但財務支出審核的重點是財務手續是否齊全，而非具體事項民主決策過程的科學性和規范性，因此不能以財務審批流程中鄉鎮工作人員簽字審核代替民主決策流程中的“鄉鎮黨委和政府審核”，也不要認為既然所有支出都需要經過鄉鎮工作人員簽字審核，那么村級所有財務支出事項都屬于重大事項，不能把二者直接劃等號。

（作者：北京市委農工委組織處副處長）

（責任編輯：方丹敏）