菲律賓的海上擴張何時休？

陳相秒

2月26日，菲律賓參議院通過所謂“海洋區域法案”（Philippine Maritime Zones Act，2492號法案，以下簡稱“法案”）。在此之前，2023年5月，該法案在菲律賓眾議院獲得通過。按照菲律賓國內立法程序，法案還需總統小馬科斯簽署方能生效。因為去年9月20日，小馬科斯在召開“立法—行政發展咨詢委員會”（LEDAC）時就已明確同意加快“海洋區域法案”的立法進程，且目前菲律賓朝野對該法案幾乎沒有任何反對意見，因此法案頒布實施只是時間問題。菲律賓“海洋區域法案”醞釀已久，其根本意圖是“坐實”“南海仲裁案”所謂“裁決”，它反映出菲律賓一貫奉行的擴張主義海洋戰略。

歷時13年的產物

菲律賓“海洋區域法案”并非新事物，它前后醞釀已有13年，是一項跨政府、跨黨派的法案。依時間排序，該法案的提出和審議大致可分三個階段。

第一階段：2011年至2016年上半年，為法案初步提出時期。2011年2月，菲律賓眾議院49名眾議員首次提出“海洋區域法案”，但當年11月提交參議院后不了了之。2014年、2016年，原法案部分發起者又分別再次向眾議院提交該法案，但最終都以同樣結局收場。

第二階段：2019年至2021年的眾議院時期。在沉寂了兩年多之后，2019年7月1日，少數眾議員再次拿“海洋區域法案”做文章，并在三年中三次提出該法案。2021年8月16日，眾議院33名眾議員提出的所謂“海洋區域法案”在前后經過三輪審議后，最終于當年12月6日通過，次日提交參議院審議。

第三階段：2022年以來的參議院時期。2022年7月，小馬科斯上臺不久，部分眾議員輪番上陣，前后七次提出各自版本的“海洋區域法案”。參議院對已在眾議院獲得通過的各個版本法案進行了歸類處理，并從當年的7月開始審議。法案前后歷時近20個月、進行了八次審議，最終于2024年2月通過。這也是自2011年啟動該法案以來首次同時在參眾兩院獲得通過。

值得注意的是，該法案推進進程與菲律賓政府更迭直接相關。2016年以前，參眾兩院雖積極推進立法進程，但彼時“南海仲裁案”所謂“裁決”尚未出臺，因此奉行強硬南海政策的阿基諾三世政府也無法推動法案通過審議。2016年7月12日所謂“仲裁裁決”出爐之后，杜特爾特政府有意淡化處理中菲關系中的“南海因素”，因而對包括該法案在內的其他可能引起中菲沖突的國內立法及海上行動采取了“冷處理”。小馬科斯政府上臺后奉行強硬的南海政策，加上有所謂“仲裁裁決”的加持和眾參兩院的同步發力，在不到兩年的時間里就推動該法案取得了前所未有的實質性突破。

處處皆顯所謂“仲裁裁決”

菲律賓推出所謂“海洋區域法案”，重要考慮就是妄圖以國內立法形式固化所謂“南海仲裁案”的非法裁決。但在2016年7月12日所謂“南海仲裁案仲裁庭”公布“裁決”之后，菲律賓眾議院在當年8月和次年7月的兩份提案中并未立馬將“裁決”的相關內容納入其中。直到2021年8月，民主黨—人民力量的杜爾塞·安·霍弗、中間派民主黨籍的魯弗斯·羅德里格斯和自由黨籍的崩阿布埃格三名眾議員發起提案——眾議院3286號法案，才首次援引所謂“仲裁裁決”，該法案聲稱“根據仲裁裁決，菲律賓在其他海域享有相應海洋權利”。

不過，眾議院3286號法案并未明確所謂“其他海域”的具體指向，也未表明其基于所謂“其他海域”的詳細權利主張。菲律賓參眾兩院的這種“模糊策略”一直持續到2023年9月。不僅如此，眾議院在較長時期內就是否以模糊表述的方式援引“仲裁裁決”還存有爭議。比如，2023年3月，民主黨—人民力量的魯道夫·法里納斯在其提出的眾議院7467號法案中認為“其他海洋權利依照國際法和菲律賓法律行使”，并沒有提到“仲裁裁決”。

自2023年11月以來，菲律賓開始調整“模糊策略”，將基于“仲裁裁決”的主張具體化。參議院2492號法案把“仲裁裁決”和1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）、1987年憲法及其他國內法律并列，作為菲律賓海域主張的根本依據。這份法案第三部分還提出除依據2009年《領海基線法》采取群島基線外，對菲律賓根據《公約》（實則為歪曲解讀《公約》——編者注）擁有主權或管轄權的所有其他領土視情況采取直線或正常基線。其中，法案所特別提及的《公約》第5、6、7、13和121條集中指向了單個島嶼領海基線的劃法，實質上就是為其劃定南海主張島礁的領海基線埋下伏筆，與所謂“仲裁裁決”保持一致。

2016年7月12日，中華人民共和國外交部發表聲明稱，應菲律賓請求建立的“南海仲裁案仲裁庭”所作的裁決是無效的，沒有拘束力，中國不接受、不承認。圖為2016年5月，中國合肥艦士兵乘坐小艇巡航南沙島礁。

2024年2月參議院三讀審議通過的法案進一步具體吸收了所謂“仲裁裁決”的有關內容。第一，明確管轄海域范圍，除基于菲律賓群島主張的內水、群島水域、領海、毗連區、專屬經濟區及大陸架外，還包括了菲律賓自稱擁有主權或管轄權的所有其他領土所產生的延伸海域。第二，法案依據所謂“仲裁裁決”，妄稱“西菲律賓海”（菲律賓對其所主張的南海海域的稱呼）“卡拉延群島”（菲律賓對其非法侵占的中國固有領土南沙群島部分島礁的單方面稱呼）所覆蓋的高潮高地擁有12海里領海。第三，聲稱所有位于菲律賓群島基線200海里海域內的低潮高地都是其專屬經濟區的一部分，且專屬經濟區內的所有人工島都屬于菲律賓政府。第四，針對國家間海上劃界，法案聲稱，若在合理時間內沒有達成協議，菲律賓可以訴諸《公約》第15部分爭端解決機制規定的程序。此舉明顯是為“南海仲裁案”辯護。

再度顯現菲擴張主義的海洋戰略

菲律賓是個群島國家，歷史上曾先后受西班牙和美國的殖民統治，其國家領土范圍也是由1898年美西戰爭之后美國和西班牙簽署的《巴黎條約》及其補充條約，以及1930年的《美英條約》所確定。20世紀50年代以來，菲律賓借國際海洋制度的建立和調整，不斷通過國內立法，擴大管轄海域的范圍。

自20世紀50年代到1984年批準《公約》期間，菲律賓通過照會聯合國秘書長和國內立法相結合，宣稱將群島水域視為內水。比如，1984年5月，在批準《公約》時，菲方重申“群島水域的概念與《菲律賓憲法》中內水的概念相同”。

2009年3月，菲律賓批準所謂《共和國9522號法案》，調整了1961年6月通過的《領海基線劃定法》。據菲律賓最高法院的統計數據，對比新舊法案，菲律賓雖然縮小了領海和內水的水域面積，但菲律賓主張的專屬經濟區海域面積卻從“0”擴大到超過98萬平方公里，而內水、領海、毗連區、專屬經濟區等主張水域的總面積擴大了37.6萬平方公里。

“海洋區域法案”事實上是對《共和國9522號法案》的進一步確認，二者前后銜接，目的就是擴大菲律賓管轄海域的范圍，尤其是菲律賓在南海主張海域的地理范圍。

“海洋區域法案”還將位于菲律賓專屬經濟區內的低潮高地和人工島通通納入其管轄范圍。按照菲律賓的邏輯和國內法，中國在美濟礁等南沙群島部分島礁的設施，因這些海洋地物已經被菲律賓“南海仲裁案仲裁庭”認定為“低潮高地”且位于所謂“菲律賓專屬經濟區內”，都將歸菲律賓政府所有。菲律賓此舉就是覬覦中國南海的部分島礁。

此外，根據“海洋區域法案”，菲律賓未來還將劃定在南海的大陸架及其外部界限，并在歪曲解讀《公約》的基礎上主張其認為《公約》賦予的底土資源開發利用等權利。今年1月，小馬科斯訪問越南時，已透出信息稱將和越南聯合提交南海大陸架劃界方案，這意味著菲律賓的海洋擴張之路遠未停止。

中方對此法案堅決反對

海洋作為全人類的共同生存和發展空間，其核心價值應是“共生共利”，核心屬性應是“公共區域”。《公約》的宗旨是為全人類公平、和平利用海洋建立制度、規則和規范。菲律賓以對《公約》的歪曲解讀，通過國內立法及政治外交操作，奉行“擴張主義”的海洋政策，與《聯合國憲章》精神及《公約》宗旨相悖，除加劇南海局勢的緊張外，對沿岸和地區各國而言，可謂“有害無利”。

3月5日，外交部發言人毛寧表示，中方注意到有關動向。菲律賓參議院通過所謂的“海洋區域法案”，妄圖以國內立法形式固化“南海仲裁案”非法裁決，把中國黃巖島和南沙群島大部分島礁及相關海域非法納入其海洋區域，嚴重侵犯中方在南海的領土主權和海洋權益。中方對此堅決反對，已向菲方提出嚴正交涉。

3月7日，中共中央政治局委員、外交部長王毅在兩會記者會上應詢闡明中方在南海問題上的立場。王毅稱，關于海上爭端，中方一直保持高度克制，主張本著睦鄰友好精神，尊重歷史和法理事實，尋求各自均可接受的解決方案。但我們不允許善意被濫用，不接受海洋法被歪曲。對蓄意侵權，我們將依法正當維權；對無理挑釁，我們將及時據理反制。

（作者為南京大學中國南海研究協同創新中心研究員、中國南海研究院世界海軍研究中心主任）