淺析“放管服”政策下高校科研項目經費管理

劉玉美

北京師范大學科研院 北京

一、引言

2021年8月《國務院辦公廳關于改善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）（以下簡稱《若干意見》）的發布，為解決高校科研項目經費使用與財務管理的矛盾提供了政策指引。為落實《若干意見》的相關精神，各高校出臺了多項科研項目經費“放管服”政策和具體措施。但目前高校科研項目經費管理中存在的一些問題，是現行高等教育經費管理體制長期積累的結果；科研項目經費政策松綁過快，一些高校受現行高等教育經費管理體制的約束，短時間內無法完成資源的重新整合，無法順利承接各種下放的權力，結果出現了新政策落實難的情況，給科研項目經費的管理帶來了新問題。

二．當前高校科研經費管理存在的問題

1.科研項目經費“放管服”政策落地難

（1）學校層面落地難。根據《若干意見》的精神，高校作為科研項目建設的依托單位，是高校科研項目經費管理的責任主體，在開展科研預算編制、預算調整、全面落實科研財務助理制度、簡化科研項目驗收和結題流程、優化財務管理等方面，擁有了適當的決策權。對高校而言，科研項目經費管理重心下移，涉及學校多個職能部門工作職責的調整，影響相關資源的分配政策。因此，落實科研項目經費“放管服”政策，需要高校在學校層面全面統籌推進；而高校能否有效落實科研項目經費“放管服”政策，則受限于高校目前組織機構的設置。

目前高校組織機構基本是按照管理職能設置，科研項目經費“放管服”政策的落實工作一般由科研管理部門牽頭完成。但實際工作中，科研項目經費管理涉及財務管理部門，科研設備購置涉及資產管理部門，科研財務助理崗位設置和科研績效評價涉及人事管理部門，項目經費監督檢查涉及審計和內控部門。受部門職能劃分的限制，科研管理部門往往只關注科研相關政策的制定，項目的申請、執行，以及校、院系兩級管理費用的提取等工作，而對科研項目經費管理、設備購置、科研財務助理崗位設置、審計監督及檢查等工作則沒有太多的話語權。同時，歸口管理部門之間的責任邊界很難劃清，多部門多節點的管理責任也很難落實到位，不僅增加了各職能部門間的溝通成本，也會產生一定的內控風險。

（2）項目負責人層面落地難。高校現行的科研項目經費管理是按照財政部、教育部《高等學校財務制度》的要求，結合科研項目管理特點，以經費預算為基礎建立的一種管理模式。高校作為財政預算單位，在現行財政管理體系下，對科研項目經費的會計核算有著非常嚴格的要求。盡管科研“放管服”政策改革賦予了高校和項目負責人更多的經費自主決策權，但高校內控制度、項目檢查驗收和相關審計工作并沒有因此降低管理標準，在《若干意見》中也有“強化科研項目經費監督檢查”的政策要求。

科研項目負責人作為科研項目經費的直接責任人，需要對科研項目經費的使用擔責；但項目負責人往往沒有很多的精力去開展項目經費管理，也無法從財務角度對科研項目經費的使用做出正確的判斷，即使被賦予了更大的經費自主決策權，也擔心權力使用不當給項目結題驗收或項目審計帶來內控風險。從這個角度考慮，很多項目負責人并不希望接收“放管服”改革賦予的權力，而是希望由學校職能部門定好規矩，科研人員執行就好。

由此可見，科研政策松綁過快而一些高校又準備不足，無法在短時間內做到全面統籌，無法及時制定與科研項目經費“放管服”政策相符合的經費管理制度和內部控制措施，導致科研項目經費“放管服”政策難以落實到位。

2.科研項目經費預算編制形式化，結余資金量大

《若干意見》基于科研項目經費“放管服”的原則，簡化了項目預算編制的科目，并將預算調整權全部下放，科研活動的自主性和科研環境得到了很大的改善。

簡化預算編制和下放預算調整權對高校來講有著積極的作用，既降低了科研項目預算編制的難度，也減少了科研項目預算調整的次數，在很大程度上緩解了項目負責人對預算執行和調整的焦慮。但高校科研項目經費管理模式是以經費預算為基礎建立的，簡化科研項目預算編制和下放預算調整權后，在現行的財政管理體系下也產生了一些新問題。一些高校在科研項目管理上一直存在“重項目申報、輕經費管理”的傾向，在科研經費管理上存在“重支出、輕預算”的現象，科研項目預算起不到整合科研業務活動和有效管理項目經費的作用。簡化預算編制與預算調整權管理重心下移，會直接導致以下兩個方面的后果。

（1）科研項目經費預算編制形式化。科研項目經費預算編制是一項專業性很強的工作，不是簡單意義上的科研項目管理工作和財務管理工作的疊加。科研項目經費預算編制要遵循“目標相關性、經濟合理性、政策相符性”的原則，需要具有綜合業務能力較強的專業預算人員來完成，預算人員既要掌握科研項目管理和財務管理知識，還要懂得科研項目研究活動的規律。但目前高校對科研項目經費預算管理的重視程度不夠，科研管理部門負責科研項目的申報、立項、執行、結題驗收等工作，財務部門負責科研項目經費的核算工作，兩個職能部門明確的分工，給科研項目經費管理帶來兩個方面的問題。

一是科研項目經費預算編制在項目申請或立項時由項目負責人完成，科研管理部門負責審核和上報，項目負責人對項目經費管理政策的理解不全面，科研管理部門也無法對預算編制的科學性進行指導；而受機構設置的限制，財務部門的專業人員沒有權限參與科研項目的前期工作，導致科研項目預算編制不科學、后期執行問題多。嚴格執行預算是科研項目經費管理最基本的要求，但在執行中因為預算不科學，預算調整變成了日常工作，導致預算編制越來越流于形式。二是項目經費使用與科研任務的相關性、支出的合理性缺乏專業評估，導致經費管理與項目管理脫節，科研簡政放權后“財事”割離的現象沒有明顯改變。

（2）科研項目容易產生大量資金結余。科研人員編制項目預算時，一般本著“錢越多越好”的思維，憑借所謂經驗會盡可能把經費預算規模做大，以爭取更多的資金支持，導致項目研究實際需求與項目預算金額產生較大的偏差。預算過多，項目執行過程中預算調整頻繁，給項目結題驗收和審計工作增加了難度，導致預算失去了約束作用，還容易造成預算資金過剩、形成大量項目資金結余。過多的項目結余資金會降低財政資金的使用效率，給國家財政帶來一定的壓力；同時，預算的約束力無形中又被放大，給項目負責人帶來壓力，也給高校下一年度的科研項目申請帶來不利影響。

3.科研項目經費管理隊伍建設有待加強

《若干意見》明確要求項目承擔單位全面落實科研財務助理制度，初衷是讓科研人員從煩瑣的財務工作中解脫出來，提高科研項目的成效。但從目前高校科研財務助理制度實行的情況看，制度的落實仍然不盡人意。

（1）缺乏科研項目經費管理專業人才。科研財務助理制度要求高校有充足的科研項目經費管理人才儲備，但實際情況卻恰恰相反。在學校層面，崗位設置受部門職能分工的限制，多數高校的科研項目管理部門和經費管理部門并沒有設置專職的科研項目經費管理崗位。高校同時具備科研項目管理、經費管理知識的復合型人才較少，全面落實科研財務助理制度缺少高層次科研項目經費管理人才的引領。對院系來講，科研項目經費管理是項目負責人的事，院系只要能足額提取科研項目管理費，就不會過多干涉科研項目經費的使用，院系層面缺乏全面落實科研財務助理制度的動力，很難在學校和項目負責人之間發揮承上啟下的管理、協調作用，科研項目經費管理缺少了中部支撐基礎。

目前，高校基本上沒有專職人員負責科研項目經費的全過程管理，導致科研項目經費管理與項目研究活動“財事”分離。在競爭性科研項目經費不斷增加的情況下，如果沒有專業的科研項目經費管理團隊，高校很難改變“重項目申報、輕經費管理”的科研項目管理觀念，無法提高高校的科研競爭力。

（2）科研財務助理配套制度不完善。很多高校至今仍未建立科研財務助理制度，主要是科研財務助理崗位定位尷尬，學校很難分配用人指標也無法解決用人成本問題。科研財務助理崗位職責是承擔科研項目活動中的財務管理工作，以減輕科研人員一般性事務的負擔。科研財務助理崗位是一個新興的事務性科研財務工作崗位，這種崗位定位很難在學校層面獲得人事指標，也很難單獨建立相應的工資薪酬體系和考核制度，職業前景不明朗，無法在高校體制內部進行人事崗位統籌。人員外聘，基本上是采用合同制用人，在用人成本上往往要遵循“誰聘用誰負擔”的原則，如果由院系或項目負責人承擔科研財務助理崗位的用人成本，出于經濟性的考慮，院系或項目負責人一般不會增設新崗位增加成本負擔。目前很多高校的科研財務助理多由臨聘人員或科研項目組的學生成員來擔任，臨聘人員業務水平難以保障，學生的流動性大，都無法完全履行科研財務助理崗位的職責，最終科研項目經費管理工作還是由項目負責人完成，給科研人員“松綁”成為空談。

三、高校科研經費管理問題的解決對策

1.構建科學的科研項目經費管理體系

高校針對當下“放管服”政策落實難的問題，應在學校層面協調各職能部門之間的責權關系，從完善科研項目管理制度、科研經費管理制度，構建科研績效評價體系、項目經費監督管理體系，加快科研信息化平臺建設等方面入手，全面統籌學校資源，做好頂層設計，打造務實、寬松的科研環境，保證科研項目經費“放管服”政策的順利落地。

2.強化科研項目經費預算編制和執行

針對科研項目預算編制、執行中存在的問題，高校應根據科研項目活動和經費使用的特點，加強科研項目預算編制和執行管理。首先，高校應重視科研經費管理，從根本上改變“重項目申報、輕經費管理”的觀念；其次，要加強科研經費管理隊伍建設，提高科研項目經費預算的編制質量和執行的規范性，科研管理部門在項目申請階段要邀請專業的財務管理人員對項目經費預算編制進行指導；最后，要優化項目預算調整流程，規范項目經費支出管理，從根本上解決項目負責人對經費執行問題的顧慮。

3.加強科研項目經費管理隊伍人才建設

一是要整合現有人力資源，調整和優化科研項目經費管理隊伍結構，加強高層次復合型科研項目經費管理人才隊伍建設。二是要積極推動科研財務助理制度建設，對科研財務助理崗位準確定位，給科研財務助理一個合理的人事身份，明確科研財務助理崗位職責，制定有吸引力的科研財務助理薪酬體系和職業發展規劃，細化科研財務助理崗位的用人成本，構建學校、院系和科研項目組三者合理的費用分擔機制。高校可以采用內聘和外聘相結合的方式，不斷充實科研項目經費管理隊伍，在提升科研項目經費管理水平的同時，為科研人員打造一個良好的科研環境。

四、結語

為解決高校科研項目經費管理中存在的問題，高校要充分領會國家“放管服”政策的內涵，全面統籌學校資源，深入推進科研體制改革，在賦予科研人員更多經費管理自主權、切實減輕科研人員負擔等方面，積極探索并建立起與科研項目經費“放管服”政策相符合的科研項目管理制度，提高科研項目經費的使用效率，全面提升高校科研項目經費的管理水平。