讓慈善事業在法治軌道上實現高質量發展

☉ 鄭功成

2023 年12 月29 日，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國慈善法〉的決定》，標志著我國慈善事業在法治軌道上又向前邁進了一大步，也是對新時代需要發展好慈善事業和實踐中出現的新情況、新挑戰、新問題做出的立法回應。

這次修法的目的是要實現以法促善、依法行善，體現了對慈善事業高質量發展和走中國特色慈善事業發展之路的追求。一方面，慈善事業作為建立在社會捐獻基礎之上，飽含自愿共享、志愿公益精神的社會事業，應當追求高質量發展，而高質量發展又需要以健全的法制為條件。這次修法彌補了應急慈善、社區慈善、個人求助網絡平臺等法律規制的空白，細化了慈善組織、慈善信托、公開募捐、信息公開、法律責任的規制，強化了政府促進慈善事業發展的責任和措施，進一步明確了主管部門及相關部門的職責，所有這些，均為實現慈善事業高質量發展提供了更加充分、良好的法律依據與法治環境。另一方面，這次修法還充分體現了中國慈善事業必然要走中國特色之路的要求。如，強調慈善事業要堅持中國共產黨領導；明確要促進社區慈善發展，體現了對我國千百年來親友相濟、鄰里互助優良傳統的認可與傳承；將為特定受益人募捐的個人求助及網絡平臺納入慈善法中更是典型的中國特色，因為這種現象是不被歐美慈善所認可的，但又確實是中國奉獻愛心善意的重要方式與新途徑，通過修法將其納入其中，是法律對中國人行善邏輯的認同；還有對網絡慈善規制的完善，也是對這種具有中國特色的慈善形態的重視，因為我國網民規模龐大、移動支付普及、公眾激情捐獻均是其他國家無法比擬的，等等。可見，此次修法意味著中國特色慈善事業沒有停留在理論層面，而是上升到了法制層級。下一步，應當把中國特色融入具體的慈善政策與實踐中，真正走出中國特色慈善事業發展的康莊大道。

這次修法強化了政府責任并對部門職責做出了更加清晰的規制，這是確保慈善事業高質量發展的重要條件。

我國的慈善事業是中國特色社會主義事業的有機組成部分，它需要服從國家現代化建設全局，服務于全體人民走向共同富裕的大局。因此，我國的慈善事業不是歐美國家界定的所謂與政府部門、營利部門并立的第三部門，也不是與政府相提并論或者與政府對立的社會力量，而是在中國共產黨的領導下、在政府主導下充分發揮自身優勢，才能得到發展并發揮出應有作用的社會力量。這次修法對政府責任的強化，集中體現在明確縣級以上人民政府應當統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好慈善事業的扶持發展和規范管理工作。政府扶持慈善事業發展之責，包括納入國民經濟和社會發展規劃，給予稅收優惠，提供財政支持（購買服務），實行慈善榮譽褒獎，以及搭建慈善信息平臺、健全信用記錄等多種相關服務，這是我國慈善事業獲得更大發展的重要條件。以稅收優惠為例，這是各國支持慈善事業發展的必要且重要的政策，我國出臺了一些優惠政策但還不夠完善，特別是對個人捐贈、慈善信托及不動產捐獻、服務國家重大戰略的捐贈等的稅收優惠政策力度不夠或者尚未出臺專門政策，這次修法中明確要求稅收優惠政策“具體辦法由國務院財政、稅務部門會同民政部門依照稅收法律、行政法規的規定制定”。這一規定明確了制定慈善稅收優惠政策的主責機關是財政、稅務部門而不是民政部門，做出這樣清晰的規制有利于在職責明確的條件下促進部門協同，形成促進慈善事業健康發展的合力。另一方面，法律明確政府負有監管之責，旨在確保慈善事業規范有序發展。因為慈善承載的是人們的慈心善意，不能被欺詐，也不應允許偏離法律的規范，因此，強化政府的監管是必要的，這種監管應當包括組織監管與行為監管，前者是對慈善組織的監管，后者是對一切與慈善相關行為進行監管，特別是以慈善之名行欺詐之實的行為的監管。當然，政府不能為監管而監管，而是要通過有效監管來維護合法的慈善組織與合法的慈善行為健康發展，同時懲治不法行為與違法現象，其目的是保障整個慈善事業在法治的軌道上健康發展。在強化監管的同時，還應當提高監管的精準度和監管服務的質量，對優質的慈善團隊應該充分信任，對不法行為不能手軟，以便發揮監管的正面引領作用，為優秀的慈善組織提供更大的自主發展空間。

這次修法完善了公開募捐的規制。因為募捐是慈善事業的起點，也是首要環節，在很大程度上決定著慈善事業的發展水平與發展質量。這次修法對公開募捐規制的完善主要表現在兩個方面：一是首次提出了募捐成本的概念。法律承認開展慈善活動是需要有成本的，但這種成本又必須是必要的，這有利于澄清過去人們認為做慈善必須無償且不能有成本的認識誤區，同時也通過募捐成本信息的公開與監督確保募捐成本處在“必要”的水平上，以免造成對愛心善意的損害。二是對合作開展公開募捐做出了具體且嚴格的規制。包括強化具有公開募捐資格的慈善組織在與不具有公開募捐資格的組織或者個人合作時必須切實承擔起評估、指導、監督責任，并負責對合作募得的款物進行管理和會計核算，將全部收支納入其賬戶；明確規定不具有公開募捐資格的組織與個人在與具有公開募捐資格的慈善組織合作中，不得以任何形式自行開展公開募捐。這一規制主要是針對現實中確實存在一些具有公開募捐資格的慈善組織對合作方放任不管且衍生出一些不良現象的問題。

這次修法彌補了慈善應急的立法空白。在以往多次重大災難或重大公共衛生事件中，社會各界的愛心捐獻往往呈井噴之勢，導致慈善組織或政府難以有效對接，出現慈善資源浪費或使用效率低的現象。這次修法增加應急慈善專章就是為了解決慈善應急失靈的問題。它強調了當地政府在慈善領域的應急責任及行動方式，提供了應急行動指南，同時也明確慈善組織及相關主體建立應急機制并在政府協調引導下參與應急等，還對應急階段的慈善行為提出了事后備案、信息公布時限等要求。可以預見，伴隨法律的實施，在遭遇重大災難或重大公共衛生事件時，慈善領域的行為將在有序協調的條件下更加有效。如法律明確要求當地政府提供需求信息，能夠有效避免不符合災區需求的物資捐贈，進而提升慈善捐贈的有效性。

這次修法首次將個人求助及網絡服務平臺納入進來，并授權主管部門指定平臺、制定相關政策，是一個重要突破。在我國，個人求助是屬于私人領域的個人自主權益，但通過網絡平臺求助則具有了公共性。現實中一些網絡平臺開通個人大病求助通道，每年籌集的善款逾百億元，幫助的困難患者以百萬計，所體現的正是中國人基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為。但這在過去一直不被認為是慈善活動，法律留下了空白，也無相關政策指導，更無有效監督，實踐中不時因個別欺詐案例而導致救助行為受到影響。這次修法明確個人因疾病等原因導致家庭經濟困難，向社會發布求助信息的，求助人和信息發布人應當對信息真實性負責，不得通過虛構、隱瞞事實等方式騙取救助；同時，為了避免網絡平臺一擁而上開通個人求助導致失控、失范，明確規定“從事個人求助網絡服務的平臺應當經國務院民政部門指定，對通過其發布的求助信息真實性進行查驗，并及時、全面向社會公開相關信息。具體管理辦法由國務院民政部門會同網信、工業和信息化等部門另行制定。”這一規制無疑有利于這種具有中國特色的民間行善行為規范發展。

還需指出的是，必須加強慈善法的普法宣傳，在大眾參與的情形下，讓人人都懂法用法，依法行善。同時還應加緊出臺相關政策，確保法律中的授權性條款和相關原則性規范能夠轉化成可操作的具體政策，使法律真正全面落到實處。如此，我國的慈善事業一定能夠在法治的軌道上獲得更好更大的發展。