加強公民房產權法律保護刻不容緩

加強公民財產權的法律保護問題，在中共十六大提出私營企業主的財產需要保護后曾引發討論，最近又因房屋拆遷問題變得更為熱烈。在過去的經濟體制下，中國公民幾乎沒有私有財產，也沒有財產權概念。一個社會公民沒有財產，社會就不能進步；如果公民有財產而得不到法律保護，社會就不會穩定。保護公民的財產權是一個社會文明和進步的最基本條件。

懂點西方社會歷史的人都知道，西方資產階級革命和現代民主制度的建立幾乎是由財產權而引發。憲政史上兩個最早憲法性文件——1215年的《大憲章》和1628年的《權利請愿書》，都是英國貴族迫使國王簽訂的，其中許多條文都與保護財產有關。在某種意義上說，正是資產階級保護私有財產的需要，才通過不同的革命方式建立起資產階級政權。

對公民財產權的保護顯得迫切，是公民的房屋因強制拆遷受到侵犯。住房是公民賴以生存安身立命之地，是最重要、最基本的財產權。不久前接連發生的與拆遷相關的一些事件，足以說明住房這類基本的財產對老百姓的重要，也充分說明加強對公民財產權保護的重要性和迫切性。如果一個社會的公民的住房得不到法律保護，就談不上財產權的保障。

從當前房屋拆遷中反映出來的問題看，對公民房屋財產權加強法律保護需要解決以下問題：

第一，公民的房屋與國家或集體土地所有權的法律關系。我國憲法規定，土地屬于國家或集體所有，而憲法保護公民的房屋。現在一些地方政府動輒以收回國家或集體土地所有權為名，把土地收回后強制拆遷公民的房屋。這里就遇到一個法律問題，到底房子是從屬于土地，還是土地從屬于房子？

這個問題從民法理論中不難得出答案。土地與房屋作為不動產是一種特殊的財產權。在國外，由于土地可以私有，所以不少國家是以土地為主設計不動產關系，把房屋作為土地的附著物對待，房屋隨土地而轉移。但是我國的情況完全不同，不能采取房隨地走的制度。因為土地屬國有，如果房屋的主人不能取得土地的絕對使用權（哪怕是一定時期內的），房屋的所有人實際上就沒有所有權。如果土地所有者隨時可以讓房屋所有者失去權利，那還有人敢買房或蓋房子嗎？

公民依法從政府手中取得了土地使用權，它就成為公民的一種財產權，這種財產權具有排他性。根據中國的國情，私房用地使用權以私房所有權為前提，也就是說地權隨房權存在、變動與消滅。既然房屋所有權人依法取得土地使用權，只要房屋所有權存在，不經房屋財產權人的同意，政府就不能隨意收回其土地使用權。

民法的另一理論也可作解釋。如果我國的房產權定性為他物權中的“用益物權”，那么它也可以對抗所有權人。作為房主對土地具有他物權性質的“使用權”，也是對國家土地所有權的一種限制，國家也不能予取予求。

1988年修憲時規定，土地使用權可以出租、轉讓，這意味著土地使用權作為公民的一種財產權，得到了憲法的確立和保護。所以，土地的使用權成為財產權后也有排他性，不可非法剝奪。

第二，如何處理“公共利益”與個人財產權的關系？

目前各地侵犯公民房屋的財產權都是打著“公共利益”的名義。什么是“公共利益”？根據外國法的普遍規定，主要是指：國防、政府設施、直接的公用事業如教育、交通、環保等項目。即使政府出于公共利益的目的而征用土地，也必須充分保障公民的財產權，給公民以充分、合理的補償，并且嚴格依法定程序進行，否則屬于違法行政。

現在許多房屋拆遷，假借“公共利益”之名，行商業拆遷之實。很多地方把經濟開發區建設、投商引資項目、大型商用建設、房地產開發和商業性的城市改造，都說成“公共利益”，這是沒有根據的。帶有經濟目的的拆遷，包括商業性城市改造，必須用經濟手段來解決。哪怕是政府從事經濟建設項目，也應該使用經濟手段，而不應采用行政手段。因為政府之所以有權征用公民財產，在法理上并不是依據國家所有權，而是依據國家主權行為。經濟行為顯然不能解釋為主權行為。所以，對“公共利益”必須作出嚴格的限制，而不應被濫用。濫用就容易造成政府對公民財產權的侵犯。

對什么是“公共利益”，不能簡單地以得到利益的人的多少來判斷，還必須有一種利益的價值判斷。如建休閑廣場、搞綠化美化，被很多人認為是公共利益行為。從形式上來看，建休閑場所和搞綠化會使較多的人得到享受，被搬遷的人可能是少數。但是，是不是“公共利益”，不能簡單地看得益的人數多少，還要看事物的性質和價值。一個健康社會，不允許把多數人的享樂建立在少數人的痛苦之上。也不允許只要多數人同意，就可以瓜分一個有錢人的財產。同樣，不能說為了多數人的休閑，就可以讓少數人無家可歸。如果一個政府有錢提高居民的生活水準，讓更多的人得到享受，那么就應該讓少數動遷者的居住條件也得到改善，而不是讓他們作出犧牲。反過來說，如果政府連少數人的棲身之所都不能解決，還應先去搞那些休閑廣場嗎？

政府要個人財產為“公共利益”作犧牲，不能是無條件的，還必須講價值的平衡、公平和正義。在法治國家，政府征用公民的財產時必須按照行政法上的“比例原則”進行。所謂“比例原則”有三層含義：其一，政府采取的手段確實可以實現政府希望實現的目的；其二，政府采取的手段在各種可選擇的手段中對個人或組織權益侵害最少；其三，對個人或組織的利益損害，不應超過政府所要實現的公共利益。這是一個法治政府征用公民財產的基本原則。我國要依法治國，也應該尊重這樣的原則。

第三，司法救濟缺位是當前公民房屋財產權缺少法律保護最大的問題。

西方有句法律諺語：有權利必有救濟。沒有救濟的權利等于沒有權利，因它隨時可能失去。有不少公民對國務院和地方的一些拆遷法規的合憲性提出質疑。我們還不敢說它就違憲，但有一點可以肯定：剝奪公民司法救濟權的規定，顯然已不能適應依法治國的需要，不利于解決社會矛盾和維護社會穩定的需要。給公民以司法救濟手段有利于把矛盾解決在基層。與時俱進，廢除或修改有關規定，應該提上日程了。

通過完善法律加強公民財產權保護，對我國市場經濟和制度文明的發展具有重要意義。下列原則是應該在修改憲法或有關法律中加以體現的：確立“非經法律規定不得剝奪、限制公民財產”的原則；政府對公民財產的征用應依法律程序，并事先給予充分合理補償；沒有法院的強制執行令，任何人不得對公民財產強制征收；公民對政府征用房屋和拆遷行為，公民應該有知情權，有與政府協商談判權，有獲得司法救濟權；對任何以經濟和商業的目的財產征用，都必須按民法自愿、公平、等價、有償的原則進行。

作者為北京大學政府管理學院研究員