黨的十八大以來歷年中央一號文件政策演進探析

李政 龔政

摘要：中央一號文件是“三農”工作的指路明燈，分析中央一號文件對做好“三農”工作顯得尤為重要。本文采用黨的十八大以來中央一號文件的文本為分析對象，在探究中央一號文件演進歷程的基礎上，總結歷年中央一號文件發布的要點和面臨的主要問題，對比不同時期中央一號文件文本結構的差異及其主題的變化。分析并探尋當下農村改革方向和政策核心主線。

關鍵詞：鄉村振興 中央一號文件 “三農”工作

一、促進由維護增量到結構性提質的農業生產力提高

我國人口眾多的情況長期并將持續存在，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。確保糧食安全是一直是中央一號文件中的重要議題，而當前我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，故推動鄉村產業高質量發展、守好“三農”基本盤，至關重要。

2012年，時年糧食產量“九連增”，當時核心任務是確保我國作為人口大國的基本糧食安全，保持糧食總量的穩定乃至增長。而從2013年開始，農業方面著力統籌協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，強化現代農業基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設，全力開展農業招商引資，著力促進農業經營體系創新，農業發展開始轉型。

自2014年起我國開始推行強化農業支持保護制度，建立農業可持續發展長效機制，積極推進結構調整同時出現，對數量與規模的要求已經更多地轉向追求結構的優化和效率的提高。如何在優化農業結構上開辟新途徑，2015年文件提出了明確要求。“做強農業，必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。”的思路更加明確。由此成規模、有規劃、有體系、有保障的新模式，農業產業化的發展新思路漸漸深入人心。

在我國農村產業持續優化發展的基礎上，2016年中央一號文件明確推進農業供給側結構性改革，關鍵在完善體制、創新機制，加快深化農村改革，理順政府和市場的關系，全面激活市場要素與發展主題。

隨后農業產業的目光更多轉向發展農村新產業新業態，2017年提出要實現農業的全環節升級、全鏈條升值，壯大新產業新業態，拓展農業產業鏈價值鏈。2019年提出著力強化物質裝備和技術支撐，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展，使得農業成為充滿希望的朝陽產業。

而伴隨著深化農村產業改革工作的深入，農業的供給側結構性改革參與群體范圍日益擴大。特別是在2020年中央一號文件中針對鄉村產業做足了文章，從產業結構（三產融合發展）、產業創新（區塊鏈、新型業態）、豐富產業主體（集體經濟、村企合作）、解決終端，尤其鼓勵（安排中央預算內投資）建設骨干冷鏈物流基地，這對于農業產業發展來說都是利好消息。

2021年受疫情沖擊，國際局勢變化，當年中央一號文件的一大特點是突出“穩”，堅持“穩中求進”，扎實穩妥確保農業穩產增產。而后的2022、2023年，我國持續錨定建設農業強國目標，依托農業農村特色資源，開發農業多種功能，挖掘鄉村多元價值，因地制宜選準產業發展突破口，著力強龍頭、補鏈條、興業態、樹品牌。

2024年中央一號文件更是提出了“兩個確保”，一是確保國家糧食安全，二是確保不發生規模性返貧為底線。這“兩個確保”是針對中國國情，歷史性堅持強調的特別重要的重大問題，必須落實到位。只有這樣，才能夠通過“三個提升”，以提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平為重點，強化科技和改革雙輪驅動，強化農民增收舉措，打好鄉村全面振興漂亮仗，繪就宜居宜業和美鄉村新畫卷，以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設。

二、銜接由精準扶貧到鄉村振興的農村轉型

人民群眾的獲得感幸福感安全感是檢驗全面小康成色的試金石，當下我國農村的發展經歷了一個從穩定到振興的躍遷，農村轉型發展正是涉農政策綜合發力的結果。從歷年的中央一號文件中，這種變化也可見一斑。

2013年的中央一號文件中提到，要“推進農村公共服務機制、加大統籌城鄉發展力度”，旨在對外出務工人員予以保障；而隨著產業發展初具規模、基礎保障增強、農村基礎設施優化，可有效吸引人才回流。2014年中央一號文件則提出健全城鄉發展一體化體制機制，改善鄉村治理機制。

自2015年中央一號文件探討圍繞城鄉發展一體化，深入推進新農村建設后，直至2017年，實施鄉村振興戰略讓農村推行綠色生產方式，修復治理生態環境。這些要求提出，鼓勵發展農村新產業新業態，促進形成新的異軍突起。明確提出“質量興農”，強調綠色發展，這一階段的農業供給側結構性改革，最突出、最重要的是綠色與可持續。

2018年中央一號文件著重強調加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，謀劃新時代鄉村振興的頂層設計。由此，鄉村的發展機遇被大大拓寬。2020年是脫貧攻堅向鄉村振興發展過渡的重要階段，從當年中央一號文件中不難看出，鄉村振興的重要使命，是鞏固扶貧成果的重要一年，主要工作要求是銜接好脫貧人口和脫貧地區的幫扶政策、措施，堅決防止返貧現象發生。2021年的中央一號文件亦是在脫貧攻堅和鄉村振興交匯推進時期發布的，為此，中央一號文件對全面推進鄉村振興釋放強農惠農的信號，針對產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個方面的發展方向進行了頂層設計。

此后，中央一號文件對鄉村振興中農村的發展有了日漸明確的布局規劃，2023年中央一號文件對扎實推進宜居宜業和美鄉村建設作出重點部署。而在2024年，文件旨在學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制，繼續把推進鄉村全面振興作為新時代新征程“三農”工作的總抓手，堅持以人民為中心的發展思想，完整、準確、全面貫徹新發展理念，因地制宜、分類施策，循序漸進，不斷推進鄉村振興取得實質性進展和階段性成果。

三、帶動由補貼助脫貧到激勵謀致富的農民轉變

“小康不小康，關鍵看老鄉”，農村的建設和農業的發展要依靠人，而最終其發展成果和紅利也應落在廣大農民身上，涉農政策歸根結底也要落在人上。故而如何在保障農民基本權益，銜接好個體微觀層面農民脫貧到致富的轉變，充分調動農民的積極性，始終居于歷年中央一號文件的重要位置。

一直以來，涉農補貼是對于農民的重要激勵手段。而在2013年的中央一號文件中提出加快推進征地制度改革，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，著力培育新型農業經營主體，確保農民收入增長勢頭不減，繼續改善農民的生產生活條件。特別2014年來，把握好農村改革的方向和節奏，應遵循市場規律，激活各類要素，解放生產力，整合和統籌使用涉農資金，使得農民投身發展吃下了“定心丸”。

2015年的中央一號文件中對優化財政支農支出結構做出重要安排，重點支持農民增收、農村重大改革、農業基礎設施建設、農業結構調整、農業可持續發展、農村民生改善。即便脫貧攻堅的任務，也絕不僅是“補貼當頭”，而是有賴于必須充分挖掘農業內部增收潛力，促進農民收入結構多元化，拓寬農村外部增收渠道，加大政策助農增收力度，努力在經濟發展新常態下保持城鄉居民收入差距持續縮小的勢頭。

隨著脫貧攻堅工作的持續推動，如何優化鄉村發展環境，促進農民參與意識的提高也日益提上日程。2016年中央一號文件要求推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。2017年文件明確指出，鄉村振興，生活富裕是根本，隨后2018年的文件具體提出，要“促進農民就地就近就業創業，創新農業經營方式，完善農業支持保護制度。”不難發現，這幾方面都是在為農民營造更宜居、樂業的環境和制度基礎，以此激發農民自身發展與創新活力。

2019年中央一號文件指出“三農工作”要對標對表全面建成小康社會目標，不折不扣完成脫貧攻堅任務。補上全面小康“三農”領域短板，切實發揮好“三農”壓艙石作用。2020年是從脫貧攻堅到鄉村振興的承轉之年，在一系列政策精神的指引下，“三農”領域將迎來新的發展浪潮。在扎實穩妥推進鄉村建設改善基層民生方面，2022年中央一號文件具體明確要健全鄉村建設實施機制，接續實施農村人居環境整治提升五年行動，扎實開展重點領域農村基礎設施建設，大力推進數字鄉村建設，加強基本公共服務縣域統籌。

2024年中央一號文件明確提出，堅持農民唱主角，促進“村BA”、村超、村晚等群眾性文體活動健康發展，非常值得重視。這是盛世興文在鄉村地區的具體體現，對提升農村居民的幸福感獲得感具有非常重要的實際意義。而在文件中提出的實施鄉村振興人才支持計劃，加大鄉村本土人才培養，有序引導城市各類專業技術人才下鄉服務，全面提高農民綜合素質，對“三農”工作也意義非凡。鄉村振興，最終是依靠人才振興。只有更多優秀人才真正投入鄉村振興，才能迸發內在動力，繼而真正促進鄉村振興取得決定性進展。

在“三農”領域，要牢牢把握中央一號文件精神，在農業方面從增收增量到提效調結構，農村從精準扶貧到鄉村振興，農民方面從補貼助脫貧到激勵謀致富，讓農業更加高質高效、鄉村更加宜居宜業、農民更加富裕富足，充分認識做好新發展階段“三農”工作的重大意義，對我國今后“三農”工作做出有效指導。

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（作者單位：中國財政科學研究院）

責任編輯：宗宇翔