新疆某高標準農田建設存在問題及對策

左毅軍

(新疆昌吉回族自治州昌吉市榆樹溝鎮農業畜牧業發展服務中心，新疆 昌吉 831100)

我國是農業大國。實施高標準農田改造行動是發展農業的重要舉措，為夯實現代農業發展基礎、加快建設農業強國貢獻力量[1]。作為糧食生產基礎的農田，其質量不僅影響糧食產量，更關系到糧食安全的根本：農產品質量的優劣。同時，在促進農業綠色低碳發展、促進農業農村生態文明建設等方面，農田作為生態系統的重要組成部分，土壤是重要的碳庫，作用十分明顯[2]。加快高標準農田建設，切實提高建設標準和質量，真正做到旱澇保收、豐產穩產，實施藏糧于地、藏糧于技的戰略，促進農業生產條件和生態環境改善、糧食生產能力提升。到2020年底，全國已完成5.33×107hm2的高標準農田建設任務。已建成的高標準農田節水、節電、節肥、節藥、節人工效果明顯，普遍提高了糧食畝均生產能力10%～20%，畝均節本增效500元左右，對保護農民種糧積極性發揮了重要支撐作用，確保了全國糧食連續多年穩定增產1.3萬億斤以上。過去零零散散的土地，通過“小田改大田”措施，逐漸變為“田成方、路成網、渠相連”的現代高效農田。將高標準農田建設與農村振興、生態環保相結合，極大地改善了農業生產條件，使工程完工后旱能灌、澇能排、地平土肥，機械化作業可全程實施，農田變良田，農民種糧積極性大大提高[5]。高標準農田新建和改造提升重點在于建設農田灌排設施，健全長效管護機制，通過靈活運用拆田坎、小改大、零改整等措施，實現耕地集中連片，項目建成后，農田宜機化率達到100%，干渠道輸水能力將明顯提高，可科學合理配置區域水資源，改善農田項目區農業灌溉條件[6]。總結當前存在的問題，探索農田水利建后管護機制，在建設“宜機宜耕、能排能灌、高產穩產、旱澇保收”標準農田的基礎上，加強農業節水改造升級，提升渠首工程調水能力和渠系結構安全水平。

1 項目概述

1.1 高標準農田建設背景

近年來，新疆維吾爾自治區高度重視高標準農田建設工作，以增強糧食生產能力為主要目標，以糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和自治區認定的“四個百萬畝”制種基地建設高標準農田為重點，著力抓好永久基本農田建設。積極爭取扶持高標準農田建設資金，鞏固提升糧食生產能力，堅持高位推進高標準農田建設，傳統農業[7]進一步引入現代農業發展軌道。截至2022年底，以加強農田基礎設施建設為抓手，新疆已累計建成高標準農田2.40×106hm2，占全區耕地總面積的40.6%，興建阿爾塔什、玉龍喀什等一批重要水利樞紐，為農業防洪抗旱提供堅實支撐[8]。

1.2 建設高標準農田的必要性

推進高標準農田建設，穩步提高糧食生產能力，一方面是鞏固提升糧食生產能力的關鍵一招。我國大規模推進高標準農田建設取得了顯著成效，但糧食需求仍將保持剛性增長趨勢，特別是消費結構改善、營養改善，在人口數量增加的情況下，中國的糧食依然是緊平衡狀態。再加上當前我國糧食生產面臨的形勢十分嚴峻，必須不斷鞏固和增強糧食綜合生產能力，如病蟲害、自然災害等不確定因素的影響，我國糧食安全絕不能掉以輕心。此外，高標準農田建設通過田塊整治、土壤改良、灌排溝渠和田間道路配套等綜合措施，集中力量打造集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田，不斷改善農田基礎設施條件。建成后的高標準農田，可使水土資源利用效率明顯提高，糧食生產能力和防災抗災減災能力得到增強，項目區建成后可平均增加10%～20%的糧食生產能力。這對保障國家糧食安全將起到極為重要的作用，其意義不言而喻。

1.3 項目實例

以位于新疆維吾爾自治區阿克蘇地區東南部、塔里木盆地北部、渭干河綠洲平原南端、北依天山、南擁大漠的沙雅縣高標準農田建設項目為研究對象，研究區域為古絲綢之路重要通道。境內有塔里木溪、渭干溪兩大灌區。按照“農田整改到位、灌排設施配套、生產方式先進、運行管理規范”的標準，推進高標準農田建設[9]。通過建設高標準農田節水工程、創新節水機制，沙雅縣高標準農田農業產出有效增加，水資源利用效率得到大幅提高。

2 存在問題

2.1 運行機構不夠健全

高標準農田項目建成后管理機構定位不準、職責不明等問題。目前主要實行鄉鎮為主、縣級水利部門和鄉鎮政府雙重管理，隨著鄉鎮機構改革的推進，許多基層水利管理單位職責不清、運行管理體制不順，一些農田水利工程管理責任難落實、防汛責任難落實、水利突發事件無人處理，一些基層水利管理單位的管理責任難落實，

2.2 管理體制不夠完善

高標準農田管理機制不夠健全，管理意識不強，在水利工程建設過程中，管理人員對管理目標認識不清，認識的深度和廣度不夠，對管理目標的規劃不夠到位，管理人員對管理目標的認識不夠深入，不夠到位。效率較低，水利工程項目建設速度較快，但確保了較高的質量。項目運行管理制度有待完善，資金籌措、工程建設、項目管理方面存在問題項目，管理不夠規范，在水量分配、設施維護、財務管理等缺少科學有效監管運行措施。

2.3 維修養護資金不足

高標準農田項目運行后期，面臨渠道維修、供水功能萎縮的問題，農田水利設施往往重建設，輕管理，建管脫節，后續維修養護資金嚴重缺乏。一方面，小型水利工程水費征收與管護職責不對稱，導致管護經費捉襟見肘，水費征收與管護責任難以兼顧。另一方面，受多種因素影響，部分高標準農田水利工程建設依然存在質量管理體系不健全、約束力不強的問題，導致后期管理不善，部分工程設施無法正常運行，嚴重影響工程運行效益，也增加后期的維修成本，使項目經濟壓力進一步增大。由于農田水利工程大多修建在農村，地方財政和農民籌措資金有限，難以承擔常年運維費用，導致工程效率難以充分發揮。

2.4 農戶管護意識薄弱

由于管理制度不健全，高標準農田項目農民參與管理積極性不高。農民群眾沒有把水利設施當作與自身利益相關的農業生產設施來對待，積極參與工程的維護管理，對小水利工程的相關管理決策不了解，參與程度不高，組織上包辦安排農村水利組織的負責人或成員占多數。項目區農田用水粗放，計量狀況差，節水意識淡薄，農業灌溉失去節水的積極性，農田灌區為獲得較多的收益，鼓勵多用水，從而在一定程度上影響節水積極性。

3 對策分析

3.1 建立健全運行管理機構

其組成人員包括會長、管理員、會員等，對高標準農田用水水戶協會進行規范化建設，以有效解決當前農田工程改造輕管理問題，確保工程建成后，能夠推動建立新型農業供水管理體系，推行農民用水自治，確保工程效益得到充分發揮。項目區范圍廣、渠道長，涉及的鄉鎮、村莊較多，容易造成用水主體相互推卸管護責任現象。因此，本次高標準農田項目建設完成后，雖然采用農民用水協會作為項目區的運行管理結構，但考慮到農田較大，涉及的范圍又較廣，建議今后對高標準農田進行水利管護體制改革，成立專門的機構管護渠道[10]。

3.2 完善運行管理制度

高標準農田工程竣工驗收后，及時辦理移交手續，向水協移交工程使用權、管理權和用水決策權，簽訂工程管護、水費收繳等合同，明確相關各方的權利和義務，確保工程發揮效益，確保灌溉設施長效化。

①水量分配和灌溉制度：實行有計劃供水、按合同供水。明確雙方的權利和義務。做到適時、適量、科學合理供水。堅持灌溉用水管理的原則是“四性”，即有計劃、有同步、有保障、有平衡。②工程設施維修制度：灌溉期間協會成員要對渠內的水進行巡查和維護，用水小組必須組織人員每天對所轄渠內的水進行巡查和維護，保證渠內安全通水。③財務監管制度：協會財務監督工作管理應遵守國家相關法律法規，切實履行財務制度職責，主動接受主管部門檢查與監督。④會議制度：出席大會的正式會員代表必須有2/3以上，由出席大會的所有正式會員代表以贊成票多于贊成票的過半數投票表決，方為有效的會員大會決議。

3.3 設施管護及資金來源

工程設施管護措施：根據《中華人民共和國水法》結合當地實際，對干渠線管理范圍進行確權劃界，以法律形式明確了工程管理單位的管理范圍和權限，以加強工程的管護，確保工程安全運行，充分發揮項目區的效益。禁止在劃定的管護范圍內取土挖坊、開溝設渠、炸魚等的非法活動，并依法對工程實施保護。針對干渠和渠系建筑物的管理、檢查、觀測、維護和防洪搶險，各建筑物的維護應以預防為主，防重于修，修重于搶的原則，當建筑物出現缺陷時，應及時維修，防止缺陷擴大。特別是汛期，應加強巡視，確保安全，出現險情，應立即報告，盡快搶護。

設施管護資金來源：以農業生產條件改善、農產品新增產能及產值、節水發電和社會生態環境等方面的效益為主，項目實施后產生的效益是多方面的。但項目區直接的收益只有灌溉效益，因此設施管護的經費來源就是收取水費。

3.4 水價核算及水費收取

水費目前是委托代收的，應逐步改為高標準農田項目管理單位自收。農業水費的征收方式逐步由按畝計收過渡到按成本價、按方、按季節征收。在用水緊張季節，應根據來水量按各條渠道的灌溉面積進行計劃分配水量，超過計劃用水量的，應書面報告管理單位批準，并加價收繳水費。與此同時，水費為管理單位自收自支資金，不作為地方財政收入，不繳納稅金，結余資金可結轉下年使用，任何部門不得扣用和調用。建立和健全有關財務制度，接受項目區協會會員的監督、檢查、定期向上級有關部門報告水費的使用情況，配備和充實必要的經濟管理人才，確保高標準農田項目管理單位良性循環。

3.5 調動農戶管護的積極性

建設農田水利灌溉設施，農民是直接的參與者，同時也是受益者。突出抓好農戶的專業技能教育培訓，采取多種形式幫助農戶提高專業技術水平。從制度建設投入中列支專項資金，教育引導農民群眾樹立大局意識、服務意識、責任意識，立足基層、履職盡責、真抓實干，逐步建立起一支適應高標準農田項目工作需要、在高標準農田經營管理中發揮重要作用的管理型、服務型、效能型職工隊伍。

4 結語

本文針對新疆沙雅縣高標準農田項目建后管護存在的問題進行分析，分別從管理、制度、資金、人員等方面采取措施增強建后運行管護，提升高標準農田水利項目管理的綜合能力。下一步，應統籌實施高標準農田、智慧農業、高效節水等項目，做好項目頂層規劃布局，加快推進農田灌溉智能化建設，提高水資源利用率，提升糧食綜合生產能力。同時，加強與行業內科研院所、信息化企業的合作，圍繞農田智能灌溉等領域開展聯合攻關，深化協同創新，推動智能灌溉等技術與裝備研發，發揮各自的技術和資源優勢，建立各層級、多領域常態化合作機制，早日取得實質性合作成果，為高標準農田建設貢獻科技力量。