生態環境導向的開發模式（EOD）項目的法律合規風險分析

熊瑩 王仕超

摘?要：生態環境導向的開發模式（EOD）是“綠水青山就是金山銀山”轉化在項目運作層面的具體應用，融資方式、運作模式、風險控制是?EOD?項目實踐過程中的關鍵問題。通過對EOD模式的重要意義、核心內涵剖析以及法律政策的梳理，結合EOD項目投融資模式和項目合規推進全流程的法律解析，為EOD?模式項目的合規落地和推廣實踐提供借鑒參考。

關鍵詞：EOD；法律合規；風險分析

中圖分類號：D9?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.06.061

生態環境導向的開發模式（Eco-environment-oriented?Development，簡稱“EOD模式”）是以創新項目組織的方式將生態保護和環境治理融合運用的模式。該模式以地方特色產業運營為基礎，依托區域生態優勢綜合開發，統籌推進一體化實施建設，采取組合開發、聯合經營和產業延伸鏈等方式，驅動公益性較強但收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的產業進行融合，促進生態、經濟和社會的良性互動，推進經濟和生態可持續發展，體現了綠色、低碳、循環、可持續發展的理念。

自EOD在全國范圍內開展試點建設以來，各地結合其特色、政企合作、多管齊下，在政策措施、產業融合發展、生態建設等方面進行了創新探索。但整個EOD項目涉及關聯產業發展、商業建設、法律政策等風險控制問題。由于我國尚未出臺關于EOD模式的法律或行政法規，現主要以各部門發文散見于其他文件之中，體系性和連貫性弱，對項目操作的風險預期性較低。本文通過對EOD模式的意義和內涵、政策的分析梳理，結合EOD項目投融資模式和項目推進全流程涉及的法律解析，致力為EOD項目提供全面的法律政策合規風險的分析和參考。

1?實施EOD模式的重要意義

1.1?EOD模式實施背景

隨著環境污染防治攻堅戰的深入開展，對生態環境治理的資金需求越來越大，而資金投入是深入打好污染防治攻堅戰的重要基礎性保障。據測算，“十四五”環保投資需求約為6.8～8萬億元，在中央財政投入有限、地方財政投入壓力大的情況下，公益類生態環境治理項目面臨總體投入不足、投融資渠道不暢、自我造血功能有限、可持續發展能力弱等問題。同時，生態環境治理項目具有較強的外部經濟性，生態產品價值轉化機制不健全，生態環境治理與產業開發易割裂。EOD模式可為地方政府拓寬生態環保重大項目投融資渠道，解決公益性生態環境治理項目資金短缺的難題，促進生態環境治理與相關產業的有益結合，促使生態環境治理外部經濟性的內部化，實現了生態環境保護和產業發展的雙贏局面。

1.2?EOD模式的重要意義

（1）保護與發展融合共生的創新實踐。EOD模式是通過統籌生態環境治理與產業發展、區域開發與持續運營、投融資與項目實施等，在項目組織實施模式上進行摸索和創新，以生態環境治理提升產業開發價值，以產業收益反哺生態環境治理，建立生態保護與開發之間的平衡點。

（2）生態產品價值化的有效路徑。通過開展生態環境治理項目，可以改善生態環境的質量，提升環境發展的品質，促進生態優勢向產業發展的優勢轉化，從而實現生態產業的增值效應。

（3）加強生態環境治理和項目投融資的節能增效融合。推動生態環境治理由公益性項目轉化為具有開發價值的經營性項目，以便為社會資本和金融機構提供參與生態環境治理的機會，從而實現加強生態環境治理的綜合投入和多元參與的目標。

2?EOD模式的內涵

2.1?EOD模式的基本涵義

EOD模式是以地方特色產業運營為支撐，融合環境治理和生態保護的一種環境治理與產業發展新模式。為實現項目整體的經濟效益與資金支持的平衡，通過積極推行區域綜合開發項目，在生態環境治理方面采取產業鏈延伸、聯合經營和組合開發等創新方式，促使收益相對較低的生態環境治理項目與回報較高的相關產業有效結合。

2.2?EOD模式的核心內涵

2.2.1?生態可持續發展為基礎

項目謀劃期要識別緊迫性強、生態環境效益高的生態環境治理及其關聯產業開發項目；其次，整個項目實施完之后，要確保生態環境質量的改善和持續向好。EOD模式可有效解決地方發展的痛點，實現生態環境保護修復、政府減壓、企業獲利的共贏目標，為各方主體積極參與提供動力。

2.2.2?投資增值反映

EOD項目邊界范圍清晰，減少政府資金投入，實現項目整體收益與成本平衡，在項目層面實現產業開發對生態環境治理項目的投入反映。

2.2.3?一體化實施

從生態環境治理和產業開發的整體性出發，將生態環境治理作為整體項目投入要素一體化推進，由一個市場主體來統籌實施，建設運維一體化實施體系。

2.2.4?產業深度融合

推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效深度融合，相互促進，相互增值，既注重長遠目標，又轉化短期效益。

3?推動EOD模式的法律政策依據

中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2015〕12號）和《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號），為我國生態文明建設設立了明確的目標，推動了現代環境治理體系的建立。文件要求，到2020年我國在資源節約和環境友好型社會建設方面應取得巨大進展，基本完成主體功能區建立和布局，經濟發展的質量和效益得到顯著提高。生態文明主流價值觀普及到全社會，生態文明建設水平適應實現全面小康社會的目標，強調了資源節約型和環境友好型社會建設的重要性。同時，建立起八項制度構成的清晰的生態文明制度體系，包括自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度。促進生態文明領域國家治理體系和治理能力的現代化，努力朝著社會主義生態文明的新時代邁進。

生態環境部發布《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號），指出為進一步深化生態環境領域“放管服”改革，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要和優美生態環境需要，生態環境部從五大方面十七點內容提出具體指導意見，并在第十三點“推進環境治理模式創新，提升環保產業發展效果”首次提出EOD模式。自此，以生態環境部為主導的國務院各部門為促進國家生態文明建設及EOD模式發展陸續發布部門規范性文件。

生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公廳發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），正式了提出EOD模式的概念，并列明試點項目的相關要求和開展程序。根據生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公廳發布二批EOD模式試點項目的通知和生態環境部辦公廳發布《關于印發<生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）>的通知》（環辦科財〔2022〕6號）的要求，EOD項目遵循“一項發展，一項申報”的原則，以積極的態度引導金融資金投入，加強金融對全面推進污染防治攻堅戰的精準支持，推動策劃適宜金融支持的重大生態環保項目，建立儲備庫，為生態環保金融支持項目提供保障。

4?EOD項目投融資法律法規要點

4.1?EOD的投融資模式

《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》第十六條明確提出金融扶持是鼓勵社會資本參與生態保護修復的重要政策之一。政府將支持金融機構參與生態保護修復項目，拓寬投融資渠道，提供中長期資金支持。同時，將加大對生態保護修復的投資力度，推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等的發展。此外，還將支持企業發行綠色債券和綠色資產證券化產品，以及推進森林保險和草原保險試點。生態環境部辦公廳、發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公廳《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》提到了探索多種投融資模式推進生態環境治理的重要性，應探索多種投融資模式，推動多元化生態環境治理投融資機制的建立，具體包括政府債券、政府投資基金、PPP合作、投資運營公司、開發性金融和環保貸等。為更好地推進EOD項目，可以嘗試多元化投融資機制，例如，建立綠色基金，發行綠色債券，提供綠色信貸，推廣綠色保險，以及開發綠色資產證券化產品等。此外，政府也可以發行政府債券，成立投資基金，與社會資本合作（PPP模式），還可以組建投資運營公司等方式來支持生態環境治理，并提高資金的使用效率。

與其他開發模式相比，EOD模式是開發模式設計的一種價值導向，是傳統開發模式的單一或綜合運用，其核心要義是融合發展。故該模式運用既要合規用好融資手段，又要克服其存在的運營和法律風險。

4.2?目前主流投融資模式的重點法律問題

4.2.1?“PPP+EOD”模式

典型項目為“山東省棗莊市鳳凰綠道片區生態綜合治理提升（一期）PPP項目”。該模式有助于拓寬政府投資項目建設資金來源，引導社會資本積極參與生態綜合治理項目，有效發揮政府方與社會資本合作效能。但需嚴格按照財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、財政部《關于印發<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》（財金〔2020〕13號）等規定規范程序及內容，并做好項目績效考核，同時在PPP項目合同中就各方權責利、風險分擔機制、項目投融資、建設、運營等內容進行約定，保證項目合法合規實施，有效助推區域生態治理能力。

4.2.2?“特許經營+EPC”模式

典型項目為“馬鞍山市向山地區生態環境綜合治理EOD項目特許經營者采購”。該項目實施分為兩個階段，第一階段由政府通過競爭性談判方式選定項目特許經營者；第二階段由特許經營者以“EPC+產業導入”方式通過公開招標確定項目總承包單位。特許經營權應通過競爭方式取得，且具體競爭方式的選擇還應符合《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等相關規定。關于總承包單位的選定應嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等相關規定執行。本項目還涉及產業導入，還需關注中標人的產業服務能力，并簽署《項目產業服務協議》就項目范圍內產業導入標準、內容、考核機制等內容進行約定。

4.2.3?“投資人+EPC”模式

典型項目為“云南滇中新區小哨國際新城水生態環境建設及綜合開發利用EOD項目及配套基礎設施建設項目”。本項目為EOD模式試點項目，試點實施單位為云南滇中新區管理委員會。該項目包括水生態環境治理工程、云藥產業園建設工程及4號路建設工程3個子項目，并將配套基礎設施建設項目包括2、3、5號路建設工程、縱一、縱二、縱三路北延長線建設工程捆綁實施，是規范有序推進EOD模式的探索。本項目采用“兩標并一標”的招標方式，即招標人公開招標方式招選符合要求的社會投資人，雙方優勢互補，與中標社會投資人以股權合作方式簽訂《投資合作協議》創設項目公司，社會投資人具備本項目相應施工資質時符合《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條；合作期滿后，項目資產及相關權利等按法定程序及協議約定完好無償移交給當地政府或政府指定機構。

“投資人+EPC”模式的項目，投資人退出路徑的合法合規性是重要的法律要點，從主體性質來看，如投資人為國有企業的，需滿足國資管理的相關法律規定，如《企業國有資產交易監督管理辦法》等；從退出方式來看，市場化退出方式不同，也應滿足具體退出方式相關的法律規定等。同時，社會投資人股東的退出建議在《投資合作協議》“退出機制”條款中進行明確約定。

4.2.4?“施工總承包（EPC）”模式

典型項目：巴中革命老區振興發展及巴河治理EOD項目（B包一期），此類項目部分子項目采用“投資人+EPC+運維”模式招標；部分子項目采用“勘察-設計-施工總承包”模式招標，該模式下各方法律關系清晰，業主與施工單位的責任分工明確，便于項目有序推進。此類采用不同模式結合的方式是對開展EOD項目的有益探索，需要關注不同模式下各自涉及法律依據不同則法律風險控制需要分別進行安排。

4.2.5?“BOT”運作模式

典型項目：景洪市“瀾滄江、流沙河”流域城區段水生態修復及水生態旅游資源開發項目。該項目包括景洪市瀾滄江及流沙河流域城區段水生態修復與水生態旅游資源產業開發兩部分，共計3個子項目，分別為流域水生態修復及景觀提升工程、片區雨污分流及污水提質增效工程、景觀旅游觀光工程。按照“整體打包、分步推進”的總體思路，采用“BOT”模式實施，其主要面臨法律法規調整的風險、項目融資法律風險、項目施工合同法律風險、合同認定及合同效力風險等。BOT項目大部分資金都依靠銀行貸款、發行公司債券或商業票據等方式來籌集，融資額度較高以及其公司債券、商業票據約定的收益率要高于銀行貸款利率，這擴大了項目公司的融資風險。

降低項目融資法律風險策略：項目的資本金、專項債（若有）、各級預算補助（若有）資金等以外的建設資金，由項目公司作為融資主體通過市場化方式向金融機構進行債務性融資。項目資本金到位后，若項目公司無法按照項目建設進度獲得項目債務性融資，則中標社會投資人有義務采取適當方式協助項目公司籌措到相應的建設資金，確保項目公司正常運轉。中標社會投資人應采取合理措施降低融資成本，貸款利率應控制在同期中國人民銀行及其授權機構發布的5年期以上貸款市場報價利率（LPR）的120%（含）以內，超出（LPR）120%的利息費用由中標社會投資人承擔，節余部分由項目公司享有。

5?EOD項目推進全流程需關注的法律問題解析

5.1?EOD模式實施關鍵環節

從工作流程的角度而言，由于試點申報主體和實施主體為市級以下人民政府或園區管委會，即區、縣級人民政府、開發區管委會、兵團，鼓勵與項目承擔單位聯合申報，這就意味著區縣級人民政府在項目的識別、申報和實施過程中扮演著重要的角色，因此應該站在全局的高度，積極發現和甄選可持續發展的項目，加強政策導向和法律合規的意識，確保項目的合理性、可行性與穩定性。同時，縣級人民政府應積極推動科學決策、公眾參與和信息公開，與項目承擔單位緊密合作，共同推動項目的順利實施，為地方經濟發展和人民群眾的福祉作出積極貢獻。

圖1?EOD模式實施關鍵環節

5.2?EOD項目全流程需要注意的法律合規問題

5.2.1?堅守一體化融合發展主旨，嚴把申報主體關

建議明確規定申報主體為區、縣級人民政府（或同級政府部門），或與符合產業要求的主體聯合申報。要避免上級政府過度干預、集中代為申報，也要防止不符合要求的主體私自申報，以免白白浪費時間和資源，或者錯過項目申報的時機。

在推行國家與地方雙軌并行的模式下，可以考慮將申報主體擴大化為區縣級以上地方政府，并根據項目需求適度放寬融資規模。此外，在項目申報過程中，不得將企業列為EOD項目中生態環境治理的唯一責任主體，需要與申報和入庫同步推進。

5.2.2?做好前置審批程序，嚴把立項批復關

根據《通知》和《編制大綱》，依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項前期工作，并提交立項證明材料。依托項目已完工的，側重于EOD模式的經驗總結。考慮到申報期限一般不到3個月，因此試點項目申報前應提前做好相關審批工作或準備，確保申報前完成批復。除項目申報外，如項目涉及土地規劃，貸款審批，發行專項債等獨立事項，應提前做好準備，依法嚴格審查；如EOD項目依托于已入庫的PPP項目，需區分申報類型，是實施EOD項目，還是對項目進行EOD總結；如EOD項目與其他發展模式綜合使用的，采取其他模式的部分需按照相關法律法規分別審批，需要按照EOD項目聯合審批的，須依照文件要求進行審查，符合條件的擇優批復，不符合條件的依法不予批復，或者指導整改后再批復。

5.2.3?認真核算生態治理與反哺產業的環保投資收益比，嚴把資金來源關

EOD項目的核心要義是產業融合，用產業收益反哺生態治理投入。項目申報一定要對所涉產業算綜合賬，在項目切實可行的前提下確保符合反哺要求，達到減少政府投入的目標。不符合該要求的則不能申報，或重新做好產業融合總賬核算后再申報。項目貸款應符合國家開發銀行的貸款要求，確保專款專用。

成本、收益核算時，需注意項目周期一般為15年，不應將周期外的預期收益或成本損耗計入核算范圍。但根據項目實施的階段性評估要求核算的除外。不得將項目關聯產業之外的成本、收益列入核算范圍，不得將稅收和土地出讓金等政府財政收入納入項目收益，但土地溢價收入屬于項目收益來源。

5.2.4?嚴格執行招標采購程序，嚴把運營主體準入關

在政府與承辦單位聯合申報時，對準入企業要嚴格執行招采程序，嚴格審查擬入圍公司的開發經驗、技術水平、資金實力等，嚴禁非法采購、使用不合格的公司參與EOD項目，杜絕違法轉包謀利行為。對擬入圍公司而言，應在客觀評價公司綜合實力的基礎上，評估參與EOD項目的可行性，嚴格執行招采法律，公平參與競爭。具備生態環境治理或反哺產業運營能力的公司，如以股權或債權投資模式與政府聯合參與EOD項目的，除履行招采程序外，還應審查資金來源合法，生態治理項目與融合產業獨立運營，不得通過關聯交易謀取非法利益，損害EOD項目的實施目標。

5.2.5?建立標準化全流程管控體系，嚴把法律合規關

在綜合分析EOD項目實施過程的起點、重點、難點、卡點、終點及其取得的階段性成果的基礎上，應對申報、實施、監督評估、反饋進行標準化全流程管理，規范建立EOD項目合規管理制度，確保試點項目的工作開展有系統的法律政策依據，能有序合規合法進行，充分實現EOD開發模式的核心價值，落實生態環境友好型可持續發展理念。EOD模式不管是申報試點，還是申報入庫，應合法合規進行全流程標準化管理，各參與方共同打造符合法律和政策的EOD精品示范項目，接受相關部門的監督和評估，在合規流程內完善項目結構和資源優化配置，尊法守法，用制度和規范標準化流程來預防違法行為，促進行業規范發展和生態環境建設可持續發展。

6?結語

在全面推進生態文明和可持續發展觀的引領下，EOD模式是創新性的環境保護項目組織的新思路，以實現生態環境可持續發展為目標，通過采取綜合產業鏈延伸、多元產業聯合經營、優化組合產業結構開發等方式，驅動公益性較強，收益性較差的生態環境治理項目與收益較好的產業進行有機融合，達到生態環境綜合治理，激發經濟價值優化升級目的。當前相關法律法規正陸續出臺，為EOD項目的落地和發展提供了一定的合法合規性基礎，建議我國立法機關針對整個EOD模式全流程，出臺相關系統性法律和規范性文件，實現EOD模式項目涉及的法律風險識別和評估，流程管理和控制，監督評估和反饋等環節的合規管理，并鼓勵更多的法學專家、生態環境專家、專業律師、財會專家等積極參與到生態環境治理專家團隊中，拓寬創新模式的有益探索與研究。

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