對國有企業開展投資項目績效審計的新思考

周兆峰 魏蓉蓉

習近平總書記指出，“國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大”。《國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告》顯示，截至2022年底，全國國有企業（不含金融企業）資產總額339.5萬億元、負債總額218.6萬億元、國有資本權益94.7萬億元。我國國有企業為實現中華民族百年奮斗目標提供了強大的經濟基礎和物質保障，是中國共產黨執政的重要力量。國有企業的項目投資成為我國經濟增長的重要推動力，也是做強做優做大國有企業的重要途徑。隨著國有企業投資項目的大幅增長，2018年至2022年，中央企業投資規模增長115.2%，年均增長28%，因此，開展國有企業投資項目績效審計，能夠有效的促進國有企業項目投資決策規范化、保障國有資產增值保值，增強國有企業抵御風險的能力。對于如何開展國有企業投資項目績效審計，也成為目前深化企業改革中亟待解決的問題。以下筆者根據審計工作實踐，闡述當前我國國有企業投資項目績效審計所面臨的問題和不足，初探解決開展投資項目績效審計的辦法。

一、開展國有企業投資項目績效審計的意義

國有企業投資項目績效審計是指審計人員或者審計機構依據法律法規、指標評價體系和績效評價標準運用數據分析、檢查、詢問、觀察等適當的審計程序和方法對國有企業投資項目的經濟性、效率性和效果性進行審查、分析和評價。

對國有企業投資項目開展績效審計是保障投資項目質量的重要舉措。《國務院關于2022年度中央預算執行和財政收支的審計工作報告》指出，國有企業在項目投資、股權收購過程中因管控不力等原因造成國有資產損失及風險334.08億元，經過國家審計機關的審計后統籌盤活資產或挽回經濟損失等206.94億元，這充分表明審計在保障國有企業投資項目質量方面有著重要的作用。通過對投資項目的績效審計能夠提升投資項目的管理水平，避免投資項目成本控制不到位、投資項目結果不理想、投資決策程序不合規等問題。

對國有企業投資項目開展績效審計有利于國家對經營層的有效監督。國有企業的經營者作為國有企業受托管理人，國有企業的所有者和經營者因為信息不對稱等原因，所有者可能無法全面掌握國有企業的經營狀況。通過對投資項目的績效審計，可以全面、準確評價投資項目的經濟性、效益性和效果性，能夠讓國有企所有者及時準確的掌握國有企業經營狀況，從而有效監督國有企業經營者。

二、國有企業開展投資項目績效審計面臨的問題

1.國有企業開展投資項目績效審計意識不強。對國有企業的監督，大家耳熟能詳的是各級黨委紀檢監察部門對國有企業開展的巡視巡查、審計機關對國有企業開展的財務收支和國有企業領導人員任期經濟責任審計、會計師事務所開展的財務報表審計。但對規模龐大的國有企業投資項目績效審計知之甚少。各級國有資產監督管理部門作為國有企業的出資人也少有對國有企業績效審計開展理論研究和實踐探索。從目前審計理論和審計實踐看，我國各級審計機構主要是以國有企業經營的真實性和合法合規性開展審計，鮮有對國有企業開展投資項目績效審計，中央審計委員會辦公室、國家審計署印發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》明確八項重點審計任務，未提及關于績效審計的開展計劃，中央部門單位及各省級部門單位近三年預算執行等情況審計結果公告也未提及績效審計情況。

2.國有企業開展投資項目績效審計缺乏評價標準和體系。規范的績效評價標準和統一的績效評價指標體系是審計人員開展績效審計工作和做出合理評價的根本保障，也是開展績效審計工作的前提。傳統的財務報表審計有著規范統一、權威高效的會計準則和會計準則應用指南，為企業財務報表審計提供了統一的評價標準，政府審計實施四十年來，各級審計機關為政府的財政收支、國有金融機構和企事業的財務收支、自然資源資產審計的業務建立了完善的監督指標。比如中央企業的監督考核體系、金融機構的監管指標體系等。這些傳統的審計活動在日常審計過程中積累了大量科學的評價標準。截至目前，我國國有企業投資項目績效評價標準至今未有一部完整的規范文件。

3.國有企業開展投資項目績效審計缺乏專業化人才。投資項目績效審計專業化程度高、審計范圍大、審計內容多、審計程序復雜。目前開展的傳統財務報表審計和政府審計主要面對的是現成的財務數據和會計憑證，各級審計機關專業人員大部分掌握財務會計、工程管理等專業人員，習慣于就賬查賬的審計方法。開展國有企業投資項目績效審計需要掌握宏觀經濟理論、法律、金融、投資、企業經營管理、資產評估、信息技術等專業技能，目前各級審計機構具有開展投資項目績效審計的復合型人才非常少，這也成為制約國有企業投資項目績效審計成功開展的重要因素。

三、國有有企業開展投資項目績效審計的對策及建議

1.提高國有企業及審計機關對投資項目績效審計的認識。一是要從國家治理層面提高國資監管人員的投資績效理念，國家通過建立績效評價審計規章、投資績效審計準則等法律層面樹立投資項目績效審計意識。二是從國資監管角度培養國有企業管理人員投資績效評價管理理念和管理意識，進而促使國有企業績效審計制度需求產生。三是要培養國有企業經營者的投資績效意識和績效理念，改變國有企業領導層主觀上不愿承擔投資項目績效審計的結果，促進其以投資經營目標為導向開展項目投資。四是要提高各級審計從業人員對國有企業投資績效的審計意識。

2.制定投資項目績效審計的評價標準體系。國家需要從上到下建立適合新時代下具有中國特色的國有企業投資項目績效審計的評價方法體系和評價指標體系。根據我國國有企業目前的實際情況，制定國有企業績效審計評價指標應從投資項目的收益角度著手，應包含動態指標（比如：凈現值、動態回收期等指標）和靜態指標（比如：項目投資利潤率、經濟增加值等指標），能夠反映投資項目的預期目標、投資資源要素的使用；從企業投資決策程序著手，應當制定完善投資決策流程和程序，制定投資項目的實施前的風險評估和風險應對措施；從企業投資項目投后管理角度著手，制定投資項目投后管理動態跟蹤機制、容錯糾錯機制和投資項目責任落實機制。

3.加快國有企業投資項目績效審計人才的培養。國家可以利用南京審計大學強大的審計科研能力和教育培訓能力，有計劃的培養具備國有企業經營管理的高學歷人才。與此同時，加大正在從事國家審計、財務報表審計和內部審計從業人員的專業技術能力進行培訓再教育，通過脫產學習、學歷提升、“師帶徒”等多種方式，提高審計從業人員的審計技能，培養一批審計專業水平高的青年審計骨干人才，充分保障審計從業人員綜合業務素質和專業知識水平能夠滿足開展投資項目績效審計的需要。

國有企業投資項目績效審計具有審計的范圍廣、內容多、專業性強、審計程序多和審計方法復雜的特點，開展國有企業投資項目績效審計在我國還處于初步探索階段，有價值、相對成熟的理論研究成果和經驗都相當缺乏。因此，我國審計科研教育從業人員和審計實務從業人員應在復合型審計人才的培養、審計方法的創新、審計風險的評估、審計風險的應對措施、審計成果運用和評價標準方面加大探索和實踐，以促進新時代具有中國特色的審計事業發展。

（作者單位：贛州市國有資產投資集團有限公司、江西省審計廳）