回應(yīng)性監(jiān)管理論下的食品安全監(jiān)管研究

胡杰，楊清清，羅會(huì)兵，蔡凱，劉棗，馮婷婷

1.湖北工業(yè)大學(xué) 生物工程與食品學(xué)院 （武漢 430070）；2.湖北省疾控中心衛(wèi)生檢驗(yàn)研究所 （武漢 430070）；3.寶得瑞（湖北）健康產(chǎn)業(yè)有限公司 （荊門(mén) 431821）；4.武漢一元堂生物科技股份有限公司 （武漢 430070）；5.湖北工業(yè)大學(xué)荊門(mén)食品產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院 （荊門(mén)448124）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革和發(fā)展推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)各個(gè)領(lǐng)域迅速發(fā)展，同時(shí)給食品安全監(jiān)管帶來(lái)持續(xù)不斷的挑戰(zhàn)。我國(guó)食品安全監(jiān)管經(jīng)歷從最初的餐飲業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)管，到現(xiàn)在的從農(nóng)田到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管，食品安全監(jiān)管受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響呈現(xiàn)被動(dòng)性和滯后性，導(dǎo)致多年來(lái)食品安全事故不斷發(fā)生，嚴(yán)重影響食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心[1]。尤其近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)普及后使得線上食品產(chǎn)業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，以餐飲行業(yè)為例，餓了么、美團(tuán)等多種互聯(lián)網(wǎng)＋訂餐平臺(tái)助力外賣(mài)餐飲的蓬勃發(fā)展，消費(fèi)者通過(guò)線下平臺(tái)點(diǎn)餐，省去親自到店就餐的麻煩但同時(shí)也變相省去對(duì)餐飲商家的考察，信息的不透明和商家的趨利性使得食品安全事故頻發(fā)，為有效化解和防范各式食品安全風(fēng)險(xiǎn)，高效科學(xué)的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)至關(guān)重要。食品安全監(jiān)管任重道遠(yuǎn)，一方面食品安全監(jiān)管可以維護(hù)百姓最基本的身體保障，另一方面其對(duì)促進(jìn)食品加工業(yè)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定及促進(jìn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有舉足輕重的作用。盡管我國(guó)食品安全監(jiān)管體系隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變一直在不斷變革和發(fā)展，但頻發(fā)的食品安全事故揭示我國(guó)傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的不足。我國(guó)食品安全各監(jiān)管主體沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)、食品安全監(jiān)管各部門(mén)間不協(xié)調(diào)、過(guò)于依賴(lài)行政手段及食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問(wèn)題一直制約著食品安全監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。基于此，將回應(yīng)性監(jiān)管理論引入食品安全監(jiān)管研究領(lǐng)域，探討解決當(dāng)下食品安全監(jiān)管困境的方法，并研究如何將發(fā)展迅速而備受關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管與傳統(tǒng)線下食品安全監(jiān)管有效結(jié)合，采取科學(xué)合理的路徑統(tǒng)籌食品安全監(jiān)管主體及配置食品安全監(jiān)管資源，使食品安全監(jiān)管系統(tǒng)更加科學(xué)高效。

1 食品安全監(jiān)管研究現(xiàn)狀

綜觀食品安全監(jiān)管的研究文獻(xiàn)，主要基于不同學(xué)科體系如農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)、化學(xué)等自然科學(xué)角度和經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法律等社會(huì)科學(xué)角度，分別從不同的研究視角如互聯(lián)網(wǎng)、各種經(jīng)典基礎(chǔ)理論、數(shù)學(xué)模型等對(duì)食品安全監(jiān)管體制、模式、策略進(jìn)行研究，取得有利的研究成果。

公共管理角度在研究中較常應(yīng)用。雷俐麗[3]認(rèn)為食品安全監(jiān)管需要同時(shí)考慮食品安全制度制定的合理性及可實(shí)踐性，并分別從食品安全監(jiān)管主體的部門(mén)協(xié)同性、食品安全信息傳遞及社會(huì)信用體系等方面提出優(yōu)化建議，但沒(méi)有提出各監(jiān)管主體應(yīng)如何具體操作以更好實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管目標(biāo)。黃新華等[4]通過(guò)結(jié)合我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)踐過(guò)程修正間斷均衡理論并對(duì)我國(guó)安全政策變遷的內(nèi)在動(dòng)因和外部力量進(jìn)行解釋和分析，為食品安全監(jiān)管的改革和發(fā)展提供參考。趙德余等[5]指出在食品安全監(jiān)管過(guò)程中各監(jiān)管主體相互之間充滿(mǎn)博弈，政府不僅需要監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)，還需要與社會(huì)組織等進(jìn)行合作監(jiān)管，從而形成多元主體參與的協(xié)同共治。陳詩(shī)波等[6]以美國(guó)食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)為例，分析科技在食品安全監(jiān)管中的重要作用，并指出我國(guó)食品安全監(jiān)管中存在技術(shù)及技術(shù)人才和支撐體系的缺失。“互聯(lián)網(wǎng)＋”的不斷發(fā)展讓學(xué)者注意到互聯(lián)網(wǎng)與食品安全監(jiān)管的結(jié)合的必要性。程信和等[7]認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)的線上屬性加劇食品安全監(jiān)管中的信息不對(duì)稱(chēng)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)平臺(tái)自我監(jiān)管同時(shí)將消費(fèi)者吸納為監(jiān)管主體，降低食品監(jiān)管成本。王永剛[8]分析網(wǎng)絡(luò)外賣(mài)食品安全監(jiān)管創(chuàng)建機(jī)制存在問(wèn)題的原因，并提出了完善網(wǎng)絡(luò)外賣(mài)食品安全機(jī)制的建議舉措。

從數(shù)學(xué)視角建立數(shù)學(xué)模型研究食品安全監(jiān)管，學(xué)者們也提出很多優(yōu)秀的見(jiàn)解。王建華等[9]通過(guò)構(gòu)建餐飲平臺(tái)參與監(jiān)管的政府和商家行為的演化博弈模型發(fā)現(xiàn)，建立平臺(tái)和政府的信息共享機(jī)制可以充分降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)程度。程鐵軍等[10]通過(guò)將區(qū)間數(shù)引入食品安全監(jiān)管評(píng)價(jià)中，構(gòu)建基于集對(duì)分析聯(lián)系數(shù)的區(qū)間數(shù)型食品安全監(jiān)管效果評(píng)價(jià)模型并進(jìn)行實(shí)證分析，得出需要通過(guò)多方主體參與監(jiān)督評(píng)價(jià)，才能更好地推進(jìn)食品安全共治。田彩霞等[11]從尋租行為出發(fā)，研究網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)中平臺(tái)與商家的決策行為，結(jié)果發(fā)現(xiàn)對(duì)商家或平臺(tái)的激勵(lì)措施可以?xún)?yōu)化食品安全監(jiān)管效率。張紅鳳等[12]從評(píng)價(jià)我國(guó)食品安全監(jiān)管效率的角度出發(fā)，建立基于包含非期望產(chǎn)出的SBM-DEA和Malmquist模型，并從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)省際食品安全監(jiān)管效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。

從法律角度對(duì)食品安全監(jiān)管進(jìn)行剖析，不僅有利于了解從民眾和被監(jiān)管者視角對(duì)法律的認(rèn)知，還有利于提出推動(dòng)食品安全監(jiān)管健康發(fā)展的對(duì)策建議。郭云鵬[13]分析我國(guó)食品安全監(jiān)管法律的不完善性，并從完善法律監(jiān)督體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系等方面提出相關(guān)建議。榮振華[14]提出應(yīng)將回應(yīng)性監(jiān)管理論創(chuàng)造性地運(yùn)用到食品安全監(jiān)管立法中，以彌補(bǔ)當(dāng)前中國(guó)食品安全監(jiān)管地方立法存在漏洞以及完善我國(guó)食品安全監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)。

食品安全監(jiān)管的研究細(xì)節(jié)已較深入，但可以發(fā)現(xiàn)大部分研究文獻(xiàn)側(cè)重點(diǎn)比較單一，沒(méi)有系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)對(duì)當(dāng)下“互聯(lián)網(wǎng)＋”的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行研究。國(guó)外學(xué)者埃爾斯和布雷斯基于已有理論基礎(chǔ)和時(shí)代發(fā)展提出混合監(jiān)管體系，從法學(xué)和社會(huì)學(xué)視角出發(fā)提出回應(yīng)性監(jiān)管理論，該理論更加強(qiáng)調(diào)法律在現(xiàn)實(shí)生活中的運(yùn)用，注重監(jiān)管政策制定和執(zhí)行對(duì)社會(huì)、組織、以及文化價(jià)值的影響，將公私組織看成是整體而不是對(duì)立體，可最大程度為整體爭(zhēng)取利益[15]。將回應(yīng)性監(jiān)管理論引入食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，尋求破解線上線下融合的食品安全監(jiān)管新路徑，以應(yīng)對(duì)固化的食品安全監(jiān)管困境。

2 回應(yīng)性監(jiān)管理論與食品安全監(jiān)管結(jié)合的理論背景

自2004年發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》起我國(guó)食品安全監(jiān)管經(jīng)歷從“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式到三局合一的“大市場(chǎng)、大監(jiān)管”體制的變革，監(jiān)管方式的變化源于食品行業(yè)的全面迅猛發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)于食品安全的要求從最初的僅注重食品衛(wèi)生擴(kuò)展為食品種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通銷(xiāo)售和餐飲消費(fèi)四大環(huán)節(jié)的全面綜合安全。在這種背景下，我國(guó)食品安全監(jiān)管在實(shí)踐中反映出很多問(wèn)題，諸如食品安全監(jiān)管部門(mén)多導(dǎo)致監(jiān)管盲點(diǎn)和重復(fù)監(jiān)管問(wèn)題并存，各監(jiān)管主體信息不透明導(dǎo)致監(jiān)管邊界模糊，各監(jiān)管主體間責(zé)權(quán)不明導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)等[16]。除此之外，“互聯(lián)網(wǎng)＋”的新興業(yè)態(tài)的快速發(fā)展也使得食品安全問(wèn)題呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，在互聯(lián)網(wǎng)直播或外賣(mài)新型食品銷(xiāo)售渠道中，如假冒偽劣產(chǎn)品，食物不潔事件屢見(jiàn)不鮮，反映我國(guó)在食品行業(yè)監(jiān)管中存在監(jiān)管時(shí)效性不足、監(jiān)管策略發(fā)展跟不上食品安全事故的復(fù)雜變化程度以及沒(méi)有足夠的前瞻性等問(wèn)題。我國(guó)地幅遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異巨大，很多偏遠(yuǎn)地方政府和食品企業(yè)為了利益而無(wú)法堅(jiān)定道德誠(chéng)信的底線，選擇出賣(mài)黨和國(guó)家以及人民的利益，一些政府食品監(jiān)管部門(mén)對(duì)部分企業(yè)違法過(guò)量使用添加劑、選擇低成本對(duì)人體有害的食品原料等情況表示默許等，違背食品安全監(jiān)管的初心，很多企業(yè)鉆了監(jiān)管的灰色地帶。這些問(wèn)題都在直接間接告誡必須提出合理的食品安全監(jiān)管策略及合理配置監(jiān)管主權(quán)，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管信息的透明性，同時(shí)加強(qiáng)利用互聯(lián)網(wǎng)的新穎技術(shù)，更合理統(tǒng)籌配置主體間監(jiān)管權(quán)。

回應(yīng)性監(jiān)管理論自1992年由美國(guó)和澳大利亞學(xué)者伊恩艾爾斯和約翰布雷斯提出以來(lái)在監(jiān)管領(lǐng)域成了熱門(mén)研究?jī)?nèi)容，其相關(guān)的理論和實(shí)踐均受到廣泛關(guān)注。回應(yīng)性監(jiān)管理論以治理術(shù)理論、法律的自創(chuàng)生理論、回應(yīng)性法理論為理論基礎(chǔ)，除了提出縱向聚焦監(jiān)管策略的金字塔理論和橫向的關(guān)注監(jiān)管主體間監(jiān)管權(quán)分配的方案，還發(fā)展出智慧監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)型治理、后設(shè)監(jiān)管等各種衍生理論，為監(jiān)管研究提供許多有利的理論基礎(chǔ)，也為食品安全監(jiān)管的發(fā)展改革提供很多新思路。基于此理論，在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，除了政府機(jī)構(gòu)外應(yīng)將部分非政府機(jī)構(gòu)組織也納入食品安全監(jiān)管體系，在政府制定監(jiān)管策略時(shí)考察他們之間的互動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)在政府與非政府機(jī)構(gòu)之間合理分配管制權(quán)[17]。

2.1 回應(yīng)性監(jiān)管理論有利于食品安全監(jiān)管主體擁有監(jiān)管獨(dú)立性

在我國(guó)食品安全監(jiān)管各主體雖擁有自主的監(jiān)管權(quán)，但我國(guó)是一個(gè)人情大國(guó)，各監(jiān)管主體會(huì)隨時(shí)隨地受到不同來(lái)源、不同形式的影響，使監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間產(chǎn)生利益糾纏或者矛盾，致使監(jiān)管效果大打折扣。回應(yīng)性監(jiān)管理論推薦橫向增加監(jiān)管的主體與合作者，縱向提升食品安全監(jiān)管的強(qiáng)度，使各監(jiān)管主體形成相互制約、相互監(jiān)督的良性模式。以經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)食品安全監(jiān)管制約為例，某些地方政府由于財(cái)政不足與當(dāng)?shù)厥称废嚓P(guān)企業(yè)、餐飲店鋪所有者產(chǎn)生利益的勾結(jié)，縱容他們做一些有悖道德良知的行為[18]。對(duì)于這種情況政府可根據(jù)回應(yīng)性監(jiān)管理論，依據(jù)被監(jiān)管者的各種需求做出相應(yīng)的政策調(diào)整，在宏觀層面將部分食品安全監(jiān)管權(quán)過(guò)渡給非政府機(jī)構(gòu)，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的食品安全監(jiān)管部門(mén)或增設(shè)消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、媒體監(jiān)督、制定有關(guān)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法等措施來(lái)保證食品安全監(jiān)管各主體的正常獨(dú)立運(yùn)行，使監(jiān)管者、被監(jiān)管者、第三方監(jiān)管者相互制約，發(fā)揮政府、食品安全監(jiān)管組織、媒體以及消費(fèi)者的作用，從而有效保障食品安全監(jiān)管的效率。

2.2 回應(yīng)性監(jiān)管理論引導(dǎo)食品安全監(jiān)管權(quán)力協(xié)調(diào)

自2013年3月通過(guò)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，我國(guó)食品安全在經(jīng)歷國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整后進(jìn)入生產(chǎn)、流通、消費(fèi)統(tǒng)一的三位一體大市場(chǎng)、大監(jiān)管階段，該監(jiān)管模式是在“分段監(jiān)管為主，多品種監(jiān)管為輔”的多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的改變和調(diào)整[19]。但近些年食品安全事故依舊頻發(fā)，食品安全監(jiān)管未能發(fā)揮到多部門(mén)各監(jiān)其職的功能，各監(jiān)管主體相互之間常出現(xiàn)信息傳遞不暢、協(xié)調(diào)困難、權(quán)責(zé)模糊等問(wèn)題，導(dǎo)致食品安全違規(guī)、違法事件常有發(fā)生。回應(yīng)性監(jiān)管理論衍生理論網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)管金字塔主張各食品監(jiān)管主體相互配合、相互聯(lián)絡(luò)，在遇到一些棘手的監(jiān)管案件時(shí)，資源、信息、權(quán)力等相互分享，為了共同的目標(biāo)做出行動(dòng)，可以幫助中央和地方政府監(jiān)督和協(xié)調(diào)各方食品安全監(jiān)管主體融入共同的合作網(wǎng)絡(luò)，形成合力共同監(jiān)管，提高食品安全監(jiān)管的效率，引導(dǎo)食品安全監(jiān)管權(quán)力趨向協(xié)調(diào)[20]。

2.3 回應(yīng)性監(jiān)管理論引導(dǎo)食品安全監(jiān)管減少依賴(lài)行政手段

回應(yīng)性監(jiān)管理論倡導(dǎo)監(jiān)管主體相互制約，而非單獨(dú)一方擁有絕對(duì)的監(jiān)管權(quán)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，黨和政府在監(jiān)管系統(tǒng)的主導(dǎo)地位不容動(dòng)搖使得食品監(jiān)管呈現(xiàn)指令型體制的慣性，不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者第三方監(jiān)管平臺(tái)依照嚴(yán)格意義上的、依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)履行監(jiān)管職能的作用。回應(yīng)性監(jiān)管理論倡導(dǎo)賦予各監(jiān)管主體以相制衡的監(jiān)管主權(quán)，促進(jìn)監(jiān)管權(quán)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域相協(xié)調(diào)，減少行政色彩與手段。提倡聯(lián)合企業(yè)、大型組織及各大平臺(tái)對(duì)食品安全監(jiān)管進(jìn)行協(xié)同建設(shè)，建立更加民主、開(kāi)放、透明的食品安全監(jiān)管平臺(tái)。

2.4 回應(yīng)性監(jiān)管理論有利于食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

食品安全監(jiān)管的成效同樣也離不開(kāi)相應(yīng)的資源、條件和技術(shù)水平。食品安全監(jiān)管工具不足、監(jiān)管技術(shù)落后等會(huì)致使食品安全事故無(wú)法在食品安全監(jiān)管過(guò)程中被甄別出來(lái)[21]。回應(yīng)性監(jiān)管理論提示應(yīng)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理分配食品安全監(jiān)管主體獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，這里的獨(dú)立也包括較好的監(jiān)管資源、條件和技術(shù)分配，不斷完善食品安全監(jiān)管指標(biāo)體系、分析體系、響應(yīng)系統(tǒng)，給予各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各種監(jiān)管保障，提高食品安全監(jiān)管質(zhì)量以及執(zhí)法的公正與權(quán)威。

2.5 回應(yīng)性監(jiān)管理論優(yōu)化食品安全監(jiān)管的溢出效應(yīng)

食品安全不僅關(guān)乎百姓身體健康，同時(shí)影響政治、經(jīng)濟(jì)、民生等各方面。回應(yīng)性監(jiān)管理論引導(dǎo)食品安全監(jiān)管的相關(guān)活動(dòng)可以產(chǎn)生多方面溢出效果，如知識(shí)溢出效果、技術(shù)溢出效果及經(jīng)濟(jì)溢出效果。在知識(shí)溢出效果方面，食品安全監(jiān)管的充分發(fā)展可以帶動(dòng)監(jiān)管理論、監(jiān)管體制、監(jiān)管政策等的不斷更新和完善，對(duì)促進(jìn)食品行業(yè)以外的其他監(jiān)管體制的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。在技術(shù)溢出效益方面，回應(yīng)性監(jiān)管理論的實(shí)踐有利于食品安全監(jiān)管的工具、手段等的不斷更新和發(fā)展，如食品安全檢測(cè)技術(shù)、食品安全信息反饋網(wǎng)絡(luò)等，促進(jìn)生物科技、信息系統(tǒng)建設(shè)等的不斷發(fā)展與交流。在經(jīng)濟(jì)溢出效益方面，合理高效的食品安全監(jiān)管可以明顯釋放食品市場(chǎng)活力，促進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。

3 回應(yīng)性監(jiān)管理論破解地方食品安全監(jiān)管線上線下融合路徑探索

互聯(lián)網(wǎng)作為一種廣泛應(yīng)用的媒介具有互聯(lián)互動(dòng)、生動(dòng)高效、即時(shí)便捷的特性，給食品安全監(jiān)管帶來(lái)新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。中國(guó)的食品安全監(jiān)管一直處于不斷調(diào)整和變革中，在2003年以前食品安全監(jiān)督主體以衛(wèi)生部門(mén)為主，2003—2012年國(guó)家采取分段監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合，2012年以后監(jiān)管主體進(jìn)一步集中。在此發(fā)展過(guò)程中，盡管我國(guó)國(guó)家治理要求一直強(qiáng)調(diào)對(duì)話式、分級(jí)式監(jiān)管，但政府在監(jiān)管關(guān)系中始終處于強(qiáng)權(quán)控制的地位，監(jiān)管與被監(jiān)管主體雙方之間做了截然的區(qū)分與對(duì)立，使得被監(jiān)管主體與政府的隔閡嚴(yán)重。回應(yīng)性監(jiān)管理論的主旨思想強(qiáng)調(diào)摒棄控制式監(jiān)管，打破食品安全監(jiān)管的傳統(tǒng)束縛，選擇網(wǎng)絡(luò)式分級(jí)監(jiān)管，使食品安全監(jiān)管線上線下各自獨(dú)立運(yùn)行又相融合，讓監(jiān)管方、被監(jiān)管方雙方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相互協(xié)作，創(chuàng)新線上線下食品安全監(jiān)管的新路徑。

3.1 聚焦監(jiān)管策略的金字塔理論

在我國(guó)，食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀是以市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署為監(jiān)管主體，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)為科技支撐，國(guó)務(wù)院國(guó)家食品安全委員會(huì)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的監(jiān)管格局。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)型監(jiān)管金字塔理論，政府需要根據(jù)食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、被監(jiān)管主體的動(dòng)機(jī)和自我監(jiān)管能力等方面的差異性來(lái)決定采用何時(shí)及何種監(jiān)管手段，同時(shí)僅依靠政府的力量還不夠，食品安全監(jiān)管活動(dòng)的初心是保障人民群眾的基本需求，面對(duì)更加復(fù)雜的食品安全課題，為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，政府組織需要更多參與者相互合作以最大限度地的實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管目標(biāo)。在網(wǎng)絡(luò)型治理模型中，監(jiān)管主體和監(jiān)管強(qiáng)度需要同時(shí)加強(qiáng)，形成聯(lián)絡(luò)各組織、利用自身優(yōu)勢(shì)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)治理的中心結(jié)點(diǎn)，將政府、企業(yè)及公共利益集團(tuán)聯(lián)系起來(lái)[22]。

該理論倡導(dǎo)當(dāng)被監(jiān)管對(duì)象為食品全行業(yè)時(shí)所采用的監(jiān)管策略應(yīng)是政府以食品行業(yè)的自我監(jiān)管為首選，進(jìn)而監(jiān)管措施轉(zhuǎn)為強(qiáng)化型自我監(jiān)管、酌罰式命令型監(jiān)管、到超罰式命令型監(jiān)管[23]。自我監(jiān)管即被監(jiān)管的食品企業(yè)擁有監(jiān)管的自主權(quán)，可依據(jù)相關(guān)法律、食品安全檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)文化等設(shè)定企業(yè)內(nèi)部員工應(yīng)該遵循的條文，自行承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任。被監(jiān)管企業(yè)可自行設(shè)定監(jiān)管規(guī)定，自查違法違規(guī)行為，這是最基本的監(jiān)管策略。強(qiáng)化型自我監(jiān)管指政府下放大部分食品安全規(guī)范制定、監(jiān)督執(zhí)行、裁判功能給予被監(jiān)管對(duì)象，而政府承擔(dān)對(duì)企業(yè)自行行使這些功能的監(jiān)督，或者政府保留部分規(guī)范制定功能，而讓被監(jiān)管對(duì)象執(zhí)行食品安全監(jiān)督裁判功能，政府對(duì)這些行為進(jìn)行監(jiān)督。酌罰式命令型監(jiān)管指政府根據(jù)監(jiān)管效果的減弱，對(duì)食品相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管措施與力度，政府擁有大部分食品安全規(guī)范制定、監(jiān)督執(zhí)行的主動(dòng)權(quán)，并對(duì)不同的具體情況施行不同程度的行政許可、行政強(qiáng)制等帶有強(qiáng)制色彩的監(jiān)管手段，以達(dá)到最后的監(jiān)管目標(biāo)。超罰式命令型監(jiān)管指被監(jiān)管的食品企業(yè)沒(méi)有任何監(jiān)管自主權(quán)，企業(yè)不僅需要遵守政府組織所制定的法律法規(guī)，而且所有的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品安全規(guī)范等都需要由政府或政府指定的組織規(guī)定，監(jiān)管手段統(tǒng)統(tǒng)采取強(qiáng)制命令型措施，以防止企業(yè)再次違背食品安全監(jiān)管法律道德底線而破壞監(jiān)管環(huán)境。

食品安全監(jiān)管被監(jiān)管對(duì)象可以是食品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售商，也可以是連鎖超市、飯店、藥店、飲品店，以及“三小食品”（小作坊、小餐飲、小攤販）等。當(dāng)被監(jiān)管對(duì)象為食品經(jīng)營(yíng)個(gè)體時(shí)，根據(jù)強(qiáng)制手段金字塔理論，政府多數(shù)時(shí)候應(yīng)采取勸服這種偏軟性手段的監(jiān)管手段，因?yàn)榭梢詷O大降低食品安全監(jiān)管成本以及提高食品安全監(jiān)管效率。但是在巨大利潤(rùn)面前，很多食品經(jīng)營(yíng)個(gè)體會(huì)選擇以百姓的身體健康和生活保障為代價(jià)而冒險(xiǎn)，勸服的效果就會(huì)大打折扣，此時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際監(jiān)管效果逐步提高行政執(zhí)法手段的強(qiáng)度，從勸服到警告、民事處罰、刑事處罰、吊扣執(zhí)照到最后的吊銷(xiāo)執(zhí)照，食品經(jīng)營(yíng)自主權(quán)逐步收緊，以達(dá)到對(duì)食品經(jīng)營(yíng)個(gè)體的約束與監(jiān)管的規(guī)范[24]。

綜上所述，據(jù)回應(yīng)性監(jiān)管理論，可以發(fā)現(xiàn)無(wú)論食品安全監(jiān)管對(duì)象是宏觀還是微觀，無(wú)論處在線上還是線下，從金字塔底端到頂端所采取的監(jiān)管手段逐漸從激勵(lì)自主型轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制命令型，監(jiān)管主動(dòng)權(quán)從賦予食品安全市場(chǎng)主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘x予監(jiān)管主體，同時(shí)滿(mǎn)足金字塔理論中的四大要義，即同等回應(yīng)、勸服優(yōu)先、懲罰為盾及手段多元，這樣的食品安全監(jiān)管模式不僅可以最大程度滿(mǎn)足多元化復(fù)雜多樣的社會(huì)監(jiān)管，而且可以靈活運(yùn)用監(jiān)管策略，達(dá)到較好的監(jiān)管效果。

3.2 食品監(jiān)管主體間監(jiān)管權(quán)分配方案

食品安全監(jiān)管貫穿食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)整個(gè)環(huán)節(jié)，回應(yīng)性監(jiān)管理論倡導(dǎo)食品安全監(jiān)管中監(jiān)管主體與被監(jiān)管方不必強(qiáng)調(diào)對(duì)立，雙方講求合作共贏，為共同的食品安全目標(biāo)而努力。以互聯(lián)網(wǎng)線上為例，在線上食品安全監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管主體可以是政府各監(jiān)管部門(mén)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、媒體、消費(fèi)者等，在各監(jiān)管主體監(jiān)管過(guò)程中，可根據(jù)國(guó)家制定的相關(guān)食品法律法規(guī)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的行為進(jìn)行指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制處罰等。相關(guān)商家在入駐互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)前（如淘寶、餓了么、美團(tuán)等）必須要拿到相應(yīng)的食品經(jīng)營(yíng)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，而且需要實(shí)名認(rèn)證，遵循國(guó)家食品安全和互聯(lián)網(wǎng)的法律法規(guī)。在這一步中，監(jiān)管權(quán)交給工商部門(mén)、相關(guān)部門(mén)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。在順利入駐平臺(tái)后，食品原料采集、加工、物流、分銷(xiāo)都必須要保持衛(wèi)生的安全，在這一過(guò)程中，需要依靠企業(yè)加工廠內(nèi)部的自我監(jiān)管來(lái)進(jìn)行約束、除此以外，一些食品監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)也需要對(duì)這些過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)食品的添加劑、化學(xué)成分定期進(jìn)行檢測(cè)。當(dāng)食品到了消費(fèi)者手中，消費(fèi)者必須知道如何保護(hù)自身合法權(quán)益，查看保質(zhì)期或者檢查質(zhì)量問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以向相應(yīng)平臺(tái)或政府執(zhí)法部門(mén)投訴。在互聯(lián)網(wǎng)食品安全監(jiān)管過(guò)程中，媒體也承擔(dān)重要的監(jiān)管作用，社會(huì)輿論可以起到曝光保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的作用，同時(shí)媒體也有義務(wù)通過(guò)用科學(xué)的真相和客觀的建議對(duì)食品安全與健康的熱點(diǎn)科學(xué)進(jìn)行解讀與廣泛傳播，向大眾科普食品安全的知識(shí)[25]。充分合理挖掘和創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的食品安全監(jiān)管，結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以節(jié)省大量人力、物力、財(cái)力，大幅提高食品領(lǐng)域監(jiān)管的效率[26]。

在線下食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管主體可以是政府監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)、消費(fèi)者、媒體及第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。線下食品相關(guān)的相關(guān)從業(yè)人員需要前往當(dāng)?shù)丶膊☆A(yù)防控制中心辦理健康證，還需要前往當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫辦理餐飲經(jīng)營(yíng)許可證、食品衛(wèi)生許可證，再前往工商局辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，從而獲取開(kāi)食品門(mén)店或者加工廠的資格。這一過(guò)程中，各大部門(mén)機(jī)構(gòu)充當(dāng)監(jiān)管主體的角色。在營(yíng)業(yè)中，監(jiān)管策略可以是企業(yè)自我監(jiān)管，企業(yè)的食品安全文化建設(shè)和系統(tǒng)管理對(duì)食品安全監(jiān)管特別有效，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行食品安全監(jiān)管透明化，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。政府各食品監(jiān)管部門(mén)可以增加食品抽檢頻率，培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)的審核監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，對(duì)食品生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈審核監(jiān)管[27]。作為食品生產(chǎn)領(lǐng)域重要環(huán)節(jié)，做好全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)商監(jiān)管對(duì)食品安全監(jiān)管尤為重要。對(duì)于大型企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶頭作用，通過(guò)組織相關(guān)企業(yè)經(jīng)常舉辦可以充分交流對(duì)話的多方對(duì)話平臺(tái)，分享如何在生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)确矫姹Ｕ鲜称钒踩膬?yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于“三小食品”（小作坊、小餐飲、小攤販）來(lái)說(shuō)，不僅應(yīng)在地方政府立法中設(shè)立食品安全法相關(guān)制度，還可以引導(dǎo)“三小食品”行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方中立機(jī)構(gòu)的培育，形成食品安全監(jiān)管的合作機(jī)制。

線上線下食品安全監(jiān)管盡管不完全相同，但是隨著科技及互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及，未來(lái)國(guó)民線上線下食品消費(fèi)需求都會(huì)不斷增加，線上線下只有完美融合起來(lái)，組建高效的食品安全管理系統(tǒng)，食品安全監(jiān)管才會(huì)取得好的效果。線上線下食品安全監(jiān)管都體現(xiàn)回應(yīng)性監(jiān)管理論中埃爾斯和布雷斯特設(shè)計(jì)的監(jiān)管主體監(jiān)管權(quán)分配的方案，包括“三方主義”，即政府將部分監(jiān)管權(quán)分配給第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有利于監(jiān)管雙方建立良好的合作關(guān)系；“自我監(jiān)管”即分配一定監(jiān)管權(quán)給被監(jiān)管企業(yè)，降低監(jiān)管成本；“部分性行業(yè)干預(yù)”即通過(guò)維持一個(gè)行業(yè)中部分企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)以達(dá)到監(jiān)管目的。圖1是我國(guó)線上線下融合的食品安全監(jiān)管主體監(jiān)管權(quán)的分配。

圖1 食品安全監(jiān)管主體監(jiān)管權(quán)的分配

4 結(jié)語(yǔ)和展望

回應(yīng)性監(jiān)管理論具有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，將回應(yīng)性監(jiān)管理論引入食品行業(yè)，可有效解決食品行業(yè)監(jiān)管面臨的問(wèn)題。一方面，將回應(yīng)性監(jiān)管理論應(yīng)用于食品安全監(jiān)管的實(shí)踐過(guò)程中，可以去除傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管的劣勢(shì)，降低政府食品安全監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，增強(qiáng)政府的公信力，激勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，使各監(jiān)管主體和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，良好的食品安全監(jiān)管具有廣泛社會(huì)效應(yīng)，對(duì)食品產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理系統(tǒng)完善均具有重要促進(jìn)作用。

國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。黨的二十大提出“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”，明確將食品安全納入國(guó)家安全、公共安全統(tǒng)籌部署，要求“強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管”。中國(guó)工程院院士陳君石在論壇中也講到安全的食品是生產(chǎn)出來(lái)的，不是監(jiān)管出來(lái)的，更不是檢驗(yàn)出來(lái)的。未來(lái)，政府、行業(yè)組織、企業(yè)、消費(fèi)者應(yīng)相互協(xié)作，努力將回應(yīng)性監(jiān)管理論更好的應(yīng)用到食品安全監(jiān)管的實(shí)踐中，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，筑牢系統(tǒng)化、科技化、高效化、常態(tài)化的食品安全防線，滿(mǎn)足國(guó)家和社會(huì)對(duì)食品安全的要求。