農村法律援助制度的困境及出路

孫 玥

內蒙古民族大學，內蒙古 通遼 028000

一、我國農村法律援助制度概述

（一）法律援助的概念

法律援助制度源起于英國，《簡明不列顛百科全書》對“法律援助”一詞的釋義是“免收費用或者只收取低廉的價格，為需要專業性法律服務的貧困者提供法律服務”。隨著法律援助制度在世界各國的開枝散葉，“法律援助”一詞本身的內涵也隨之發生改變，以與當地本土環境相適應。由于各個國家的歷史發展、法治建設的情況各有差異，所以對于法律援助一詞的解釋也各有千秋，在世界范圍內并沒有對于法律援助制度采取一個統一的解釋標準。結合以往各國學者在法律援助制度領域的研究成果來看，對法律援助的解釋有不同解讀。廣義上的法律援助是指援助主體（律師、社會組織、志愿者、企業等）對符合申請條件的當事人提供訴訟或者非訴的幫助。形式有法律咨詢、刑事辯護、代理等。狹義上的法律援助指委托律師在不收費或少收費的情況下幫助符合申請條件的當事人。較廣義上的法律援助，其援助的責任主體僅是法援機構和律師。［1］

我國的法律援助一詞含義為，“在法律援助機構（國家設立）的指導下，律師、公證員等法律服務人員為經濟困難、特殊案件的當事人在不收費或者少收費的情況下提供法律幫助。”之后，2022 年施行的《中華人民共和國法律援助法》（以下簡稱《法律援助法》）規定，“法律援助是指國家建立的為經濟困難的公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的制度。”本文認為法律援助是指相關援助組織或者正規的律師事務所的律師，向經濟困難群體或者特定人群，免費提供法律服務的制度。其義務主體是國家，權利主體為公民，具有社會性、公平性和福利性等特征。

（二）農村法律援助制度的性質

研究農村法律援助制度的性質必然離不開討論其適用對象與適用條件。該制度適用對象為農村社會中經濟困難群體。首先，農村涉及拆遷補償、農民工勞動關系等法律糾紛的情況很常見，村民遇見這些糾紛時就需要法律援助。我國各地發展情況不同，所以關于經濟困難的認定標準也不同。其次，適用條件是指法律援助制度適用于何種事項、何種案件。［2］當前農村地區適用法律援助制度的案件主要涉及農業生產、土地經營權糾紛方面。隨著農村社會法律糾紛的復雜化，農村法律援助制度應不斷將農村基本生活保障事項納入事項范圍。

農村法律援助制度的價值目標在于通過司法救濟的方式保護農村弱勢群體的生存和發展的權利。與城市相比，農村人口的教育、醫療和居住等權利保護有所不足，而農村法律援助制度以提供公共法律服務的方式，確保農村弱勢群體公正平等地實現合法權益，最終滿足其生存與發展的需求。［3］

二、農村法律援助制度發展困境及原因分析

（一）農村法律援助結構體系存在局限性

根據我國《法律援助法》和其他相關規定，公民因經濟困難沒有委托代理人的，在一定范圍內，可以去申請法律援助。比如依法請求國家賠償、給予社會保險待遇、社會救助、發放撫恤金、請求給付撫養費、請求工傷事故賠償、環境污染損害賠償等。從以上規定中可以看出，法律援助的范圍較小，并且可以看出有些援助范圍的規定更加傾向于城市居民，很多村民從根本上不可能遇見此類問題。在農村地區，農民可能遇到的糾紛更傾向于比如宅基地使用權流轉方面、土地征收賠償、房屋拆遷、動物飼養等方面。在鄉村振興背景下，農村法律援助的現實需求不斷增加，對于村民的部分需求已不能滿足。很大一部分村民遇到過糾紛，而且有些村民不止遇到過一次，很多村民遇到的糾紛類型不在法律援助范圍之內，但其經濟困難，因此，建議適當擴大農村法律援助范圍。［4］

（二）農村法律援助工作人員素質存在偏差

首先，律師和援助機構工作人員素質參差不齊。農村地區的法律援助中心工作人員一般都是司法行政部門的人員，承接的法律援助案件一般是直接移轉給律師的。但這會導致承辦律師的態度有時不夠積極，畢竟此類案件沒有任何收益，只有為數不多的辦案補貼。［5］法律援助工作的辦案質量也會因此下降。其次，對律師辦理法律援助案件缺乏明確具體的管理，比如沒有對其工作任務作出具體的要求，導致部分援助律師由于沒有硬性要求和相對應的懲罰措施而不作為，工作態度出現問題，在援助過程中不夠重視，影響援助質量和辦案效率。可對其在一定期限內需完成多少件法律援助案件上做出要求，方便援助律師做好規劃，能夠合理分配自己的時間。［6］法律援助機構工作者的法律素養和專業能力對法律援助工作的質量至關重要，法援工作者的自身素質決定了法律援助工作的質量。

（三）農村法律援助經費難以支撐

首先，資金保障不充足。從法律援助發展現狀來看，無論是在國內還是在國外，法律援助的資金是決定法律援助工作發展水平的重要一環。財政撥款是我國法律援助的基礎。資金是否充足，直接影響了法律援助工作的開展，影響工作人員的積極性、援助機構的基礎設施建設、宣傳工作能否開展等。在農村，如果經費足夠充足，法律援助工作的開展會順利很多，能夠保護更多村民的合法權益，體現以人為本思想，促進社會公平正義。［7］在法律援助工作開展早期，對于法律援助的財政支持力度是足夠的，但隨著法律援助案件的增加，法律援助機構的經費也捉襟見肘，而農村法律援助財政撥款卻沒有水漲船高。每年農村地區開展法律援助的開銷經常超過了上級財政預算。此外，隨著近幾年地方財政的收緊，加之農村地區的法律援助工作未得到充分重視，這使得農村法援工作的資金短缺成為突出問題。

其次，經費監管流于形式。關于對經費的監督存在一定問題，在經費總體吃緊的情況下，也不排除還存在經費被挪用、被截留等情形，使得不是每一筆經費都能夠物盡其用。由于監督管理不到位，不能更好地實現專款專用。［8］同時，也可能會存在這種現象，如會有負責監督工作的相關部門的負責人在開展監督工作時有不同程度上的包庇行為，由于畏懼、以權謀私等原因，有著“睜一只眼閉一只眼”的想法，對資金使用的監督不到位，在資金數額或者使用范圍上有一定的出入。在農村地區，相對來說較為注重人情往來，可能會迫于壓力，對其放松。這無疑在總體用于農村法律援助上的經費本就不充裕的情況下，又增加了經濟負擔，使得經費難以得到保障。這樣不利于農村法律援助工作的順利進行，不能有效保護農民的合法權益，不能充分發揮法律援助的作用，影響社會公平正義。［9］

三、完善農村法律援助的對策

（一）降低援助門檻，擴大援助范圍

司法部公共法律服務管理局施漢生副局長在2021 年6 月9 日舉辦的“鄉村振興 法治同行”新聞發布會上明確表示，各地要組織貫徹實施《法律援助法》，修改、完善配套法規、規章。依法有序擴大援助范圍，科學確定經濟困難標準。關于經濟困難標準的認定，可依據農村地區現實發展情況，在經費允許的前提下，對經濟困難標準作出適當的調整，可以讓更多的村民能夠申請援助。關于援助的范圍，實踐中很多地區已經做出了新的探索。部分地區采取了增加可申請的援助事項類型的措施。［10］隨著農村經濟結構調整，村民各種經濟活動逐漸增多，糾紛的類型和數量也在不同程度地增加，產生的維權問題也越來越多，這些社會矛盾需要得到及時有效的解決。實踐中，很多村民遇到的糾紛類型不在法律援助范圍之內，但其經濟困難。依據農村地區現實發展情況，建議在現行規定的基礎上增加相關可以援助的事項，如土地征收、房屋拆遷、宅基地使用權流轉、農副產品購銷、道路農田引起的糾紛造成農民的合法權益受損，動物飼養使得他人合法利益受到侵害等等。由于涉農的糾紛種類非常多，顯然一一規定不太切合發展實際，但可以對常見的涉農糾紛類型作出明確的規定。堅持以人為本，設身處地為農民考慮，根據該地區的現實發展情況，結合廣大農民的現實需求，降低農民申請法律援助的門檻，擴大農村法律援助的范圍，充分發揮法律援助的作用。

（二）注重對法律援助工作人員的管理

所有相關工作人員首先應該樹立正確的職業觀，注重對職業律師的培養，職業素質與專業素質同時抓，使其增強責任感，積極投身到基層法律援助工作中去，切實為農民合法權益得到保障奉獻自己的一份力量。司法行政機關可制定相關措施，定期對法律援助案件進行抽查，對其辦理過程和結果的質量指定具有相關專業知識的工作人員進行評估，建立獎懲機制，間接提高案件的質量水平。

培育高素質的法援隊伍，完善農村法律援助監督機制建設。農村地區法律援助中心需要建立監督機制，對法援人員辦案過程、態度等方面進行監督。培養一批素質過硬和能力達標，當地司法行政部門根據上級法律法規，制定更加詳細的有關法律援助案件處理的操作規范，對當地律所、法律服務所每年辦理法律援助工作量指標、每季度向法律援助中心上報工作情況包括案由、當事人姓名的要求，為相關人員法律援助工作指明了方向，使其更有目的性地開展工作，方便進行自我規劃。對不能按指標完成法援工作的人員，拒絕為其執業年檢注冊，對于單位不能完成指標的，給予通報批評。與之相對應的，對于法援工作的補貼上也要相應增加，獎懲分明，提高律師積極性，一定程度上也可以更好地留住人才，達到提高援助案件的質量和增強服務的有效性的目的。

（三）增加援助資金支持

農村法律援助經費是法律援助工作運行的重要驅動，經費不足，會嚴重影響農村法律援助的發展。應該明確規定經費固定來源和途徑，聯合財政部門，保及時且足額撥付到位，增加撥款額度。法律援助有公益性和扶弱性的特點，對社會穩定具有重要的作用。我國幅員遼闊，區域發展差異較大，應根據各地區的實際發展狀況考慮調整統一的國家經費下限標準，地方政府應該對于提高法律援助工作的重視程度，根據需要可適當提高財政預算。經費來源具有多元化的特征，以國家財政為主、民間捐助和行業奉獻為輔。經費需要政府出資來支持，因此，應當保證政府撥款額度，并及時到位，拓寬資金來源的渠道。同時，應注重拓寬經費的來源渠道，使經費的籌集得到充分的保障，確保農村地區的法律援助工作能夠順利落實。拓寬可表現為社會化和公益化，例如，可以通過社會力量籌集法律援助經費。

（四）加大經費監管力度

首先，明確法援專款的使用范圍，對相關工作人員進行績效考核、投訴查處。根據法律規定，法律援助的經費應當專款專用，接受監督。現實中，部分經費經管人不是每一筆經費都能夠用到需要的地方，財政、審計等主體應當履行好監管職責，嚴格防范經費經管人員因貪污受賄、挪用經費等違規違法使用法援工作經費的行為，對違規違法使用農村法律援助經費的人經發現查證屬實后層級上報，追究所有涉及的有關責任人，加大懲罰力度。

其次，明確法援經費的監管工作，確定監管機關、職責，為監管工作的開展提供相應的配套設施。加強財務管理，優化支出結構，健全經費收支制度，保障相關部門的履職需求。控制資金使用，嚴格按照開支標準和審批權限進行。對經費的分配進行充分合理地預算，確保實現現有經費的利用最大化。同時，建立考評和獎懲制度，嚴格經費使用管理，真正做到提高資金的使用效率。財務工作人員要保證賬目合法、真實和完整，保障經費得以規范、安全使用。