新形勢下加強高校在建工程竣工財務決算管理研究*

邱瑞玲 張 靜 張 科

中山大學 廣東 廣州

一、引言

隨著高校辦學規(guī)模擴大與事業(yè)發(fā)展需要，高校培養(yǎng)人才的物質條件也在不斷提高，各類切實解決師生需求的新建、改建和擴建工程項目日益增多，且工程項目建設周期一般較長，資金耗費也較多。高校基建工程的快速增長一方面有效改善了過去教學用房緊張的情況，為高校事業(yè)發(fā)展打下了堅實基礎，另一方面也為高校在固定資產投資及管理方面帶來了新的問題。

目前，高校在工程竣工財務決算方面普遍存在緩慢、滯后現(xiàn)象，并導致已完工資產不能及時交付使用，或已交付使用但對資產的核算管理不能及時到位，固定資產的賬面價值失真等問題。如何更加科學合理地管理工程建設資產，加強對工程建設項目的全流程管控，促進高校工程建設依規(guī)按時完成竣工財務決算，提高國有資產管理的效率和效益，是處于快速發(fā)展向內涵式發(fā)展轉型的高校普遍需要解決的問題。

二、相關政策要求及管理現(xiàn)狀

2021年頒發(fā)的《條例》對基本建設項目的竣工決算提出了明確要求，即各單位“在建設項目竣工驗收合格后及時辦理資產交付手續(xù)，并在規(guī)定期限內辦理竣工財務決算，期限最長不得超過1年”。《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》（財建〔2016〕503號）規(guī)定“基本建設項目完工可投入使用或者試運行合格后，應當在3個月內編報竣工財務決算，特殊情況確需延長的，中小型項目不得超過2個月，大型項目不得超過6個月”。

《政府會計制度》和《基本建設財務規(guī)則》等制度規(guī)定，在建工程在達到預定可使用狀態(tài)后應按照會計準則的規(guī)定及時轉為固定資產，同時計提折舊攤銷。《條例》明確提出，“對已交付但未辦理竣工財務決算的建設項目，也應當按照國家統(tǒng)一的會計制度確認資產價值”。

目前，高校能夠按照相關制度按時辦理竣工決算的工程寥寥無幾，導致部分已投入使用的在建工程長期掛賬，未能及時轉成固定資產。在建工程竣工決算滯后，不僅影響了資產的交付使用、后續(xù)管理，與資產的配置和使用效率，同時還影響了資產確認計量的及時性與真實性，以及會計信息質量的準確性。為進一步解決在建工程比例較大、計入固定資產比例較低等問題，財政部、教育部多次下發(fā)文件，要求高校緊抓落實，在規(guī)定期限內辦理竣工財務決算，或根據相關規(guī)定對已交付使用但未辦理竣工財務決算的在建工程按照暫估價值入賬，加快推進在建工程轉固。

三、高校在建工程竣工財務決算滯緩的原因分析

1.“重建設、輕決算”的理念

由于高校基本建設項目的非營利性屬性，致使高校普遍存在“重建設、輕決算”“重實質、輕形式”的現(xiàn)象。高校基建管理部門的重點放在了工程的前期立項、報批和設計，中期的工程施工管理，與后期的質量管控和驗收交付上，認為只要工程按期保質交付就是完成任務，對于工程交付后的竣工決算、資產入賬等環(huán)節(jié)不夠重視。觀念上的不重視，加上業(yè)務人員普遍缺乏財務、內控和資產管理意識，以及工程完工后的信息、資料傳遞不及時等，均導致竣工財務決算和資產入賬等環(huán)節(jié)滯后甚至停滯。

2.未建立良好的聯(lián)動工作機制，影響工作效率

高校基本建設項目從立項到交付使用，一般要經過基建、財務、資產、審計等部門。校內各部門容易站在自身角度考慮問題，缺乏全局觀念，基建管理部門往往只關注項目的工程進度和質量控制，對于完工后的資產交付和資產確認缺乏重視，未及時遞交相關工程資料；財務部門關注的重點則在于工程資金支付、工程核算和決算報表編制等環(huán)節(jié)，審計部門著重于關注工程經濟活動的程序和報審資料的完備性、合法性、合規(guī)性，對于工程的進度和管理情況缺乏了解，導致竣工財務決算工作處于被動狀態(tài)，若基建管理部門未及時傳遞竣工的信息，將導致竣工財務決算工作無法開展，資產管理部門無法進行后續(xù)的資產管理。各部門之間聯(lián)動互通的工作機制未有效建立，竣工驗收、資產交付到財務決算環(huán)節(jié)的銜接不到位等，容易導致工作脫節(jié)或互相推諉的現(xiàn)象，影響了工程竣工財務決算進度。

3.工程資料不完善，影響竣工決算進程

高校基本建設工程涉及的環(huán)節(jié)有前期規(guī)劃、可研、概算、報建、勘察、設計、招標、施工、監(jiān)理、驗收、結算、移交、資產登記等十幾個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都涉及眾多資料。有些項目因為工期長、經辦人員更換、資料移交不及時等原因，導致部分工程資料缺失，而無法及時辦理工程移交和竣工財務決算手續(xù)。此外，高校的基建部門和財務部門未梳理完整的工程轉固資料清單，傳統(tǒng)的紙質檔案資料存放方式等原因，也影響了建設工程轉固的進程。

4.實物移交和賬務處理不同步

實務工作中，建設項目實物移交和賬務處理相脫節(jié)的情況非常普遍。工程建設項目往往已經完工，順利完成了竣工驗收和工程主體移交工作，但由于工程合同結算、工程資料移交不及時等原因，導致財務部門無法編制竣工財務決算報告并及時報送主管部門審批，造成實物資產和財務賬務處理不同步，在建工程長期掛賬的現(xiàn)象，對高校的財務管理和資產管理造成了不良影響。由于實物移交和財務賬務脫節(jié)，部分項目實際已投入使用，但賬務上還反映為在建工程，工程相關的各類資產未經過資產管理部門登記，未落實資產管理責任，特別是一些專用設備，由于管理不善、職責不分，給資產的后續(xù)管理和處置管理帶來了很多問題，造成了資產的浪費。

5.歷史遺留問題導致工程長期掛賬

一些項目由于歷史原因，與項目施工單位聯(lián)系不上或存在爭議未解決，導致部分合同遲遲未能結算，進而使得工程項目未能進行竣工財務決算，在建工程長期掛賬。

四、加強高校在建工程竣工財務決算管理的建議

1.健全基建建設項目管理制度和流程體系

規(guī)范管理，制度先行。高校應提高認識，建立健全基本建設項目竣工財務決算管理制度體系，圍繞《條例》《基本建設財務規(guī)則》《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》等有關規(guī)定和財務會計制度的要求，建立貫穿基本建設項目全鏈條工作環(huán)節(jié)的內部制度體系，從制度上明確和壓實基建、財務、審計、資產管理等部門的主體責任，建立能夠有效銜接的制度體系，形成管理合力，不斷提高項目管理水平。

在完善制度的基礎上，通過“制度流程化，流程表單化”來推動制度落地。建立和完善基建項目管理內部控制制度和工作機制，規(guī)范項目規(guī)劃、可研、立項、概算、預算、招標、設計、施工、付款、驗收、移交、結算、竣工決算、資產登記、歸檔等環(huán)節(jié)相銜接的工作流程，通過設計規(guī)范的表單流轉落實制度要求，規(guī)范高校基建項目全鏈條管理工作，為加強項目全生命周期管理保駕護航。

2.業(yè)財融合，加強建設項目全生命周期管理

第一，要建立基建項目全生命周期的業(yè)財融合機制。將基建工程項目管理的規(guī)劃、可研、立項、設計、招投標、實施、竣工、交付等工程管理環(huán)節(jié)，與財務管理的概算、預算、造價、招標控制價、成本核算、進度款支付、工程結算、暫估轉固、竣工決算、資產入賬等環(huán)節(jié)有機融合（見圖1）。財務部門要有意識地盡早“介入”，多參與工程項目管理的各個環(huán)節(jié)，將財務管理理念向項目管理和施工管理的全流程滲透，做到前期參與規(guī)劃，中期控制成本，后期高效決算。

圖1 基建項目全生命周期業(yè)財融合示意圖

第二，要加強部門協(xié)調溝通，建立多部門協(xié)同的工作機制。通過召開部門協(xié)調會、捋順建設項目工作流程、梳理各環(huán)節(jié)業(yè)務所需資料清單、落實部門間專員跟進和對接的工作方式等手段，打通部門之間在各環(huán)節(jié)銜接工作中存在的“堵點”“難點”，進一步提高竣工財務決算的效率。

3.落實在建工程暫估入賬政策

針對《條例》中關于建設項目竣工驗收合格后及時轉固的工作要求，高校要落實相關財務制度要求，促進建設項目及時轉固。第一，應定期開展在建工程轉固專項清理，例如每年的6月和12月開展工程專項清理，全面厘清單位在建工程在庫情況，按照“在建”“已交付使用”“已決算待轉固”“未決算待轉固”等標準分類，備注項目未決算、未轉固的原因，形成一套完整、清晰的在建工程臺賬。同時，針對未決算、未轉固工程存在的問題制定解決方案，敦促相關責任部門和人員督辦落實。第二，要及時辦理在建工程暫估轉固，對于已經交付使用但因歷史原因長期掛賬的項目，應及時按照會計制度要求以暫估值轉入固定資產，學校年底應對所有在建工程項目進行盤點，確認是否達到轉固條件。對于已交付使用但尚未完成竣工財務決算的在建工程，按照相關規(guī)定及流程辦理暫估轉固手續(xù)，實現(xiàn)“應轉盡轉”；對于不符合轉固條件的項目，積極督促各施工、設計單位盡快提交合同結算審核資料。同時，加快校內結算審核工作進度，對于完成合同結算和項目收尾工程的基建項目，及時編報竣工財務決算和辦理固定資產交付使用的手續(xù)。

4.及時區(qū)分和確認各類固定資產

開展項目竣工財務決算時，需要區(qū)分房屋類資產和設備類資產，并在工程交付使用時對各類固定資產進行清點、交接。如果不能及時準確地提供資產清單，則會影響工程轉固和竣工決算進程，同時也會為后續(xù)的資產管理帶來障礙。固定資產交付清單的編制一般由在建工程項目管理部門完成，但工程項目管理部門對于固定資產的確認標準和后續(xù)資產管理的要求不夠專業(yè)，容易導致資產交付清單編制不準確。另外，目前高校的資產清單一般在開展竣工財務決算時才開始編制，但工程竣工交付使用往往是在竣工財務決算之前，這也會導致資產交付時沒有完整的資產清單進行盤點，在工程交付使用到竣工財務決算這段時期內將無法對工程涉及的各類資產進行精細化的分類管理，存在一定風險。

為解決以上問題，可以將資產交付清單的編制環(huán)節(jié)前移，在工程建設過程中可以及時區(qū)分和確認各類資產。例如，在工程支付進度款時，根據施工方提供的工程結算清單，及時區(qū)分建造成本和設備成本，在“在建工程”下面設置明細科目“建筑安裝工程”“設備投資”分別進行核算；同時，可以建立單位內部各部門協(xié)同的工作機制，資產管理部門、設備管理部門提前考慮項目完工后的資產管理需求，介入工程建設過程，在支付進度款時按照資產管理要求對建筑工程和設備工程進行拆分，對需要單獨進行管理的設備提前進行梳理、列出清單，以保持工程管理、財務管理和資產管理的協(xié)同性。這樣既可以保證項目完工時能夠及時完整地編制資產交付清單，以及資產盤點和移交的及時性、準確性，又能在工程完工后、竣工財務決算前的時期內為各類資產的分類管理提供依據。同時，由于資產拆分、審核工作的前置，極大地減少了竣工財務決算的復雜度，能夠快速推進竣工財務決算工作，實現(xiàn)《條例》中“一年內完成竣工財務決算”的要求。

5.規(guī)范工程管理，建立全過程跟蹤審計模式

為加強對建設工程的監(jiān)督和管理，促進廉政建設，提高建設資金的使用效益，高校有必要引入全過程跟蹤審計模式。全過程跟蹤審計包括投資立項、勘察設計、施工準備、施工過程、竣工結算、竣工財務決算等階段的審計。實施全過程跟蹤審計，便于對建設項目全過程經濟活動和財務收支的真實性、合法性、效益性進行全程監(jiān)督，將審計監(jiān)督從事后向事前和事中前移，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題和糾偏，從而進一步控制工程造價，規(guī)范工程管理，為工程結算和竣工決算掃清障礙。

6.加強隊伍建設，提高基建業(yè)務人員和財務人員的專業(yè)能力

設置專人專崗，明確崗位職責，各部門將竣工財務決算工作落實到個人，形成定崗定責制，在各時間節(jié)點完成相應工作，并及時向其他部門反饋，建立有效的溝通機制，加快竣工財務決算的工作進度。重視對基建業(yè)務人員和財務人員的業(yè)務培訓，定期開展內部控制制度、資產管理、基建會計業(yè)務處理、竣工財務決算報告編制、概預算等交流活動，使經辦人員能夠更快地理解掌握新政策。加強部門間的業(yè)務交流和溝通，重視業(yè)財融合，開展“交叉培訓”，例如對基建人員開展財務知識、資產管理知識的培訓，使其在工程管理過程中也能有一些“財務視角”;鼓勵財務人員參與基建項目各環(huán)節(jié)的論證，深入工程現(xiàn)場進行實地勘察，使其對基建項目的全流程有更深入的了解，培養(yǎng)既懂財務知識又懂基建知識的綜合性人才，降低溝通成本，保證基建財務的高效管理，以及竣工財務決算的工作質量。

在《條例》頒布的背景下，為順利落實“在建設項目竣工驗收合格后1年內辦理竣工財務決算”的管理要求，高校應分析基建項目竣工財務決算滯緩的成因，找準問題，疏通“堵點”，從完善制度建設、加強全生命周期管理、落實暫估入賬政策、及時區(qū)分和確認各類固定資產、建立全過程跟蹤審計模式及加強隊伍建設等方面，推進竣工財務決算進度，促進高校建設項目及時轉增固定資產，落實《條例》的要求。