英美既有商辦空間改造租賃住房實(shí)踐的啟示

文／駱逸玲 深圳市公園管理中心 廣東深圳 518000

楊曉春 深圳大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 廣東深圳 518000

湯衛(wèi)忠 深圳市人才安居集團(tuán) 廣東深圳 518000

引言：

商辦改保指在商務(wù)金融用地上，將綜合性辦公空間改造為保障性租賃住房的實(shí)踐。2021 年6 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，首次提出閑置低效商業(yè)辦公、旅店、倉儲等非居住存量房屋可改造為保障性租賃住房，不變更土地性質(zhì)，不補(bǔ)繳土地價款。各大城市，如北京、上海、深圳相繼研究出臺相關(guān)配套政策，加大支持力度。然而，針對既有商辦空間改造為保障性租賃住房的現(xiàn)象缺乏系統(tǒng)性研究。為盤活存量低效閑置商辦空間，切實(shí)增加租賃住房有效供給，本文總結(jié)商改保相關(guān)理論、探索非居改租潛在項(xiàng)目特征，及相關(guān)政策案例，對相關(guān)政策提出改善建議。

1.商辦改保的相關(guān)理論：適應(yīng)性再利用

適應(yīng)性再利用（Adaptive reuse）是指通過適應(yīng)性改造將存量建筑改作其他用途。相比于拆除重建，適應(yīng)性再利用的益處良多，包括延長建筑壽命，降低建造過程中的能耗、物料和污染，降低成本，提升閑置物業(yè)坪效，保留建筑歷史文化遺存，提高可持續(xù)利用水平，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感，促進(jìn)職住平衡等。適應(yīng)性再利用可應(yīng)用于多種建筑物改造，包括政府大樓、閑置工業(yè)遺址、辦公樓等，在歷史建筑保護(hù)中較為常見。

雖然適應(yīng)性改造具備良好的環(huán)境及社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是并非所有的建筑都適合適應(yīng)性改造。現(xiàn)實(shí)中建筑設(shè)計常常以單一功能為目的，壽命較短，改造成本高。此外，適應(yīng)性改造可能存在維護(hù)成本高、租金回報不確定、平面利用效率有限等問題，因此拆除重建比適應(yīng)性再利用常見[1]。關(guān)于商辦空間改造住房的研究很少，一些學(xué)者基于文獻(xiàn)回顧、案例分析、訪談等解析商辦改居的潛力及風(fēng)險，另一些學(xué)者，從政策分析的視角對各地的商辦空間改造作案例研究。由于國內(nèi)缺乏商辦改造的系統(tǒng)研究，因此本研究聚焦于英美兩地的商辦改居住政策及實(shí)踐，以期為我國大城市商辦改保提供借鑒意義。

2.存量商辦改保潛在項(xiàng)目的特征分析

商辦改保的潛在項(xiàng)目對區(qū)位、租金、平面、采光等均有一定要求。

區(qū)位：位于城市中心區(qū)域、住房集中區(qū)域或者居住區(qū)邊緣的商辦建筑適宜改造。需臨近公共服務(wù)設(shè)施、交通便利，距離地鐵站點(diǎn)近。從國際經(jīng)驗(yàn)看，很少商辦改住項(xiàng)目位于產(chǎn)業(yè)區(qū)或者邊緣區(qū)位，盡管這些地區(qū)空置率較高。潛在項(xiàng)目需符合規(guī)劃要求，避免將重要產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的商辦建筑改造為租賃住房。

租金：原辦公室空置或租賃價格未能發(fā)揮土地潛力價值，與居住租賃價格價差較大，一般為年代較為久遠(yuǎn)的建筑。

平面布局：不是所有的商辦都適合改造為租賃住房。平面進(jìn)深適宜，能夠獲得自然采光，空間布局可自由調(diào)整的為佳。

技術(shù)：要求潛在項(xiàng)目結(jié)構(gòu)穩(wěn)固；能夠滿足居住空間承重；建筑質(zhì)量佳；能夠多面采光。

功能：要求改造后可滿足居住需求，滿足公共服務(wù)及停車位配套需求。

表1 適宜商辦改保的項(xiàng)目特征

從經(jīng)濟(jì)可行性而言，適應(yīng)性再利用的改造前提是存量改造比拆除重建的相對成本更低并能夠獲得適宜的資金回報率。當(dāng)改造后的租金收入覆蓋辦公空間租金、改造、維護(hù)、運(yùn)營等成本，并有一定的收益率時，才有可能發(fā)生商辦改租。

根據(jù)行業(yè)情況，假設(shè)利率為r，改造后保租房租金為rent1，每年增長r1，辦公樓租金為rent2，每年增長r2，改造成本為c1，過x 后年翻修改造成本為c2，維護(hù)及運(yùn)營成本c3，每年增長r3，其他不可預(yù)見成本估算為c4，每年增長r4，那么累計現(xiàn)金流入NPVrevenue在過n 年后為：

累計現(xiàn)金流出NPVexpense為：

累計凈現(xiàn)金流NPVprofit為：

NPVprofit=NPVrevenue-NPVexpense

改造項(xiàng)目需滿足n 年后的累計凈現(xiàn)金流NPVprofit至少大于零，否則項(xiàng)目虧損。經(jīng)測算，市場住房租賃價格越高，商辦租賃價格與周邊住房租金差越大，商辦改居住的潛力越大。

總體而言，商辦改居住項(xiàng)目平面設(shè)計、采光、區(qū)位等均有一定要求。低效閑置、年代較長的商辦物業(yè)可能適合更新改造為租賃物業(yè)。此外，因商辦改保前期投入大、利潤率低、回報周期長、盈利方式不明晰，即使允許規(guī)劃調(diào)整或政策允許商辦建筑改造租賃住房，仍需配合財稅激勵或規(guī)劃審批流程簡化、容積率獎勵、計容面積標(biāo)準(zhǔn)放寬等措施。

3.國內(nèi)商辦改保的相關(guān)政策與實(shí)踐

2016 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》頒布后，各地發(fā)展了一些宿舍型、公寓型租賃住房。同時，各大城市長期存在開發(fā)商在商業(yè)用地上建設(shè)有居住功能的產(chǎn)品并以公寓的名義銷售的現(xiàn)象，部分開發(fā)商緊抓政策窗口違規(guī)銷售、改建項(xiàng)目。多地均曾出臺文件規(guī)范、限制辦公項(xiàng)目的銷售方式及對象，杜絕類住宅現(xiàn)象。由于監(jiān)管漏洞、懲處不嚴(yán)、回款壓力大等原因，商辦改公寓銷售的情況依然屢有發(fā)生，但是受政策影響，多地成交量大幅下調(diào)。2021 年保租房新政鼓勵閑置或低效商辦項(xiàng)目改造為集中型保障性租賃住房既為低效商辦項(xiàng)目改造提供渠道，也為存量公寓項(xiàng)目提供了一個轉(zhuǎn)型的方向。

自2021 年保租房意見頒布以來，實(shí)踐并不多見，商辦改保仍停留在政策層面，實(shí)踐項(xiàng)目較少可能有幾方面原因：

（1）政策甫出，受原規(guī)劃影響，改造項(xiàng)目統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、操作流程、審批路徑未明，存在政策風(fēng)險；

（2）改造對項(xiàng)目物理特征、租金現(xiàn)狀、區(qū)位等均有一定要求，符合改造條件的項(xiàng)目資源有限；

（3）商辦改保的經(jīng)濟(jì)回報較低，市場改造動力不足。

4.英美商辦改保的相關(guān)政策與實(shí)踐

規(guī)劃作為建筑功能轉(zhuǎn)換與適應(yīng)性改造的限制性因素之一，多地嘗試通過規(guī)劃政策調(diào)整鼓勵建筑的柔性改造與適應(yīng)性利用。下文分析典型的以規(guī)劃政策促進(jìn)適應(yīng)性再利用的案例：洛杉磯和倫敦。

4.1 洛杉磯適應(yīng)性再利用法案

美國洛杉磯適應(yīng)性再利用法案（Adaptive Reuse Ordinance）是促進(jìn)閑置非居住建筑改造住房的典型案例。1999 年起在洛杉磯中心城開始應(yīng)用，后來拓展到中國城、中央大道等地，目前已覆蓋全城。法案旨在鼓勵閑置的老舊建筑或歷史建筑改造為公寓、居住工作聯(lián)合體或者游客服務(wù)設(shè)施。目前1974 年以前建設(shè)的建筑、低效商辦工業(yè)建筑或歷史建筑轉(zhuǎn)換用途可快速審批，1974 年以后的建筑以及工業(yè)用地上的建筑改造需要經(jīng)歷更繁瑣的規(guī)劃審批。適應(yīng)性再利用已供給超過1.2 萬套新的住房，占洛杉磯中心城區(qū)新增住房供應(yīng)量超過1/3。洛杉磯適應(yīng)性再利用計劃內(nèi)容包括：

4.1.1 稅收減免[2]

改造歷史建筑或非歷史、非居住建筑可分別獲得20%或10%的稅收減免；

如保護(hù)建筑歷史價值，建筑所有者可獲得一次性收入稅收減免；

如保護(hù)歷史建筑，房產(chǎn)稅可減免50%；

如適應(yīng)性改造為租賃項(xiàng)目，可連續(xù)10 年減免稅收至4%。

4.1.2 靈活的建筑及規(guī)劃規(guī)定

改造項(xiàng)目的居住空間相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較為靈活。

目前洛杉磯政策正在開展適應(yīng)性再利用的政策評估，可能修改法案，限制特定條件下的改造項(xiàng)目僅能面向中低收入者供給可支付用房。

4.2 倫敦允許發(fā)展權(quán)

允許發(fā)展權(quán)是英國過去十年放寬規(guī)劃管控改革的其中一個政策工具[4]。允許發(fā)展權(quán)從2013 年5 月起生效，允許部分區(qū)劃用途上的建筑物無需通過完整的規(guī)劃申請變更使用功能。政策頒布前未用作辦公用途或者閑置的辦公物業(yè)可經(jīng)快速規(guī)劃許可流程將商辦物業(yè)改造為居住用途。申請人僅需前置許可申請，審查交通、污染、洪澇等不良影響。改造后的項(xiàng)目需要滿足相關(guān)建筑標(biāo)準(zhǔn)，包括結(jié)構(gòu)、防火、噪聲、通風(fēng)、衛(wèi)生等。由于項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，部分改造項(xiàng)目居住環(huán)境質(zhì)量較差。2020 年后，城鄉(xiāng)規(guī)劃條例新增改造項(xiàng)目的自然采光及最小面積要求。2019 年5 月以前，允許發(fā)展權(quán)制度并不適用于中央商務(wù)區(qū)、金絲雀、科技城等重要產(chǎn)業(yè)區(qū)。2019 年5 月以后，允許發(fā)展權(quán)推廣到全域，但是地方規(guī)劃部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣虡I(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況暫停允許發(fā)展權(quán)制度。此外，改造面積超過1500 m2的項(xiàng)目也需要額外申請用途變更許可，以防大規(guī)模改造沖擊當(dāng)?shù)氐霓k公市場及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

允許發(fā)展權(quán)制度推動閑置辦公物業(yè)改造居住快速審批。2015-2021 年，英格蘭共有73575 套新增住房由辦公樓改建而成。雖然允許發(fā)展權(quán)能夠有效新增住房，緩和商辦空間空置的問題，但是辦公物業(yè)減量，租金上浮，部分改造項(xiàng)目因缺乏規(guī)范而建筑質(zhì)量較差[5]。

表2 洛杉磯適應(yīng)性改造的項(xiàng)目要求

表3 洛杉磯、倫敦商辦改居住相關(guān)政策對比

4.3 小結(jié)

洛杉磯采取積極有為的措施，通過財稅激勵結(jié)合放寬規(guī)劃限制鼓勵非居住用途建筑改造為居住用房。而倫敦主要通過放寬規(guī)劃管控，允許開發(fā)商根據(jù)市場情況改造非居住用途建筑為居住用房。倫敦、洛杉磯兩地的規(guī)劃措施有相似之處：對改造項(xiàng)目的區(qū)位均有指引，簡化規(guī)劃審批流程，并對改造后的居住空間有一定采光和面積要求。兩地政策也存在一定不同之處：洛杉磯對老舊、歷史建筑改造有額外激勵；倫敦則采取規(guī)劃限制與面積限制的措施避免改造對重要商辦空間和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。

5.政策建議

我國特大城市長期用地結(jié)構(gòu)失衡，居住空間短缺，辦公樓空置現(xiàn)象嚴(yán)重。以深圳為例，人均商業(yè)用地3.47 m2[6]，約為紐約的1.2 倍，新加坡的1.8 倍，香港的5.2 倍。推動閑置商辦用地改造保障性租賃住房有利于高效利用土地，增加保障住房供給，集約利用土地，節(jié)約建設(shè)用材，落實(shí)低碳發(fā)展。因此，借鑒英國、洛杉磯等地經(jīng)驗(yàn)，建議進(jìn)一步研究出臺措施鼓勵商辦改保。建議我國特大城市在非核心產(chǎn)業(yè)區(qū)的宜居區(qū)域劃定促進(jìn)適應(yīng)性改造區(qū)域，簡化規(guī)劃審批程序，對改造項(xiàng)目進(jìn)行稅費(fèi)減免及改造成本補(bǔ)貼，鼓勵低效或者閑置的老舊商辦建筑改造。在不影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提下緩和辦公物業(yè)空置現(xiàn)象，并積極提高保障性租賃住房供給效率，為新市民、青年人提供高品質(zhì)可支付住房。