近親“連坐”被叫停，個別地方“土政策”何去何從？

許然

日前，全國人大常委會法工委關于2023年備案審查工作情況報告中指出，有的市轄區議事協調機構發布通告，對涉某類犯罪重點人員采取懲戒措施，其中對其配偶、子女、父母和其他近親屬在受教育、就業、社保等方面的權利進行限制。有公民對此提出審查建議，應予停止執行。

對此，人大法工委研究認為，任何違法犯罪行為的法律責任都應當由違法犯罪行為人本人承擔，而不能株連或者及于他人。據此，人大法工委與有關部門督促有關機關對通告予以廢止，支持有關主管部門在全國范圍內部署開展自查自糾，防止、避免出現類似情況。

人大法工委對于涉罪人員近親“連坐”的叫停，立即引發社會關注。一些法學專家與律師紛紛呼吁，應盡快清理和廢止不符合上述規定的有關“連坐”的地方“土政策”。四川大學法學院教授、中國刑事訴訟法學研究會常務理事韓旭告訴廉政瞭望·官察室記者，“如果發現此類‘土政策，公民可對其提起合憲性、合法性審查，全國人大常委會應積極審查，依法糾正錯誤的‘連坐規定和做法。”

涉電詐人員親屬被“連坐”？

近年來，為嚴厲打擊電信網絡詐騙違法犯罪，全國各地大力推進境外涉詐高危人員緝捕勸返工作。在督促這類人員回國投案的過程中，一些地方把“策略”用在其親屬身上，發布相關懲戒通告，限制其親屬在受教育、就業、社保等方面的權利。

其中，一些地方對涉嫌電詐人員的子女在入學資格上進行限制。

福建龍巖市公安局新羅分局曾發布《新羅區電信網絡新型違法犯罪綜合措施十個一律》一文。其中，“十個一律”的第一條便是“凡是參與電信網絡新型違法犯罪嫌疑人的子女，一律在城區學校就讀時予以招生入學限制。”

在龍巖市其他個別區縣，也存在類似限制。比如，龍巖長汀縣規定，凡是參與非法出入境及電信網絡新型違法犯罪人員的子女，一律在幼兒園、小學、初中新生錄取時予以招生入學限制。此外，該市有的區縣雖未沒有受教育限制，但規定凡是涉嫌非法出入境及電信網絡新型違法犯罪人員的子女，在入學或開學時必須由父母雙方帶領辦理入學、開學手續，否則一律不得就讀城區學校和鄉鎮中心校。

與上述具體明確到入學地點和入學階段的規定不同，有的地方模糊指出，對涉詐高危人員子女的就學資格必須嚴審。至于如何嚴審，并未明晰。

不過，對其子女在入學方面的限制只是多項限制舉措之一。在對其親屬的醫保、就業、考公、民生補貼等方面，不同地方也有不同規定。

比如，湖南省新邵縣發布，境外涉詐重點人員在滯留境外期間，其配偶、父母、子女暫停享受基本醫保、大病保險、醫療救助政策和醫保參保資助政策，暫停享受鄉村振興五類特殊人群相關待遇。

在云南省隆陽區，對本地籍滯留境外涉詐高危地區人員本人及其直系親屬，公安機關在其入團、入黨、入學、參軍、考錄公務員等財政供養人員時會從嚴政審。在陜西省隴縣，對于本地籍滯留境外的涉電詐高危人員，當地公安局一律對本人及直系三代家庭成員在入團、入黨、參軍、考錄公務員和事業編制等財政供養人員政審時從嚴審核。

不同于上述的直系親屬，一些地方將涉詐人員的“連坐”范圍延伸到近親屬或更廣范圍。比如，在湖南祁東縣，當地曾對滯留境外涉詐高危人員作出“七個必須”懲戒措施。其中，對涉詐高危人員及其近親屬，必須暫停社保、醫保相關業務的辦理。

一些新進公務員在政審過程中，可能會面臨被涉罪親屬“連坐”的情況。

此外，還有某西部地區曾通告，如果滯留境外的涉詐高危人員逾期不回國，其親屬在參軍、升學、就業、信用等方面會受到嚴重負面影響。此處的“親屬”所指的范圍比“直系親屬”更廣。

“有的市轄區議事協調機構發布通告實施‘連坐，這其實是違法的。”在韓旭看來，根據《立法法》第80條第2款規定，“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。”

由此，韓旭認為，“連坐”是對公民基本權利的限制，應由法律或者國務院行政法規、決定和命令規定，“議事協調機構”無權作出限制公民權利的規定。

須警惕“倒掛”現象

在人大法工委叫停上述“連坐”規定后，對涉罪人員親屬權利限制問題再引司法機關關注。今年1月，最高人民法院官方平臺刊登的《犯罪附隨后果研究》調研報告建議，“嚴格控制對犯罪人親屬的限制和影響。”

“這是個積極的信號，說明官方也在關注犯罪附隨后果方面的問題。”有法律專業人士表示，在我國，犯罪附隨后果是指犯過罪的人及其親屬、特定社會關系人因其犯罪或刑罰處罰記錄所產生的權利或資格限制、禁止或者剝奪等后果。“連坐”則屬于犯罪附隨后果之一，主要是對犯罪人親屬在入學、入伍、考公、就業等方面作出一定限制，散見于地方性法規、規章和規范性文件，行業性規定、團體性規定與單位內部管理規定中，范圍較廣。

“事實上，公開對涉某類犯罪人員親屬實施‘連坐的現象比較少見。相對比，一些更隱蔽的‘連坐情況存在于公民考錄公務員和事業編制等財政供養人員等當中。”廣東佛山市禪城區司法局原局長、廣東金唐律師事務所律師王學堂說。

“后來他離開家鄉，去沿海城市發展，這幾年很少回家。”某地基層公務員李莉告訴記者，她有個朋友此前在公務員政審過程中，因為其父親正在服刑而受到牽連。“當時他考的是退役軍人事務局，筆試和面試都過了，在考察環節被拿下了，后來就放棄了考公。”

除了上述因直系親屬被牽連的情況，還有人因近親屬而受牽連。此前，公民胡奮在報考浙江舟山市公安局的“人民警察”職位時，先后通過了筆試、體能測試、面試和體檢，已被列入考察人員名單。

但在對胡奮考察政審過程中，當地公安機關發現其大伯因犯罪正在服刑，故根據《浙江省公安機關錄用人民警察考察和政審工作實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第十條第一款第（九）項“配偶、直系親屬和近親屬中有曾被判處死刑或因危害國家安全罪被判刑的，或因其他犯罪正在服刑的”之規定，考察結論定為不宜錄用為公務員（人民警察）。

因質疑該考察結論的合法性，胡奮將舟山市公安局告上法庭。胡奮認為，政審應依據《公安機關錄用人民警察考核和政審工作暫行規定》（以下簡稱為《暫行規定》）第4條“第四條考核和政審的內容包括：政治思想表現、道德品質、工作能力、工作實績、缺點和不足、回避的關系以及直系血親和對本人有重大影響旁系血親的情況等。”來進行認定。

法院認為，胡奮在其父母離異后一直隨母親生活，“并無證據證明胡奮大伯在其父母離婚后對胡奮的生活有重大影響”，因此“在《實施細則》與《暫行規定》對被考察對象主要社會關系界定不一致的情況下，舟山市公安局應當結合胡奮家庭的實際情況，選擇適用對其更加有利的《暫行規定》”。

“在公務員的招考中，公安系統是相對獨立的，相關的政治要求也比普通公務員崗位高。按理說，地方政策肯定是不能超越中央政策的。但一些地方在對中央政策的細化和把握過程中，確實也存在一些層層加碼的現象。”某市市委組織部公務員科相關負責人陳立彬告訴記者。

在山東煙臺市人民檢察院副檢察長于泳看來，從目前的司法實踐來看，刑罰與犯罪附隨后果出現了一定的“倒掛”情形。比如，危險駕駛罪的犯罪人不怕那兩個月的拘役，最擔心的是影響兒女考公考編，這種直接后果與間接后果的“倒掛”，本身就說明制度設計存在一定問題。

應從制度設計予以規范

“按照公務員法規定，對新進公務員的考察只針對本人。因此個人在考普通公務員崗時，不會受父母的刑事犯罪記錄影響，除非是一些特殊公務員崗，比如公檢法系統。”陳立彬說，有的地方在考察新進公務員時，還會出臺負面考察清單，如果發現存在清單上的情況，會進行一票否決。“但清單是針對個人的，父母是否犯過罪并不作為考察內容。”

“對于某些特殊的公務員崗位，在政審環節上的要求從嚴，這沒問題，但不應該泛化到所有崗位上。”對于一些地方將父母犯罪記錄作為子女考普通公務員崗位，甚至入學、入黨的政審條件以及就業的背景調查，陳立彬認為，“這嚴重違背憲法基本法，可能震懾意義大于實際意義。”

在采訪中，記者還了解到，為避免影響子女就業，此前某縣一名公職人員家屬為撤銷一條多年前的行政處罰記錄，申訴多年無果。其家人以及當地政府都為此耗費了諸多人力物力資源。

“哪怕只是一條輕微的行政處罰，除了對親屬外，對個人的附隨后果也十分嚴苛。”王學堂向記者透露，目前他所代理的案件中，有名當事人在13歲時未戴頭盔被交警處以行政處罰，但因為違法情節輕微，受到不予處罰決定。“正是這條不予處罰決定，直接影響了他10多年后的就業。”

“不可否認的是，我國的相關法律、行政法規、行政規章、行業管理辦法等對犯罪的附隨后果（非刑事領域的附隨后果）可謂層層加碼、逐步嚴苛。”清華大學法學院教授張明楷指出，這類做法導致的后果是，許多人反復申訴，主要不是為了洗清自己的罪責，而是為避免子女的工作受到連累。

《犯罪附隨后果研究》調研報告指出，當前，我國法律設定的犯罪附隨后果沒有區分重罪與輕罪、故意犯罪與過失犯罪、犯罪人本人與親屬，也沒有進行差別化、精細化設定。大多數情況下，對輕重犯罪、故意與過失犯罪、本人與親屬設定了相同的附隨后果，導致輕罪、過失犯罪人和犯罪人親屬承受的附隨后果過多過重，有違罪責刑相適應等原則。

對此，韓旭建議對犯罪人家屬權利的保障予以明確，對散見于不同法律和規范性文件中的“連坐”規定進行清理。按照輕罪治理要求和比例原則等，進行修正完善，統一制定規定，使權利保障有法可依。

“應對現有的犯罪附隨后果進行更好的制度設計。”于泳指出，厘清各類犯罪所對應的附隨后果，法定犯與自然犯，故意犯與過失犯，危險犯與實害犯，不同的犯罪形態代表著不同的犯意和社會危害，有必要在附隨后果上區分開來。（應受訪者要求，文中部分人名為化名）