安徽省科研經(jīng)費(fèi)管理改革的困境及對(duì)策建議

文/劉 瓚 王虹茹 李奕成 戴龐達(dá) 馬玉平（.安徽工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院；.安徽三祥技術(shù)咨詢(xún)有限公司）

一、安徽省科研經(jīng)費(fèi)管理改革現(xiàn)狀

科研經(jīng)費(fèi)作為科技創(chuàng)新的“源頭活水”，只有用得對(duì)用得好，才能增強(qiáng)高水平科技成果的產(chǎn)出能力和效率。近年來(lái)，安徽省將科研經(jīng)費(fèi)管理改革作為核心工作加以推進(jìn)，并根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件精神，陸續(xù)出臺(tái)《安徽省科技計(jì)劃管理改革實(shí)施方案》《關(guān)于改革完善省級(jí)財(cái)政科研資金管理等政策的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)安徽省進(jìn)一步優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效實(shí)施細(xì)則的通知》《關(guān)于開(kāi)展科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于改革完善省級(jí)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干措施》等一系列政策文件，圍繞優(yōu)化科研資金管理、科研項(xiàng)目管理、科研評(píng)價(jià)驗(yàn)收管理等方面開(kāi)展改革，并指導(dǎo)各地市、各高校院所出臺(tái)配套措施，形成了自上而下、完整可操作的配套政策鏈條，切實(shí)為科技工作者“減負(fù)擔(dān)、增活力”。

二、安徽省科研經(jīng)費(fèi)管理改革的困境

本文通過(guò)調(diào)研省內(nèi)11 家高等院校、9 家科研院所、6 家企業(yè)，先后對(duì)相關(guān)科研人員、科研管理人員和財(cái)務(wù)人員開(kāi)展實(shí)地走訪(fǎng)、發(fā)放問(wèn)卷等200 余人次，分析得到安徽省科研經(jīng)費(fèi)管理改革面臨著以下幾個(gè)方面的困境。

1.科研經(jīng)費(fèi)管理改革的落地難點(diǎn)

（1）政策文件宣傳力度仍需加強(qiáng)。科研經(jīng)費(fèi)管理政策的宣傳是科技工作者用好經(jīng)費(fèi)、多出成果的首要前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多從事科學(xué)研究的科研人員只知道有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了科研經(jīng)費(fèi)管理改革的政策文件，但并不清楚政策賦予科研人員的具體權(quán)利內(nèi)容。

（2）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制仍需完善。隨著“放管服”深度落實(shí)，突破以往預(yù)算編制約束性的“包干制”應(yīng)運(yùn)而生。科研活動(dòng)作為“創(chuàng)新性”和“不可預(yù)見(jiàn)性”的活動(dòng)，其經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制既要留出自我更改與提升的空間，也需具體情況具體對(duì)待，實(shí)行動(dòng)態(tài)分類(lèi)管理，而目前的預(yù)算編制指引無(wú)法滿(mǎn)足政策改革需求。

（3）科研助理制度執(zhí)行仍需落實(shí)。科研助理制度的設(shè)立是為了減輕科研人員的事務(wù)性負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際執(zhí)行中仍然存在不少問(wèn)題，如專(zhuān)業(yè)科研助理配置能力不足，兼職比例偏高；缺乏穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)支持，科研助理經(jīng)費(fèi)支出占用科研經(jīng)費(fèi)額度；業(yè)務(wù)工作能力相對(duì)較弱，支出與回報(bào)不對(duì)等，等等。

（4）科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)仍需優(yōu)化。科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)科研活動(dòng)的綜合評(píng)價(jià)與反饋，也是下一階段科技創(chuàng)新工作的方針指引。受訪(fǎng)的科研人員提出，科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不要搞“一刀切”，針對(duì)不同科研領(lǐng)域特點(diǎn)制定適應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，突出結(jié)果導(dǎo)向，體現(xiàn)差異化評(píng)價(jià)。

2.科研經(jīng)費(fèi)“包干制”政策的實(shí)施困境

（1）科研人員對(duì)“包干制”的政策理解存在偏差。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”是指項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)可以在規(guī)定的科目范圍內(nèi)根據(jù)需要自行開(kāi)支。但是很多科研人員對(duì)“包干制”的理解存在偏差，不清楚哪些科目可以包干，能包干到多大范圍，認(rèn)為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具備完全的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，從而出現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)打“擦邊球”的現(xiàn)象。

（2）間接費(fèi)用的績(jī)效支出與上級(jí)精神存在出入。安徽省自然科學(xué)基金杰青項(xiàng)目作為安徽省“包干制”試點(diǎn)項(xiàng)目，其績(jī)效支出比例控制是按照總經(jīng)費(fèi)扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的占比來(lái)計(jì)算的。因此，科研人員在提取績(jī)效支出前需要提前設(shè)置設(shè)備費(fèi)額度，這與國(guó)家“包干制”改革精神存在一定出入。

（3）項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)“包干制”的政策期望存在落差。現(xiàn)行“包干制”試點(diǎn)更多注重為科研人員使用經(jīng)費(fèi)“松綁”，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，但是忽略了調(diào)動(dòng)項(xiàng)目承擔(dān)單位的積極性。項(xiàng)目承擔(dān)單位認(rèn)為“包干制”的實(shí)施對(duì)其項(xiàng)目管理的要求變得更高，不但要“接得住”，還要“管得好”，不少單位擔(dān)心被問(wèn)責(zé)，執(zhí)行積極性并不高。

（4）不同管理部門(mén)對(duì)于“包干制”的政策把握存在偏差。“包干制”作為系統(tǒng)工程，需要財(cái)政、科技、審計(jì)、紀(jì)檢等多方部門(mén)相互協(xié)同，而在“包干制”試點(diǎn)推進(jìn)工作中，省級(jí)層面政策雖已制定，但到項(xiàng)目承擔(dān)單位卻難以落地，究其原因是擔(dān)心巡視審計(jì)“秋后算賬”。

3.科研經(jīng)費(fèi)放權(quán)與監(jiān)管服務(wù)的矛盾

（1）科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)的堵點(diǎn)仍然存在。科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策的推進(jìn)已有很長(zhǎng)一段時(shí)間，但是對(duì)于許多一線(xiàn)科研人員而言，其獲得感并不強(qiáng)。一是因?yàn)閳?bào)銷(xiāo)程序比較煩瑣，占據(jù)著科研工作者大量的時(shí)間，二是因?yàn)楦鞑块T(mén)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理規(guī)定和要求各不相同，報(bào)銷(xiāo)規(guī)定并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全同步。

（2）經(jīng)費(fèi)撥付延遲現(xiàn)象仍多有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“事前資助”的項(xiàng)目，資金撥付時(shí)間常伴有延遲現(xiàn)象，等到項(xiàng)目進(jìn)行一大半的時(shí)候資金才能撥付到位，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施前期無(wú)經(jīng)費(fèi)使用、實(shí)施后期經(jīng)費(fèi)花不完。有的甚至在項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收以后才能拿到相應(yīng)的資金支持，嚴(yán)重影響科研活動(dòng)進(jìn)度。

（3）項(xiàng)目承擔(dān)單位的經(jīng)費(fèi)管理辦法更新不及時(shí)。對(duì)于項(xiàng)目承擔(dān)單位而言，管理好科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)除了依據(jù)國(guó)家、省市等政策文件以外，最重要的抓手就是單位自行制定的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于國(guó)家、省市政策變化較快，有許多高校院所、企事業(yè)單位配套科研經(jīng)費(fèi)管理辦法的修訂出現(xiàn)滯后。

（4）科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理仍需優(yōu)化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政策要求“放權(quán)”，但是受傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理思維的限制，以及現(xiàn)行財(cái)稅和監(jiān)管規(guī)定與改革性政策文件的不適應(yīng)，科研人員仍面臨著難以“用錢(qián)快、用好錢(qián)”的窘?jīng)r，審批手續(xù)復(fù)雜、經(jīng)費(fèi)事務(wù)性工作過(guò)多等都是長(zhǎng)期困擾一線(xiàn)科研工作者的難題。

三、 提高安徽省科研經(jīng)費(fèi)管理改革成效的對(duì)策建議

1.科研經(jīng)費(fèi)政策落地方面

（1）加大科研經(jīng)費(fèi)政策宣傳。一是建議多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高政策宣傳“力度”。科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策的落地與實(shí)施需要各部門(mén)協(xié)同，建議科技、財(cái)政、審計(jì)等政府部門(mén)協(xié)同推進(jìn)。二是建議多渠道開(kāi)展宣傳，拓展宣傳工具“廣度”。針對(duì)備受關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，編制政策問(wèn)答，通過(guò)公眾號(hào)、政務(wù)網(wǎng)、電視臺(tái)、報(bào)紙、微信群等平臺(tái)發(fā)布。三是建議選樹(shù)典型，強(qiáng)化政策宣傳“深度”。將發(fā)掘典型案例作為政策宣傳的重要抓手，通過(guò)多種渠道在全省范圍內(nèi)展示，提供學(xué)習(xí)借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（2）改善科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制。一是對(duì)于不進(jìn)行預(yù)算編制的“包干制”試點(diǎn)的推廣，不搞“一刀切”，根據(jù)不同研究領(lǐng)域、不同類(lèi)型的研究項(xiàng)目，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，明確包干清單和資金比例，分步驟、分領(lǐng)域推廣“包干制”。二是對(duì)于不適宜包干的項(xiàng)目，推行差異化管理，由省級(jí)科技項(xiàng)目主管部門(mén)或各單位自行編制模板并出臺(tái)預(yù)算指引，以保障各類(lèi)項(xiàng)目預(yù)算編制符合科研工作實(shí)際。

（3）推進(jìn)科研助理制度落實(shí)。一是鼓勵(lì)各項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)一聘用科研助理，實(shí)行統(tǒng)一管理，賦予科研團(tuán)隊(duì)一定的選人、換人自主權(quán)，人員經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研團(tuán)隊(duì)共同承擔(dān)，緩解科研團(tuán)隊(duì)資金壓力。二是制定科研助理隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃，建立科研助理職稱(chēng)考核制度，完善科研助理業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系；三是引導(dǎo)科研人員讓科研助理參與科研項(xiàng)目研發(fā)過(guò)程，由科研助理輔助科研人員完成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、預(yù)決算編制、結(jié)題審計(jì)等工作，提升科研人員聘請(qǐng)科研助理的積極性與主動(dòng)性。

（4）優(yōu)化科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。建立以高質(zhì)量產(chǎn)出和重大經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程一般不開(kāi)展過(guò)程檢查或評(píng)估，在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后開(kāi)展一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，以減輕科研人員日常工作量。按照不同科學(xué)研究領(lǐng)域，分門(mén)類(lèi)編制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，突出項(xiàng)目差異化管理，強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目考慮持續(xù)支持，保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出用在刀刃上。

2.“包干制”制度實(shí)現(xiàn)方面

（1）深化對(duì)“包干制”政策理解。提高政治站位，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”不僅有助于推進(jìn)科研“放管服”，激發(fā)科研人員創(chuàng)造性，更有利于實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，多出高質(zhì)量研究成果，特別是加快解決“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科研人員和項(xiàng)目承擔(dān)單位的宣傳引導(dǎo)，形成共識(shí)，為推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

（2）強(qiáng)化間接費(fèi)用利用效能。一是對(duì)于“包干制”項(xiàng)目，去除績(jī)效支出比例按照總經(jīng)費(fèi)扣除設(shè)備購(gòu)置費(fèi)后的占比限制，對(duì)績(jī)效支出比例按照項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的占比來(lái)實(shí)施。二是鼓勵(lì)提高智力密集型、基礎(chǔ)研究型科研項(xiàng)目的間接經(jīng)費(fèi)與績(jī)效支出比例，以增強(qiáng)不承擔(dān)橫向項(xiàng)目、無(wú)成果轉(zhuǎn)化收入的科研人員的“獲得感”。三是引入項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員信用管理機(jī)制，以項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員的成果產(chǎn)出、社會(huì)貢獻(xiàn)、聲譽(yù)程度等核定信用等級(jí)，以信用等級(jí)掛鉤其間接費(fèi)用總量和績(jī)效支出比例，實(shí)現(xiàn)“用管結(jié)合”。

（3）提高“包干制”單位積極性。加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)先發(fā)地區(qū)的學(xué)習(xí)交流，探索不同類(lèi)型“包干制”的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)，不搞“一刀切”。在試點(diǎn)過(guò)程中可以區(qū)分不同領(lǐng)域、不同類(lèi)型的研究項(xiàng)目，根據(jù)各自特點(diǎn)開(kāi)展試點(diǎn)，形成不同的“包干制”模式。鼓勵(lì)內(nèi)部治理完善、規(guī)章制度規(guī)范、信息化條件較好、科研業(yè)績(jī)豐碩的高校院所在推進(jìn)“包干制”試點(diǎn)過(guò)程中大膽創(chuàng)新，形成具有推廣價(jià)值的新經(jīng)驗(yàn)、新模式。

（4）加強(qiáng)不同管理部門(mén)協(xié)同。厘清項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目主管單位、科技管理部門(mén)、財(cái)政管理部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、紀(jì)檢部門(mén)等的權(quán)利和責(zé)任邊界，在政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督上，加強(qiáng)協(xié)同，形成合力，打通政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中的“中梗阻”，形成“1+1>2”系統(tǒng)集成效應(yīng)。

3.“放管服”矛盾解決方面

（1）暢通科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)堵點(diǎn)。一是鼓勵(lì)項(xiàng)目承擔(dān)單位完善內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理制度，利用好“放管服”政策賦予的權(quán)限，制定有利于解決“報(bào)銷(xiāo)難”的內(nèi)部管理制度，優(yōu)化報(bào)銷(xiāo)流程，簡(jiǎn)化報(bào)銷(xiāo)程序，提高審批效率。二是不斷提高財(cái)務(wù)人員的政策水平，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的科研經(jīng)費(fèi)政策培訓(xùn)。三是針對(duì)部分創(chuàng)新性政策條款，比如擴(kuò)大勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支范圍包含社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助和住房公積金等條款，制定相應(yīng)的細(xì)則予以明確。

（2）加快科研經(jīng)費(fèi)撥付進(jìn)度。暢通財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目管理部門(mén)、項(xiàng)目承擔(dān)單位資金對(duì)接渠道，減少資金在途時(shí)間，優(yōu)化與完善經(jīng)費(fèi)撥付流程，避免“等米下鍋”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。對(duì)于無(wú)法按時(shí)按量撥付的經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目管理部門(mén)應(yīng)給予項(xiàng)目承擔(dān)單位書(shū)面或電話(huà)通知，并積極對(duì)接相關(guān)部門(mén)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)出處和具體撥付期限。

（3）提升項(xiàng)目單位管理時(shí)效。一是建議項(xiàng)目承擔(dān)單位圍繞“減科目、放權(quán)限、重激勵(lì)、強(qiáng)服務(wù)”等方面，改革完善其內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)管理制度，在制度執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用中潛在的問(wèn)題和存在的漏洞,及時(shí)找到解決措施。二是建議項(xiàng)目承擔(dān)單位加強(qiáng)內(nèi)部宣傳及政策培訓(xùn)，及時(shí)推廣執(zhí)行科研經(jīng)費(fèi)最新政策，落實(shí)政策執(zhí)行“最后一公里”。

（4）推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)有效監(jiān)管。一是推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)信息公開(kāi)制度建設(shè)。從政府制度層面約定科研經(jīng)費(fèi)信息中需要公開(kāi)的重點(diǎn)和重大事項(xiàng)，督促項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的重要事項(xiàng)進(jìn)行公示并接受公眾監(jiān)督。二是出臺(tái)科研經(jīng)費(fèi)使用負(fù)面清單與實(shí)施細(xì)則，明確實(shí)施細(xì)則與報(bào)銷(xiāo)范圍，并指導(dǎo)項(xiàng)目承擔(dān)單位準(zhǔn)確、有效地落實(shí)負(fù)面清單制度。三是健全完善科研誠(chéng)信工作機(jī)制，對(duì)實(shí)施細(xì)則及實(shí)施結(jié)果運(yùn)用加以細(xì)化明確。四是探索科研項(xiàng)目全周期的追蹤問(wèn)效機(jī)制，強(qiáng)化科技管理部門(mén)與項(xiàng)目承擔(dān)單位的信息聯(lián)動(dòng)。