農信社改革與發展存在的問題及對策建議

長期以來，作為縣域金融市場的主力軍，農村信用社系統（包括農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社，以下簡稱“農信社”）在緩解普惠金融群體融資需求、助推鄉村全面振興和加速農業現代化進程中發揮著舉足輕重的作用。然而，隨著新一輪農信社改革步伐加快，一系列隱性風險逐漸浮出水面，農信社機構也面臨著經營壓力陡增、法人治理結構亟待優化、并購重組機制尚不完善等諸多困境，這對農信社發展構成潛在威脅。因此，本文對農信社改革與發展現狀進行深度剖析，梳理存在問題，以此為再造農村金融體系提出解決方案。

農村信用社改革與發展現狀

農信社系統改革取得突破進展。自2003年國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》以來，農信社在政策支持下因地制宜進行股份制改革。根據國家金融監督管理總局農村中小銀行監管司的數據，截至2024年6月末，全國共有農村中小銀行3736家，其中農信社2086家、村鎮銀行1620家。與此同時，隨著北京、上海、天津等多個省（自治區、直轄市）股份制改革的完成，多個省份和地區結合當地經濟金融發展水平和農信社實際情況，先后陸續成立浙江農商聯合銀行、遼寧農商行、河南農商聯合銀行、山西農商聯合銀行等，可見省聯社改革也邁出堅實步伐，改革模式漸露真容。另外，隨著近年來實體部門融資需求疲弱，優質貸款資產稀缺，農信機構資產質量下行壓力大，化解不良、防控風險面臨嚴峻挑戰。在此背景下，農信社“抱團取暖”趨勢明顯，越來越多的農信社嘗試通過“抱團取暖”方式設立地市級統一法人農商行化解風險。例如2022年9月開業揭牌的哈爾濱農商行，由哈爾濱市呼蘭區、阿城區、雙城區三區農信社合并組建而成，并代為管理轄內9個縣（區）的農信社，以此化解吸收不良資產；深圳農商行與廣東省內惠來、海豐、博羅等基礎較差、亟待增資擴股的農商行通過以股權為紐帶的“幫扶”，形成農商銀行集團，以此化解風險。

農信社系統業務發展持續向好。隨著農信社體制機制改革的推進，農信社系統業務發展不斷向好。根據國家金融監督管理總局數據顯示，2024年上半年，資產負債規模保持增長，受資產端治理和防范資金空轉以及負債端整頓手工補息影響，全國農村金融機構資產負債規模增速有所放緩。截至2024年二季度末，全國農村金融機構本外幣資產總額和負債總額分別為5.70萬億元和5.29萬億元，較上年末分別增長4.49%和4.47%。從信貸資產質量情況看，受不良資產處置力度加大影響，農商行不良貸款率大幅下降，信貸資產質量有所上升。截至2024年二季度末，農商行不良貸款率為3.14%，較上年末下降0.20個百分點。從撥備情況來看，2024年上半年，農商行貸款減值準備規模較上年末有所增長，撥備覆蓋率小幅提升。截至2024年二季度末，全國農商行撥備覆蓋143.14%，較上年末上升8.77個百分點。隨著中小銀行專項債發行量的增加，農商行資本充足率企穩回升。2024年二季度末，農商行資本充足率為13.08%，回升1.125個百分點。考慮到關注類貸款占比有所上升，信貸資產質量仍面臨一定下行壓力，未來農商行整體資產質量變化情況仍須關注。在盈利能力方面，盡管受利息凈收入和手續費及傭金凈收入下滑影響，但農商行凈利潤依然延續增長態勢，同比增長5.92%。受貸款定價下降和居民存款定期化拉高負債成本影響，農商行資產利潤率呈下降態勢。2024年二季度末，農商行資產利潤率為0.645%，同比下降0.022個百分點，降幅小于大型商業銀行和股份制商業銀行。這是因為農商行凈利潤增速整體高于其他兩類銀行，在實體經濟融資需求不足背景下，農商行具有資產結構中金融投資占比較大的優勢。受貸款市場報價利率（LPR）下調和居民存款定期化及長期化拉高負債成本影響，2024年二季度末，農商行凈息差為1.72%，同比下降0.0016個百分點。預計未來，農商行凈息差將繼續收窄。

農村信用社改革與發展中存在的問題

經營壓力陡增

一是金融產品創新不足。受省聯社管理體制的長期約束與束縛，農信社系統多以傳統的存貸款業務為主導，缺乏多元化的收入來源和盈利增長點，這種高度集中的業務結構不僅限制了農信社的抗風險能力，也影響了其服務質量。另外，受內部資源、技術能力和市場環境等因素限制，農信社系統推出的創新性金融產品多以吸納、移植同業的金融產品為主，這種產品同質化現象導致產品黏性不強，難以吸引和留住客戶。二是市場競爭壓力增大。隨著金融市場的逐步開放和利率市場化的深入推進，國有大行憑借其資本實力和業務網絡優勢，以一種看似“簡單粗暴”實則策略性的低利率手段，激烈爭奪著縣域金融市場中最為優質的客戶資源，這使得長期扎根在縣域市場的農信社系統的生存空間遭受了前所未有的挑戰與壓縮。另外，隨著城鄉融合發展的加速推進，農村人口向城鎮遷移以及農業產業的空心化現象日益凸顯，這一變化不僅使農戶的金融需求發生了重大變化，也讓部分機構面臨著農村業務逐漸趨于飽和的生存發展危機。三是數字化轉型較為滯后。與國有大行和股份制銀行相比，受自身規模限制、技術積累不足和人才儲備匱乏等方面的限制，多數縣域的單一“小法人”機構應對金融科技挑戰能力不足，難以獨自付出高昂成本來滿足數字化轉型所需的科技專業人才和復雜技術升級與改進要求，而只能通過依靠省聯社和轉型為農商聯合銀行的“大法人”平臺或引入外部專業機構與技術團隊來持續推動業務創新和數字化轉型，這在一定程度上限制了農信社系統數字化轉型的持續推進，“馬太效應”不斷加劇。四是高級管理人才力量不足。因薪資待遇、職業發展機會與大型金融機構相比存在一定差距，農信社系統的高級管理人才主要來源于內部晉升或本土培養，外部引進的很少，雖然這些人才對本地市場的經濟環境、市場狀況和客戶需求了解較為深入，但面對復雜多變的外部環境和新興業務需求時可能顯得力不從心。另外，農信社人才引進機制十分封閉，一些優秀的外部人才難以進入，這限制了新理念、新技術的引入。

農信社系統法人治理有效性亟待優化

一是盡管農信社系統在改革中按照規定性動作搭建了完整的治理架構，但受地緣、歷史等因素限制，其法人治理仍存在“形似神異”的問題，“三會一層”的職責劃分存在模糊地帶，多數事項仍由董事長“一言堂”，內部人控制現象比較嚴重，加之所引入的獨立董事和外部監事所具備的履職能力與理想狀態存在較大差距，這會影響治理效果。二是股權結構不合理。一方面，部分農信社機構股權過于分散、小股東較多，股東大會難以形成有效決策；另一方面，農信社機構對大股東資格審核不夠嚴格，部分大股東入股前通過粉飾報表、隱瞞關聯交易獲得入股資格，且在入股后分紅思想較重，利用控股地位影響農信社機構自主經營，這會影響履行好支農支小的使命。三是外部治理機制有待完善。在當前管理模式下，無論是省聯社還是改制后的省級聯合銀行，其對基層或下轄農信社機構的高管任命、員工招聘、費用控制等方面不僅擁有較大話語權，而且干預也比較大，這會影響農信社機構的獨立性和靈活性。四是外部戰略投資者嚴重不足。在省聯社改為省級農商行或聯合銀行的過程中，需要引入大量外部戰略投資者入股才能有效彌補業務擴張、風險提升和創新能力所需的資金缺口。但由于農村金融投資市場比較封閉，許多潛在戰略投資者沒有機會介入省級農商行或聯合銀行。即便有機會介入，也會基于風險高、投資回報低的審慎考量而表現出較低投資的意愿。

農信社系統并購重組機制尚不完善

一是并購重組制度有待優化。盡管國家金融監督管理總局出臺了關于高風險農信社并購重組的指導意見，但其框架性內容，評估標準并不統一，這會使后續的并購重組在尚未達到監管要求的情況下發生違規行為，不利于實現并購重組的理想效果。二是評估機制有待建立。盡管農信社并購重組基本在系統內完成，但由于并購重組主要考量的是被并購重組方的存量風險，若風險評估不夠準確，可能會加劇并購重組后的風險，加之在后續的整合過程中可能會因文化理念和管理風格的差異而產生摩擦和矛盾，從而導致并購重組機制難以充分發揮出其對“休克魚”的促進作用。三是存在不同程度的行政干預。盡管并購重組是一種市場行為，但地方政府不僅會通過行政手段來指定或推薦并購方，還會通過設立工作小組，干預并購重組后并購方的組織架構調整和人員安置等，實現自己的利益。

與農信社改革與發展相關的法律和監管制度存在漏洞

一是農信社機構目前以《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業銀行法》作為規范基礎執行，但其不僅沒有明確農信社機構的法律定位，也未給予地方金融監管部門授權，并不是具有“標桿”地位的農村金融法律體系，而間接涉及農信社的法律法規（如《中華人民共和國鄉村振興促進法》）雖然也有一些，但并不是完全針對農村金融機構，對農信社機構的管理不易形成體系化。二是省聯社改革后，中央層面一直沒有出臺相應的農商聯合銀行暫行管理辦法，只是沿用了原有的暫行規定和“省聯社”管理模式而采取的一種“權宜之計”，不適用于新的產權組織形式的日常經營需求。如果不盡快出臺新的暫行規定，那么在法律保障缺失的背景下，省級農商聯合銀行不僅會面臨決策效率低下、金融創新能力受限等挑戰，還會因法律地位不明確、監管標準模糊等無視監管要求而進行違規操作。三是盡管中國人民銀行、金融監管總局派出機構和地方政府等在理論上職責劃分比較明確，但在實踐中仍存在某些特定業務或風險點界定模糊，從而產生多頭監管或監管空白。

促進農村信用社改革與發展的對策建議

激發農信社改革與發展的內生動力

一是鑒于當前金融產品創新不足，要充分利用傳統物理網點優勢，合理將農信社系統信貸資源分配到鄉村振興領域之中，最大限度發揮商業性金融“造血”功能，同時借助數字技術，挖掘農村非活躍用戶，以此量身定制與其需求特點相匹配的金融產品和服務，解決農信社機構在獲客、風控、增信、放貸和貸后管理等方面的“卡脖子”問題。二是面對大行下沉和利率下行壓力，農信社系統一方面要不斷完善信貸契約、績效獎勵、盡職免責和容錯糾錯等制度，為營造業務人員營造敢貸愿貸能貸會貸的工作氛圍；另一方面還要積極探索開展農業供應鏈金融，為農業產業鏈條提供一攬子的金融服務，以此防范國有大行過度下沉所產生的“擠出效應”，推進形成能適配鄉村振興的市場競爭格局。三是制定更加清晰的數字化轉型戰略，明確數字化轉型的總體目的和階段性任務，并對現有服務模式、審批技術和風險模型進行改造，并建立必要的配套措施和人員進行持續跟進。同時，為有效解決技術積累不足和人才資金匱乏等問題，也可考慮通過采取國有大行和行業組織聯盟抱團等方式推進數字化轉型。四是加強與地方政府的溝通和交流，通過地方政府平臺開展高層次人才招聘工作，以此引進一批專業素養好、領導力強和戰略眼光高的金融領軍人才進入農信社系統工作。另外，對于不同條線上高精尖缺的專業管理人才和核心關鍵人才，建議實行柔性引才制度，并借助人博會、獵頭等方式，實現精準招攬，夯實農信社系統的人才發展之基。

強化農信社系統法人治理機制

一是細化“三會一層”的具體職責范圍，建立具有制衡機制的治理架構，確保各項重大事項決策既擁有清晰的執行主體，同時配備明確的監督和評估主體，保障決策精準落地。加強法人治理的制度建設，保證制度規范、透明，同時引入專業素養和履職能力強的獨立董事和外部監事，確保其為農信社提供應有的監督、指導與咨詢作用。二是優化股權結構，重視股權穿透管理，加強大股東資質審核，確保能篩選出兼顧農信社商業可持續發展和支農支小雙重目標的股東，同時建立入股大股東的行為監管和約束機制，防止股東利用話語權損害農信社機構和廣大股東的利益。三是理順管理體制，明確省聯社或省級聯合銀行等上級管理機構對基層行社高管任命、員工招聘、費用控制等方面的管理權限，避免上級管理機構過度干預基層行社的經營。同時為增強上級管理機構對基層行社的服務功能，可考慮成立工作聯席會議制度，并由上級管理機構定期指導基層行社的人事、財務和業務等重大事項活動，以此通過大平臺優勢解決各基層行社在經營發展中遇到的各種困難。四是為解決農信社系統改革面臨的資金不足問題，一方面，可吸引一些資金較為雄厚、不良貸款較低的國有大行和保險機構入股，指導農信社機構經營發展，幫助其搭建股權流轉平臺，實現后續股權流通和上市；另一方面，可考慮借鑒海南農商銀行的做法，讓地方財政部門入股，這樣可以更好履行地方財政作為主要出資人職責，避免農信社機構成為問題股東的“提款機”。另外，可考慮引進一批具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況且認同農信系統支農支小理念的國有企業、頭部民營企業入股，促進企業文化的相互融合，共同實現價值的長期增長。

建立多措并舉的防風化險機制

一是強化風險管理體系建設。通過引資、引智、引戰略投資等市場化機制，前移風險管控關口，推動新引入的股東加速化解和出清農信社機構不良資產，防止風險無序擴張和外溢。二是建立幫扶機制。可借鑒深圳農商行、秦農銀行的經驗，由省內經營較好的頭部機構以“大幫小”“強帶弱”方式，向實力較弱的農信社機構“輸入”先進的管理理念和經營經驗，同時地方政府要妥善安排股權結構、機構重組和高管配備，以此降低系統內的風險，實現“1+1>2”。三是創新市場化風險處置機制。加強與資產管理公司和律所的對接，探索資產證券化、結構化交易等不良資產處置方法與途徑，杜絕將風險處置搞為地方政府的“拉郎配”。四是與公、檢、法等部門搭建專門的信息交流平臺，定期互通涉及不良貸款的信息（如借款人的行蹤、財產狀況等），并共同制訂針對農信社機構不良貸款清收的專項行動計劃，明確工作目標、任務分工和時間節點。

構建能適應農信社改革與發展需求的法律規范體系和監管制度

一是針對當前農信社出現的并購重組趨勢，建議盡快起草專門的農村金融法案或相關法律規范，明確統一包括農信社在內的農村金融機構的基本定位、設立條件和管理目標，為指導規范農信社改革與發展提供具有普遍參照的法律規范，有效應對農信社機構因多種因素疊加所滋生的各種重大金融風險。二是加快完善與農信社改革與發展相關的配套法規（如《農商聯合銀行暫行管理規定》《金融機構破產條例》《農商銀行控股集團暫行管理規定》），明確機構設立、股權設置和經營管理，為農信社發展提供原則性、基礎性的制度規范，以此防止并購重組給農信社系統帶來新的風險隱患。三是可考慮在厘清國家金融監督管理總局及地方派駐機構等監管部門職責范圍與權利邊界的基礎上，借鑒日本經驗，完善審慎監管基本制度，打破監管壁壘，建立“相互配合型”的協調機制以及重大金融風險應急處置和問責制度，及早形成適合農信社系統的機構監管、行為監管和功能監管，以此保障金融安全，做好防范化解農信社的系統性金融風險工作。

（張珩為中國社會科學院金融研究所副研究員，中國社會科學院大學副教授。本成果為國家社會科學基金后期資助項目“農村信用社改革與發展效果研究”[23FGLB007]、中國社會科學院青年人才“培遠計劃”、中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃優勢學科“金融與發展”[DF2023YS28]的階段性成果。責任編輯/王茅）