農村信用社改革前景展望

農村信用社（包括農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用聯社，以下簡稱“農信社”）是我國農村金融服務的傳統骨干力量，在金融系統落實全面推進鄉村振興戰略部署中發揮著基礎性作用。2003年深化農信社改革通過“花錢買機制”明顯改善了全國農信社經營狀況，提升了農村金融服務能力，但以省聯社為代表模式的管理體制也產生了諸多矛盾和問題，加之部分農信社偏離主業和市場定位積累了大量風險，改革勢在必行。2022年浙江省聯社改革成立浙江農商聯合銀行，拉開農信社體系新一輪改革的序幕。本輪改革以化解風險、理順體制、提升能力為直接目標，最終目標是把農信社系統培育為合格穩健的市場主體，構建高質量的農村金融服務體系，更好服務鄉村全面振興。目前改革進展順利，已有近一半的省（區）改革方案獲批，初步取得階段性成果。未來需關注思考如何構建促進農信社系統和農村金融高質量發展的長效機制。

本輪農信社改革的背景

本輪農信社改革的背景要回溯到2003年上一輪改革。20世紀90年代后期，國有銀行相繼啟動商業化改革，大幅撤并縣域機構網點。農信社成為農村金融市場的主力軍，承擔著“一社支三農”的重擔。然而由于歷史包袱重、經營機制和內控制度不健全、法人治理結構不完善等，農信社連續多年虧損，整體陷入經營困難。2002年末，按貸款四級分類口徑統計，全國農信社的不良貸款率為36.93%，資本充足率為-8.8%。農信社發展事關農業農村發展大局，必須深化改革。2003年，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》（國發〔2003〕15號），加快農信社產權制度和管理體制改革，并給予資金支持政策幫助化解歷史包袱盡快轉換經營機制。從2003年8月浙江等8省（市）率先啟動試點，到2007年8月海南省聯社掛牌開業，全國的農信社分批進行了改革。這次改革，在產權制度上，取消了鄉鎮農信社法人地位，實行以縣（市）為單位的統一法人，形成股份制、股份合作制、合作制等組織形式；在管理體制上，農信社的管理和風險處置交由省級政府負責，全國形成了統一法人農商銀行（四個直轄市）、銀行控股公司（寧夏黃河農商行）和省聯社（其余25個省區）三種管理模式。

經過改革，農信社財務指標明顯改善，系統性風險大大降低，可持續發展能力逐步增強。2004年全國農信社實現轉虧為盈，各項貸款余額從2002年末的1.4萬億元增加到2012年末的7.8萬億元，承擔了約76%的金融機構空白鄉鎮覆蓋任務。截至2012年末，按貸款五級分類口徑統計，全國農信社的不良貸款比例和資本充足率分別為5.46%和10.66%。

2003年啟動的農信社改革取得了明顯成效，但也存在農信社資本不實、公司治理“有形無實”、部分機構經營偏離市場定位等問題。特別是省聯社管理體制不順，行政管理色彩較濃，“責、權、利”不對等問題較為突出，產生了諸多矛盾和問題，要求對其進行改革的呼聲很高。2016—2018年的中央一號文件連續提出開展省聯社改革，“逐步淡出行政管理，強化服務職能”。

隨著我國經濟發展進入“三期疊加”，在內外部因素共同作用下，2018年以來部分地區農信社系統積累的風險集中顯現。根據2018年第一季度首次央行金融機構評級結果，420家高風險機構中有302家農信社，占比72%。2019年第四季度高風險農信社數量進一步上升到378家。農信社體系改革化險成為金融機構改革的首要任務。2021—2023年，中央一號文件連續三年部署農信社改革化險工作。

本輪農信社改革的特點

2022年4月，浙江農商聯合銀行掛牌成立，本輪農信社改革開始實質推進。此后，遼寧、河南、山西等多地改革方案落地實施。截至2024年10月，已有11個省（區）改革方案獲批。從已出臺的方案看，本輪農信社體系改革有以下特點：

中央政府沒有出臺專項風險化解支持政策

中央政府在2003年改革中通過央行專項資金支持、貼息和稅收優惠政策，為化解農信社的歷史包袱提供了2690億元資金支持，占全國農村信用社2002年底實際資不抵債數額的80%以上。改革彌補了歷史欠賬，明確了省級政府對農信社的管理和風險處置職責。本輪改革強化省級政府的主體責任，將中小金融機構化險納入各省（區）防范化解地方債務風險一攬子方案，鼓勵各地按照市場化、法治化原則，綜合運用財政注資、兼并重組、市場退出等手段集中處置高風險農信社風險。這對于強化市場紀律，防范道德風險，推動健全激勵約束相容的金融風險處置責任機制有重要意義。

改革模式選擇更加多樣化

監管部門多次強調，按照“一省一策”原則推進改革，省級政府可結合自身實際情況選擇改革模式。已落地的方案中，浙江保留了原有的“下參上”股權關系組建省級農商聯合銀行，海南組建了全省統一法人機構，遼寧的省級機構統一了省內部分法人，山西、四川和廣西等地采用了“上參下”的銀行控股公司模式。具體參股方式上，有的采取兩級法人架構，有的采取“省參市、市參縣”三級架構。總體來看，相比于2003年改革中25個省（區）采取省聯社模式，本輪改革的模式更加多元化。

做大規模成趨勢

在省級層面，目前除浙江省聯社改革保持了縣域法人機構穩定之外，其他地區不論是采用統一法人模式還是銀行控股公司模式，都把做大省級機構作為發展目標。在市級層面，農信社合并組建地市級農商銀行的步伐也在加速。如2022年末以來，四川先后完成了樂山、巴中、阿壩、雅安、德陽等地市級統一法人農商銀行的組建。2023年以來，監管部門先后批復新疆組建阿克蘇塔里木農商銀行、克州農商銀行、和田農商行和喀什農商銀行。做大機構和規模，既有快速化險的需要，也有積極應對日益嚴峻的經營環境的考量。與2003年改革前國有大型銀行紛紛撤離縣域的情形相反，近幾年大型銀行加速下沉并憑借強大的科技實力迅速滲透，農村金融市場結構發生了明顯變化。資金、人才、技術實力都偏弱的農信社希望通過整合資源做大規模應對市場競爭挑戰。

農信社改革前景展望

從本輪農信社體系改革的背景可以看出，本輪改革至少包括以下三個直接目標。一是化解高風險機構風險，維護金融穩定。二是理順管理體制，更好發揮系統合力。三是深化基層小法人改革，提升服務和抗風險能力。最終目標是“將農信社建設成為產權明晰、治理健全、資本充足、支農支小特色鮮明的現代農村銀行”，構建高質量的農村金融服務體系，更好服務全面推進鄉村振興戰略，助力實現中國式現代化目標。

從目前進展看，風險化解目標取得階段性成果。根據2023年第二季度銀行機構央行評級結果，農信社高風險機構數量為191家，大約是2019年末的一半（圖1）。近期中央對防范化解地方債務風險的支持措施加快落地，財政部將推出10萬億地方債置換方案。2024年第三季度《中國貨幣政策執行報告》中提出“緊盯高風險機構集中的省（區），積極支持推動有關地方政府制定完善并落實地方法人金融機構改革化險方案”。預計一些地方政府債務負擔較重地區的農信社體系改革也將逐步提上日程。

當前農信社系統經營發展的整體環境依然嚴峻。宏觀經濟環境上，經濟運行處于下行周期，貨幣信貸增長由供給約束轉為需求約束，凈息差持續收窄，農信社系統經營面臨營收放緩，資產不良率也處在較高水平（圖2）。2024年二季度末，農村商業銀行不良貸款率為3.14%，雖然比2020年二季度末4.22%的高位有所回落，考慮到經濟下行營收增長緩慢的狀況，防控信用風險的壓力仍然較大。市場競爭環境上，大中型銀行加速下沉，農信社系統具有傳統優勢的普惠農村市場競爭加劇。以國家金融監督管理總局口徑銀行業金融機構普惠型小微企業貸款數據計算，2019年末大型商業銀行和農村金融機構（包括農信社和村鎮銀行）發放的貸款占比分別為28%和37%。到2024年二季度末，大型商業銀行占比上升到42%，農村金融機構占比下降到27%。2024年三季度末，農村金融機構總資產同比增速為6%，同比下降3個百分點，低于全部商業銀行8.1%的平均水平。

展望農信社體系改革的前景，上述改革目標中，化解高風險機構風險的目標短期內相對比較容易實現，而其他目標的實現則取決于能否通過改革建立農信社系統高質量發展的長效機制。

在未來改革中，需重點關注思考以下幾個問題

如何構建風險化解的長效機制

從以往經驗看，通過合并重組等方式注入資本、做大資產規模短期能明顯改善農信社系統的資本充足率、不良貸款率等財務指標，實現賬面上化險。從長期看，則需要完善防范化解農信社系統風險的長效機制。首先，通過改革強化重點領域治理，嚴格管控大額授信、異地授信、關聯交易等高風險業務。切實提升農信社系統的業務經營和內控管理水平，防范和控制大規模產生新的風險，是防范化解風險的關鍵。其次，要完善農信社系統資本補充機制。本輪改革化險中發揮重要作用的地方專項債是一種非常規的補充渠道，不具備長期可持續性。當前農信社系統經營面臨息差收窄、市場競爭加劇、經濟增長放緩的外部環境挑戰，通過盈余轉增資本的內源資本補充能力不足。外源補充渠道中，公開發行股票和債券的門檻較高，大多數農信社難以達到條件，還需探索有效拓寬中小銀行資本金補充的渠道。最后，要建立完善早期預警糾正機制。目前，央行已在全國開展了三批硬約束早期糾正試點，推動增量高風險機構硬約束早期糾正相關工作制度化、規范化。

如何真正理順省級機構與基層行社的關系

一直以來省聯社體制廣受詬病的主要原因在于“自下而上”入股與“自上而下”行政化管理的矛盾。省聯社由縣級法人農信社出資成立，不是經營實體，代表省級政府履行“管理、指導、協調、服務”行政職能。改革后的農信社省級機構成為經營實體，絕大多數已落地的改革方案都希望以股權紐帶取代行政化管理，努力解決上述矛盾。通過改革至少從形式上理順了農信社省級機構與基層行社長期以來存在的體制機制不順暢關系。但也需觀察新的運行模式下能否真正通過強化經濟聯系弱化行政化控制。特別要防止因為有股權聯系而“名正言順”地強化管理和控制。因此，要依法完善規范各級農信社公司治理機制，建立健全重大決策的制度和程序，依法保證全體股東的合法權益，切實提升農信社治理效能。本輪改革將農信社省級機構的職責由原來的“管理、指導、協調、服務”調整為“加強黨的領導、規范股權關系、提供行業服務、強化風險管控”。省級機構對基層行社的管理內容應由原來的“人、財、物”全面管理轉向主要負責“黨的領導”，并要在行業服務和風險管控方面更好發揮統籌資源的優勢和作用。

如何避免對于縣域農村金融服務的可能不利影響

長期以來，貼近基層、熟悉情況、決策層級少、需求響應快是農信社等小法人相對于大中型銀行的競爭優勢。截至2024年6月末，全國3736家農村中小銀行（含村鎮銀行1620家）中70%的法人機構和網點分布在縣域，涉農和小微企業貸款合計占各項貸款的比例達到78%，是打通農村金融服務“最后一公里”的主力軍。當前做大規模成為改革趨勢，市級和省級統一法人的成立伴隨著部分農信社被吸收合并，失去獨立法人地位。截至2024年6月末，全國農信社有2086家，比2022年末減少了94家。在統一大法人模式下，農信社的資金、人才、科技等實力會比小法人有明顯提升，對于防控化解風險有積極作用，但也會削弱基層機構的經營自主權，損失部分經營管理上的靈活性。第五次全國金融工作會議以來，回歸本源、聚焦主業一直是中小金融機構深化改革的根本方向。中央金融工作會議進一步強調，中小金融機構要“立足當地開展特色化經營”。農信社體系改革過程中要吸取前些年中小銀行發展中的教訓，防止貪大求快、盲目擴張。監管部門要健全相關激勵約束機制，完善鄉村振興金融服務和堅守定位監測考核制度，擴大考核評估結果運用范圍，持續督導各級農信社聚焦支農支小主業，立足區域做出特色，與大中型銀行形成錯位競爭和差異化發展，確保農村金融服務規模、質量和效率不受影響。

（祝紅梅為北京市社會科學院研究員。責任編輯/周茗一）