監管政策的與時俱進與農村中小銀行的健康發展

農村經濟社會變革背景下農村中小銀行面臨三重沖擊

城鎮化快速發展對農村中小銀行影響深刻

城鎮化快速發展帶來了農村社會經濟結構的深刻演變。農業農村現代化以及日益凸顯的人口空心化極大改變了農村金融需求結構，傳統農村中小銀行利用“軟信息”服務中小企業和“三農”的優勢不再明顯（圖1）。一是隨著農業適度規模化集約化經營以及大量農村人口外流，原有小農經濟模式加速向新型農業經營主體等多元模式轉變，原來“小而散”的金融需求不斷變化，農村中小銀行“田間地頭”的軟信息優勢弱化。二是很多新型農村經濟組織，往往是城市資本與農村生產要素的結合，傳統的依靠社區約束的信貸模式不再是農村信貸的主導模式。三是城鎮化過程中新的金融需求不斷涌現。如農民向新市民轉變過程中產生的大量消費信貸需求，實踐中這部分需求基本未得到有效滿足。針對這些新的金融需求，農村中小銀行在產品創新和風險管理上缺乏優勢。

鄉村振興戰略實施對農村中小銀行提出挑戰

當前，我國正處在建設農業強國、推進農業現代化和鄉村振興戰略的新時期。隨著農村經濟結構、產業結構變遷，農村金融服務需求呈現規模化、多層次、差異化特征，對農村中小銀行原有同質化、小額分散為主的業務模式提出挑戰。

一是資金需求大額化、長期化。農業的規模化發展，文化旅游、康養等新興產業在農村地區蓬勃興起，土地流轉承包、現代化農業設施建設等均需要大量大額的中長期資金。

二是金融服務需求多元化、綜合化。隨著農民增收和生活條件的不斷改善，除了傳統存貸匯業務外，其對理財投資、家庭保險、農業保險、養老金融等多元化的金融需求顯著增強。隨著農村人員的流動，跨地區的金融服務需求也不斷涌現。此外，農村地區對信托、證券等金融服務需求也在增加。

三是農業現代化建設對銀行創新金融服務和產品提出更高要求。隨著城鄉融合發展和產業振興，農村土地等要素和各類資本出現跨區域、跨領域流動，社會資本和農民、涉農企業之間形成新的利益聯結機制，實踐中對農村金融機構產品創新提出了更高的要求。如一些地區利用集體建設用地建設租賃用房時，不再局限于傳統的貸款模式外，而通過開發房地產信托投資基金（REITs）等創新產品進行資金募集。此外，隨著新發展理念的踐行，科技興農、綠色發展均對農村中小銀行發展科技金融、綠色金融提出挑戰。

數字經濟快速發展對農村中小銀行形成沖擊

數字經濟的飛速發展催生了農村新型生產、消費和金融服務模式，對農村中小銀行數字化轉型提出要求。隨著數字經濟、移動支付及農村電商的快速發展，集電商、消費、金融、結算于一體的新型農村金融生態圈逐漸形成。大量線上支付、線上審批和放貸使得農村小額貸款業務由勞動密集型向科技密集型轉變，提升了貸款的可得性、覆蓋面和便利度。新的業務模式有利于涉農信貸資金加大投入，但同時對農村中小銀行的數字化轉型提出了更高要求。

農村中小銀行數字化轉型普遍面臨困難，處于競爭劣勢。

數字技術有效打通了普惠金融“最后一公里”問題，成為農村金融發展的新引擎，也成為很多地區銀行發展業務的主旋律。特別是，大行在數字技術助力下，更好下沉服務，不斷提高對農村優質客戶的滲透率，并打破了地域和網點限制。但農村中小銀行受資金、人才、保障機制等因素限制，很難在技術領域取得優勢。相較于大行，中小銀行不僅資金、技術、人才受限，其經營區域、客戶規模以及網點覆蓋也相對有限，同樣的系統或者數字產品產生的規模效應差異很大。此外，農村中小銀行數字化轉型還面臨服務對象數據基礎薄弱、防范網絡攻擊、數據泄露及隱私保護等能力不足，以及數字化建設高度的外部依賴性帶來風險隱患等各種問題。

現有監管政策對農村中小銀行健康發展的影響

一直以來，我國農村中小銀行的設立和發展，農村金融服務體系的推進主要靠自上而下的行政化方式。這樣的方式在特定歷史背景下發揮了一定作用。但是，隨著農村經濟社會的不斷變化發展，行政化推進以及“一刀切”地對農村金融機構的資金運用、業務開展和經營地域予以限制，一定程度上可能制約了新時期農村中小銀行的發展。

同質化的農村中小銀行業務模式不能匹配不同地區、不同發展水平、不同客戶群體的金融需求。現有的監管政策沒有充分體現農村金融服務地區、機構的差異化。我國幅員遼闊，農村地區情況復雜、千差萬別，既有發達地區，也有欠發達和不發達地區；既有純農業的地區，也有工業化與農業化相結合的地區，還有一些地區農村已經完全城市化了。而現有監管框架是以同一套標準對農村中小銀行進行監管考核，不僅加劇同質化，也導致很多農村中小銀行難以創新發展，反過來影響了其服務質效的提升。

監管推動下的大行下沉導致了農村金融服務格局的深刻變化，對中小銀行經營形成沖擊。早期，農村金融服務空白，小銀行優勢理論盛行，大銀行被認為不適合服務小微，監管部門通過降低準入門檻、主發起人制度等推動村鎮銀行等農村中小銀行設立。之后，隨著普惠金融戰略的實施，監管政策要求大行下沉和強化服務普惠金融，包括設立“三農”、普惠金融專營機構、實施專營機制等，并對相關業務實施“兩增兩控”等考核。政策推動下，大行紛紛開始在農村地區增設網點，下沉服務，并利用其自身多方面優勢發揮頭雁效應。大行“運動式”下沉對農村中小銀行產生了較大影響（圖2）。一是深刻改變了農村金融服務的供給格局和競爭格局。二是大型銀行客觀上“掐尖”小銀行優質客戶，擠壓了農村中小銀行生存空間，對其形成巨大沖擊。一些自身經營能力較弱的中小銀行陷入困境。三是中小銀行本身在資本實力、公司治理、風險管理和控制等方面就弱于大行，在失去優質客戶后，面臨進一步下沉服務，而這可能使其面臨更大的風險。正因此，大量的農商行選擇購買債券，但這又超越了其管理期限錯配和流動性風險的能力。

與時俱進優化農村中小銀行監管政策

新時期，農業現代化和農業強國建設需要有強大的農村金融機構、健全的農村金融體系服務，這也對強大的農村金融監管提出了更高要求。歷次金融危機也反映出，監管對資本充足和質量的問題不重視，往往是造成危機的重要原因。從我國農村金融機構的發展演變的歷程看，相較于對銀行信貸投放的考核要求而言，對其資本充足率、流動性、公司治理等的監管相對不足。

監管及相關政策的實施應當從選擇性要求轉向普適性、功能性要求。銀行的業務經營范圍應當是由其資本實力、風控能力及公司治理水平決定，并遵從市場導向和需求導向。監管不應因銀行的大小或者服務對象的不同而選擇性地限定其業務范圍或經營區域，而應聚焦銀行資本充足率、公司治理、穩健合規、風險防范等能力建設方面，以著力提升中小銀行自身發展的穩健性和可持續性。隨著農村經濟社會的快速發展，原來一些以保護農村金融機構為初衷的業務限制、區域限制和客戶要求等規定，實際上制約了機構發展。特別是在一些欠發達地區或者產業機構單一的地區，一旦遇到經濟下行、行業發展受阻，當地中小銀行就面臨放貸困境，若其資金投向到再受到多重約束和限制，就會導致經營困難。實際上，只要在被許可的經營范圍內，銀行應該根據市場需求自主進行經營決策并開展業務。當然，對于不同性質的業務，如“三農”小微等普惠金融業務，因業務自身的特性，監管可以提供特定的支持政策，如給予差異化監管、進行風險分擔補償、財政稅收優惠等，但這些支持政策是針對特定業務實施，而不應預設機構。

建立激勵相容的監管政策，提升中小銀行的適應性和競爭力。總體看，農村中小銀行監管要與時俱進，按照政治性、人民性，建立風險為本、包容靈活、審慎有效、激勵相容的監管框架。其中，建立及時校正和市場化的退出機制，促進農村中小銀行優勝劣汰尤為重要。監管正向激勵機制最關鍵的政策是“及時校正措施”。當農村中小銀行的資本充足率低于某臨界值時，監管部門就應當馬上采取措施，限制其業務發展、分紅及薪酬中的獎金部分等；如果仍持續往下滑，監管部門就可以要求兼并重組，最后在其資不抵債前關閉問題銀行，并通過存款保險制度補償中小存款人。只有這樣，才能真正讓中小銀行感受競爭和監管壓力，認真經營。同時，對于經營績效好、資本實力強和公司治理完善的中小銀行應當允許其跨區經營和逐步拓展業務。此外，針對我國農村中小銀行發展中的問題，應當加大政策支持，根本上轉變農村中小銀行的“弱質性”，使其真正成為“小而強”“小而優”銀行。

監管應當為中小銀行發展營造一個公平有序的競爭環境。保護銀行業公平競爭，提高銀行業競爭力是銀行監管的重要目標。現階段，應當引導和鼓勵大中小銀行錯位競爭和協同發展。特別是鼓勵大行積極發揮其資金、技術和人才優勢，下沉服務到中小銀行服務不到的領域，加大對農村大額和長期資金的支持。此外，加強大型銀行、政策性開發性銀行和農村中小銀行合作，如可以通過“批發貸款”充分發揮政策性、大銀行的資金優勢和中小銀行網點和客戶優勢開展銀行卡業務合作以及金融市場投資合作等。

科學推進農村中小銀行改革化險。中小銀行兼并重組、結構優化既要解決當下的化險問題，更要著于長遠健康發展。中小銀行是我國金融體系重要組成部分，一定程度上也是我國銀行業機構發展的短板，按照中央金融工作會議建設強大的金融機構的要求，促進中小銀行真正發展成為穩健的具有適應性和競爭力的銀行，是改革化險最重要最本質的要求。因此，推動中小銀行的重組化險和結構調整，要標本兼治，既要警惕過度強調短期化險而在實踐中演變成行政主導的運動式并購重組，引起不必要的“混亂”；也要避免再次陷入“為化解風險而重組—不斷做大—積累風險—再次改革來化解風險”的怪圈。中小銀行的風險問題既與公司治理不完善有關，也與經濟金融環境深刻轉型和數字化沖擊有關，更與監管政策沒有促進中小銀行時調整業務和客群定位，并構建與其功能定位相適應的治理和能力體系有關。中小金融機構的兼并重組應基于市場化和自愿原則。農村中小銀行的兼并重組不應局限于同類銀行之間，要避免“拉郎配”等問題。從促進中小銀行能力建設角度看，應該鼓勵大行、政策性銀行及城商行按照市場化、法治化要求與農村中小銀行兼并重組，從而將大行的資金實力、技術優勢以及管理優勢等引入中小銀行。

（唐曉雪為中國人民銀行金融研究所《中國金融年鑒》編輯部主任。責任編輯/周茗一）