構建中國特色農村金融體系：一個理論和實踐的雙重反思框架

農村金融體系的特殊地位

作為中國基層、本土、草根的金融體系，農村金融體系的發展與演變、農村金融制度的創新與重構，成為中國金融改革中最有代表性、最具特色的組成部分。而考察農村金融制度變遷過程的曲折性和復雜性，也有助于理解中國這樣一個龐大而悠久的經濟實體和金融實體，在制度變遷的長期過程中所遭遇的挑戰和困難的極端復雜性。筆者自2003年以來，對我國農村金融和農村經濟社會進行了比較長時期的廣泛的田野考察，從而在實踐層面加深了對于農村金融和農村經濟社會的理解和把握，而在田野考察中形成敏銳的問題意識并對既有理論和政策框架形成有價值的反思與重構，也成為我們在農村金融研究過程中所自覺秉持的基本方法論。本文將從對理論探索和改革實踐雙重反思的視角，觀察近20年農村金融改革的歷史軌跡，并對未來的基本改革政策框架做出展望。

農村金融發展滯后性與金融抑制嚴重性

農村金融發展的滯后性和農村金融抑制的嚴重性是任何研究者在研究農村金融時所必須面對的現象，而這個現象的內在根源，必須從中國作為一個發展中國家的整個制度變遷和經濟趕超的大背景下來探求，即在中國這樣一個典型的發展中國家和轉型國家的制度變遷中，農村金融成為制度變遷成本的主要承擔者，為經濟發展、經濟趕超和經濟轉軌貢獻了巨大金融剩余，而農村金融抑制成為提供這種金融剩余的重要內在制度基礎。運用筆者在《金融自由化與經濟發展》一書中提出的“制度變遷成本分擔假說”，就可以很好地解釋在轉型國家，金融體系的改革何以總是滯后于其他部門的改革，而農村金融體系在整個金融體系中，又處于被嚴重抑制的狀況；與資金實力強大的國有商業銀行和其他金融機構相比，農村金融機構不但資金規模小、資金來源單一，而且金融機構的種類少，農村金融結構處于非常不合理的狀態，農村的信貸可及性極低。因此，在中國制度變遷成本的承擔者中，農村金融部門乃是重要的主體（或者說最重要的主體），而農村金融所承擔的制度變遷成本，本質上是由廣大的農村居民和農業部門所支付的。這就可以解釋為什么在中國的金融體制改革中，金融體系改革滯后于其他部門，同時在金融體系內部，為什么長期以來國有銀行體系、郵政儲蓄體系（2007年之前郵政儲蓄體系只吸收儲蓄，不發放貸款）、農村信用社體系從農村地區大量吸收存款而信貸投放量卻較低，使農村金融部門實際成為向城市地區和國有銀行體系輸送資金的“凈資金輸出者”。通過從農村地區獲取金融剩余，工業部門獲得大量的資金；同時利用大規模的農村剩余為國有經濟的轉型彌補成本，從而造成農村金融長時期處于金融抑制的狀態，使得農村金融在整個國家的金融發展戰略中被嚴重“邊緣化”。

“雙重二元金融結構”

農村金融體系的過度“金融抑制”，造成中國特有的“雙重二元金融結構”現象。筆者最早提出“雙重二元金融結構”這一概念，其內涵是指中國金融體系中出現雙重的二元對立結構：其中第一重二元對立結構是城市和農村金融體系的二元對立，即相比于城市金融體系，農村金融體系發展滯后，農村信貸供給和農民信貸可及性低，農村金融剩余向城市凈流出；第二重二元對立結構是農村金融體系中正規金融體系（或稱“正式金融體系”）和非正規金融體系（或稱“非正式金融體系”，即所謂“民間金融”）的二元對立，農村正規金融體系受到國家政策和法律的保護但其對農村金融需求的滿足度低，金融服務效率較低，而農村非正規金融體系雖然在滿足農村信貸需求中起到重要作用卻難以獲得國家的合法性保護，從而使得非正規金融體系的融資成本提高并在一定程度上累積了整個社會的金融風險。第一重二元金融結構的具體體現是農村金融體系出現所謂“系統性負投資”問題，而第二重二元金融結構的體現是我國農村非正規金融的擴張。筆者在學術界最早提出了中國的“系統性負投資”現象，并對“系統性負投資”的經濟后果進行了研究。“系統性負投資”是對金融機構貸款進行歧視性檢測的重要內容，是指銀行或其他金融機構從一個地區的居民中獲得儲蓄，而沒有以相應比例向該地區發放貸款。一方面，農村經濟的發展受到資本缺乏的制約，在2005年之前，幾乎所有在農村開展金融業務的金融機構都大量從農村地區吸收存款，但其向農村發放的信貸規模卻很小，這導致農村地區金融供求缺口增大，農民的信貸可及性大為降低，因而農民收入增加的速度大為減慢，我國居民收入分配的差異程度遞增。另一方面，隨著農村資本稀缺性的增強，農村非正規金融迅速成長，在某些地區甚至占據農村信貸供給的主導力量，導致雙重二元金融結構的特征更加明顯。盡管非正規金融的存在在微觀上緩解了部分農村信貸需求者的資金饑渴，但從整體上來說，非正規金融的過快增長對宏觀經濟有可能產生消極的影響。

非正規金融的治理與監管

對非正規金融（或民間金融、民間信用、民間融資）的規制與監管，成為2005—2015年中國金融監管部門和學術界極為關注的熱點話題，民間金融治理也構成中國式金融治理的理論和實踐的極為重要的組成部分。這一時期，筆者和研究團隊針對中國非正規金融（民間金融）的治理發表了一系列文章，對民間金融的生成機理、經濟社會根源、制度演進特征以及未來發展趨勢進行了全方位的系統的研究。政府對民間金融的治理，在2005年之前基本采取行政取締和打壓的態度，然而2005年之后，相關監管部門的監管理念逐漸變得溫和而務實。隨著我國金融改革的進一步推進，民間信用的重要作用以及民間信用合法化的重要意義已經被決策部門所認識。2005年5月25日，中國人民銀行發布《2004年中國區域金融運行報告》，明確指出“要正確認識民間融資的補充作用”，這被普遍看作是央行首次對民間借貸的正面積極評價。2007年至今，原銀監會和中國人民銀行在一系列政策框架中，均對民間金融的積極作用給予了肯定，同時也采取各種政策措施促進民間金融的規范化和陽光化，使其在一定政策引導下逐步成為正規金融體系的一部分。2008年召開的黨的十七屆三中全會也進一步明確肯定了民間金融組織在農村融資中的積極作用，并將采取立法手段促使其進一步規范發展。

民間信用擴張的動力要素和演變路徑的理論分析對于中國民間金融治理體系的完善具有基礎性意義，筆者提出了“四要素說”和“五階段說”。在中國國家主導型漸進式金融演進中，國家信用和民間信用之間形成了長期的消長關系，而決定和推動民間信用擴張的四個動力要素，即民間資本積累、民營部門融資需求、地方分權和地方政府租金以及國家穩定性租金，都對民間信用的擴張和演變發揮重要影響。在經濟改革和金融改革初期，為了維持體制內產出的穩定性和強制性儲蓄的最大化，國家必須設計出一種以國家信用體系為主導的一系列金融制度安排，從而保證國家能夠有效運用強制力支配資金的流動方向以及金融業改革的總體趨勢。國家信用居于主導地位，有利于在改革初期民間信用缺位的情況下吸引更多的居民儲蓄，而儲蓄率的增加，依賴國民對于國家信譽以及國家為國有銀行提供的隱含的存款擔保。依靠強大的國家信用體系，體制內的產出最大化目標、國家穩定性租金最大化目標以及強制性儲蓄最大化目標得以實現，從而為漸進式金融制度演進乃至于為整體的經濟過渡提供穩定的資金來源。這一時期民間信用被排除在國家經濟發展的目標函數之外，一方面自然意味著民間信用體系自身的發育還處于幼稚階段，不可能對整個國家的信用體系產生實質性影響；另一方面也意味著國家在改革初期的制度設計中故意將民間信用視為整個信用體系的一個“不和諧的異己者”，對民間信用在經濟增長和金融發展中的巨大作用還沒有給予充分的認識。但是隨著民營經濟的快速發展，民間資本的規模呈幾何級數上升，民間信用在很多區域已經成為不可忽視的金融力量，影響著區域性金融資源的配置和民營企業的融資效率，并進而影響到整個地區經濟增長的速度和質量。在這種狀況下，民間信用就有可能在某些區域首先成為國家信用的替代者，而地方政府試圖積極引導資源配置和控制稀缺資源的動機也就理所當然成為民間信用成長和合法化、規范化的最好推動力量。從一般性的邏輯順序來分析，民間金融擴張和嬗變的歷史進程包括五個階段，即局部隱性信用階段、灰色契約型信用階段、市場化顯性信用階段、規范化合法信用階段、社會主導性信用階段（最終規范化和合法化并融入主導性信用階段）。

普惠金融體系建設進入快車道

2005—2008年，中國農村金融體系的制度創新進入了嶄新的階段，普惠金融體系的建設進入快車道。在2005年，中國人民銀行開始實施小額貸款公司的試點項目。隨后在2006年，原銀監會出臺了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》文件，旨在推動農村金融市場的開放。根據這一政策，農村地區開始引入農民資金互助組織、村鎮銀行和貸款公司等新型金融機構，以更好地服務于社會主義新農村的建設。原銀監會的農村金融市場開放試點方案，是改革開放以來農村金融領域力度最大的改革舉措，對于改善農村金融領域信貸資金外流、農村經濟主體融資困難、推動農村產業結構調整和農民增收產生了較大的影響。筆者和研究團隊基于田野調查，對新型農村金融機構進行了大量的實地研究，對新型農村金融機構的地方創新模式以及它們存在的問題和面臨的困境進行了深入的探討，同時也從理論上對我國改革開放之后農村金融制度變遷的30年歷程（1978—2008年）進行了總結和反思。從總體來說，中國農村金融改革和普惠金融體系構建的整體政策框架遵循了兩條基本戰略。其一是將農村金融存量改革和增量改革同時推進，但以存量改革為主。在存量改革方面，通過對農信社體系的內部治理結構和產權結構改革、農村政策性金融機構業務結構調整與創新，以及農業銀行和郵政儲蓄銀行支持“三農”機制的創新，使這些存量農村金融機構能夠在有效提升其核心競爭力的前提下有動力向農村地區增加信貸供給，緩解農村資金的大規模外流。在存量改革的同時積極扶持增量部分，通過新型農村金融機構的設立來吸引民間資本，使民間金融逐步合法化和規范化；同時，為了控制好新型農村金融機構的風險，監管部門應該創新監管體制，以便在降低監管成本的前提下控制好新型農村金融機構的風險。從2007年算起，新型農村金融機構試點已經過去了17年。從今天的眼光來看，村鎮銀行、農民資金互助組織和小額貸款公司等新型農村金融機構的制度設計存在若干深刻的問題，17年的發展并沒有完全達到當時的政策預期，但是這些新型農村金融機構對于農村金融體系的多元化發展、對于提高農村信貸可及性和優化農村金融市場的競爭結構，仍然起到了不可磨滅的歷史作用。農村金融改革和普惠金融體系構建應遵循的第二個整體戰略是農村資金回流的制度激勵與制度約束并舉。所謂制度激勵，就是要落實和完善涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策，激勵農村金融機構更多地把資金貸放給農村居民和農村中小企業，而不是把資金流向城市。所謂制度約束，就是要對農村金融機構支農信貸比例設定某種程度的限制性要求，完善縣域內銀行業金融機構新吸收存款主要用于當地發放貸款的相關政策約束。制度激勵和制度約束相結合，可以在很大程度上緩解農村信貸資金外流的局面，農民的信貸可及性就會大幅度提高。當然，在制度激勵和制度約束框架的背后，還要注重農村金融的機制建設，全面完善農村信用體系、抵押擔保機制、農業保險和再保險機制、大型金融機構和微型金融機構資金對接機制、政府支農資金運作機制等，為農村金融發展奠定制度基礎。

現代農村金融制度的建設

黨的十八大之后，我國現代農村金融制度的建設正在進入快車道，通過系統的制度創新、技術創新（互聯網技術和金融科技）和組織創新，一個產權多元化、規模多層次、多類型、可持續、廣覆蓋的現代普惠型農村金融體系正在加快形成。黨的二十大報告提出要“完善農業支持保護制度，健全農村金融服務體系”，而農村信用社系統是我國農村金融的主力軍和農村金融體系最重要的組成部分，深化農信社體系改革對健全農村金融服務體系意義重大。省聯社是近20年農村普惠金融治理的核心和關鍵。回顧農信社體系的改革歷程，省聯社在促進農信社體系機制轉換、統籌引導農信機構商業化轉型和管控兜底地方金融風險等方面發揮了不可或缺的作用。但隨著農信社體系改革進入深水區，省聯社定位不清、靈活性不足等問題逐漸顯露，在指導促進、統籌協調和服務監管方面均顯得乏力，省聯社模式亟待轉型創新。原省聯社模式當前面臨的矛盾本質上是兩級法人之間公司治理關系和行政管理關系的錯位并存，要徹底解決省聯社定位不準、職能不清、政企不分等問題，首先要因地制宜推動各省省聯社制度創新。這一制度創新又可分為兩部分：一是省聯社運作模式和運行機制的調整，主要以淡化行政色彩、避免過度及不恰當干預為目標；二是法人層次結構的調整，主要目標是化解兩級法人管理關系的矛盾，兼顧規模經濟效應和獨立法人的民主性、靈活性。當前各地探索出了統一法人模式、金融持股模式、自下而上的聯合銀行模式、自上而下的聯合銀行模式等，因地制宜，多元創新。在農信社法人層級選擇方面，在原有的省聯社和縣域法人這種“雙層法人模式”之外，當前在國內還出現了農信社法人層級結構的創新模式，即部分取消縣級法人，設立地市級法人的模式，這種法人治理層級的制度探索值得關注。相比縣級法人可能顯現出的散、亂、小等問題，地市級法人在統籌資源、吸引人才、爭取政策等方面具有優勢；而相比省級法人過強的行政介入權力和過長的管理鏈條，地市級法人與縣級農信機構的整合更有助于保持各經營層級的獨立性和經營管理的靈活性。綜合來看，地市級法人兼顧了規模經濟效應和靈活管理優勢，能夠尊重基層聯社人事和經營的獨立性，保障其逐步落實完善公司治理制度，并較好地推動其金融科技創新。筆者十幾年前基于一些地方探索的經驗，倡議更多鼓勵發展地市級法人，希望這一新模式可以在更大范圍內試點探索。未來的農村金融改革，將繼續遵循“因地制宜、多元創新、一省一策、系統推進”的原則，將農村金融制度創新與控制農村金融系統性風險有機結合起來，不斷完善現代農村金融制度和機制，為建設現代化金融強國和現代化農業強國打下堅實基礎。

（王曙光為北京大學經濟學院教授、博士生導師，北京大學產業與文化研究所常務副所長。責任編輯/周茗一）